中國(guó)法治建設(shè)中的憲政法治

　　〔摘要〕 當(dāng)前，學(xué)界對(duì)我國(guó)法治建設(shè)瓶頸問題的研究方興未艾。從中華法制文明近代轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)難點(diǎn)的角度看，可以說憲政法治的滯后成為當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)的瓶頸，其中憲政觀念尚未完全確立、憲政立法存在片面性、憲政機(jī)構(gòu)缺乏是突出表現(xiàn)。確立憲法至上的觀念，黨必須在憲法與法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，著力推進(jìn)政治體制改革，建立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，切實(shí)追究違憲責(zé)任，是突破我國(guó)法治建設(shè)瓶頸、推進(jìn)憲政法治的基本出路。
　　〔關(guān)鍵詞〕 憲政法治，依法治國(guó)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系
　　〔中圖分類號(hào)〕D913 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）06-0127-03
　　一
　　關(guān)于當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)的瓶頸所在，學(xué)界研究存在多種進(jìn)路。有的研究者以法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)生活形態(tài)的關(guān)系為視角，認(rèn)為城市法治建設(shè)與農(nóng)村法治建設(shè)嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，城市法治建設(shè)發(fā)展較快，而在農(nóng)村，“三農(nóng)”問題比較突出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)決定了“農(nóng)村法治是中國(guó)法治的瓶頸”。〔1 〕有的研究者從法律文化的角度進(jìn)行分析，認(rèn)為法律意識(shí)、法律觀念是法治建設(shè)的重要構(gòu)成元素，在當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)中，傳統(tǒng)法律文化中的等級(jí)觀念與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的平等理念之間的沖突，嚴(yán)重制約著中國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程。傳統(tǒng)的舊的法律意識(shí)和觀念，不僅制約我國(guó)法治建設(shè)，而且成為阻礙我國(guó)法治進(jìn)程的瓶頸①。有的研究者從法律體系的角度出發(fā)，認(rèn)為相對(duì)于民商法與民事訴訟法、刑法與刑事訴訟法、行政法與行政訴訟法等三大主干部門法中實(shí)體法治與程序法治特別是訴訟法治共同發(fā)展并行前進(jìn)的現(xiàn)狀而言，作為法律體系統(tǒng)帥的根本法憲法，以及中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基礎(chǔ)和核心部門法的憲法相關(guān)法，其訴訟法治建設(shè)嚴(yán)重滯后，阻礙著我國(guó)的整個(gè)法治進(jìn)程，因此，法治建設(shè)的瓶頸在于憲法訴訟法治建設(shè)嚴(yán)重落后于憲法實(shí)體法治的建設(shè)?！? 〕
　　總體而言，當(dāng)前學(xué)界關(guān)于我國(guó)法治建設(shè)瓶頸的研究還處在初始階段，高水平有份量的成果比較鮮見。本文擬從中華法制文明近代轉(zhuǎn)型的視角，對(duì)我國(guó)法治建設(shè)的靜態(tài)形式如法律體系與動(dòng)態(tài)形式如立法、執(zhí)法、司法等進(jìn)行初步分析，認(rèn)為憲政法治建設(shè)緩慢是當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)的瓶頸所在。
　　二
　　中華法制文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，輾轉(zhuǎn)相承，獨(dú)具特色，形成傲然自立于世界的中華法系?！? 〕 （P12 ）1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，西方的法律同西方的商品一樣通過各種渠道涌入中國(guó)，對(duì)中華傳統(tǒng)法文化進(jìn)行沖擊和挑戰(zhàn)，在不斷的沖突與融合中，中國(guó)法制終于向著近代轉(zhuǎn)型，這是一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過程。
　　一百七十多年來，中國(guó)法制文明近代轉(zhuǎn)型大體上經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：一是晚清的預(yù)備立憲、修律和法制改革；二是民國(guó)時(shí)期，南京國(guó)民政府從訓(xùn)政到憲政的變化；三是改革開放三十多年來中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和法治國(guó)家的建設(shè)。
　　從立法與法律體系的轉(zhuǎn)型來說，晚清雖然起草或頒布了《欽定憲法大綱》《大清法院編制律》等具有近代法治特點(diǎn)的法律文件，但在政治體制上并沒有真正實(shí)行立憲政體。民國(guó)時(shí)期，從南京臨時(shí)政府制定《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，到北京政府制定1925年《中華民國(guó)憲法》，再到南京國(guó)民政府1946年通過《中華民國(guó)憲法》，雖然形成了近代化的憲法立法體系，但實(shí)質(zhì)上搞得是“假憲政”、“假民主”。
　　中華人民共和國(guó)成立之時(shí)，召開了符合憲政精神的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，制定了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，建立了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作的民主政府，標(biāo)志著我國(guó)的憲政建設(shè)進(jìn)入新階段。1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)憲法》代表了新中國(guó)憲政建設(shè)的成就。但遺憾的是，后來由于受錯(cuò)誤政治路線的影響，法治建設(shè)從停頓發(fā)展為遭到嚴(yán)重破壞，這種破壞就包括憲法及其規(guī)定的政治制度，如人民代表大會(huì)制度、民主集中制等。黨的十一屆三中全會(huì)的召開，是我國(guó)法治建設(shè)的歷史性轉(zhuǎn)折。十一屆三中全會(huì)提出，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威性，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，開創(chuàng)了中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的新局面。后來，中共十四大提出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，學(xué)界進(jìn)一步提出了“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)”的觀點(diǎn)。1997年中共十五大明確提出，要實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，并提出“到2010年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。2011年3月10日，在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)宣布：“一個(gè)立足國(guó)情和實(shí)際，適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要，集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，由憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成?！?br/>　　中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，標(biāo)志著我國(guó)法治建設(shè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階，其中包括憲法規(guī)范體系基本趨于完善。但與此同時(shí)，我們也應(yīng)承認(rèn)，與立法上的巨大成就相比，我國(guó)的憲政建設(shè)還顯滯后，這是進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)需致力解決的問題。
　　三
　　從中華法制文明近代轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程看，當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)中憲政法治發(fā)展存在三個(gè)層面的問題：②
　　其一是憲政觀念尚未完全確立。由于歷史的原因，我國(guó)古代沒有憲法，也無憲政，更無憲政意識(shí)。近代法制轉(zhuǎn)型，雖然引入西方的大量法律，但憲政思想一直十分淡薄。新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間，雖有憲政的實(shí)踐，但由于受“左”的思想影響，憲政觀念始終難以扎根，直至今天，憲政觀念仍未完全確立。憲法是國(guó)家的根本大法，是具有最高法律效力的法律，這要求強(qiáng)化憲政建設(shè)必須以憲政意識(shí)的確立為前提。
　　其二是憲政立法有一定的片面性。新中國(guó)成立六十多年來，我國(guó)先后制定了五四憲法、七五憲法、七八憲法和八二憲法。由于歷史的局限性，前三部憲法都有較大缺陷，現(xiàn)行憲法則比較有權(quán)威性，雖經(jīng)四次修正，但總體上保持穩(wěn)定。截至目前，我國(guó)已經(jīng)制定了規(guī)范國(guó)家權(quán)力的《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，規(guī)范國(guó)家機(jī)構(gòu)組成的《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《國(guó)務(wù)院組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》，規(guī)范民族關(guān)系和國(guó)家結(jié)構(gòu)的《民族區(qū)域自治法》《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》《反分裂國(guó)家法》《香港特別行政區(qū)駐軍法》《澳門特別行政區(qū)駐軍法》，規(guī)范國(guó)家權(quán)力行使的《立法法》《監(jiān)督法》《國(guó)家賠償法》《戒嚴(yán)法》，規(guī)范公民權(quán)利的《國(guó)籍法》《集會(huì)游行示威法》《居民委員會(huì)組織法》《村民委員會(huì)組織法》等。但總體而言，我國(guó)的憲政立法中，保障公民基本權(quán)利的法律比重較小，其突出特點(diǎn)是重權(quán)力輕權(quán)利，重確權(quán)輕制約。
　　其三是憲政機(jī)構(gòu)的缺失。一般來說，憲政發(fā)展要求有比較健全的立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督機(jī)關(guān)予以保障。在我國(guó)，憲法規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)修改憲法，全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法，全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。這一規(guī)定表明，我國(guó)的修憲主體與憲法實(shí)施監(jiān)督主體是同一機(jī)關(guān)，立憲者就是督憲者。這一制度雖然意圖在于體現(xiàn)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性，但從法治的角度看，未體現(xiàn)權(quán)力制約的原則。同時(shí)，由于立憲者就是監(jiān)督者，監(jiān)督程序與立法程序競(jìng)合，必然導(dǎo)致監(jiān)督保障機(jī)關(guān)和程序的虛置。從實(shí)踐上，六十多年來我國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)沒有充分發(fā)揮其作用，現(xiàn)行立法中客觀存在的違憲行為也沒有被有效予以規(guī)制。
　　四
　　推進(jìn)憲政建設(shè)，是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，既需要觀念上的突破，也需要體制機(jī)制上的創(chuàng)新。立足國(guó)情，當(dāng)前推進(jìn)憲政建設(shè)需在以下方面著力：
　　
　　其一，牢固確立憲法至上的觀念。在我國(guó)這樣一個(gè)人治傳統(tǒng)長(zhǎng)久的國(guó)家，與憲政制度的建立和完善相比較，憲法意識(shí)的確立難度更大。在我國(guó)傳統(tǒng)文化中，人治觀念長(zhǎng)期占主導(dǎo)地位，法律不能約束權(quán)力，權(quán)大于法的思想根深蒂固。新中國(guó)成立后，長(zhǎng)期受“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的“左”的思想影響，從意識(shí)形態(tài)上對(duì)法律約束權(quán)力和憲政保障人權(quán)的觀點(diǎn)進(jìn)行了批判。1997年，黨的十五大提出了依法治國(guó)方略，這是我國(guó)法治建設(shè)的重要里程碑。但是，關(guān)于依法治國(guó)的內(nèi)容，主要指人民依照憲法和法律管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，但不包含對(duì)權(quán)力的有效約束這一重要內(nèi)容，這可以說也是受人治思想的影響。確立憲法至上的觀念，雖是一項(xiàng)日積月累、細(xì)水長(zhǎng)流的工作，但從緊迫性和現(xiàn)實(shí)性的要求看，必須在領(lǐng)導(dǎo)干部中確立忠誠于憲法的觀念、法大于權(quán)的觀念、公民權(quán)利必須得到尊重和保障的觀念、權(quán)力應(yīng)該受到監(jiān)督和制約的觀念。與此同時(shí)，包括黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在內(nèi)的各級(jí)各部門的領(lǐng)導(dǎo)，在就職時(shí)或其他特定時(shí)間和場(chǎng)合，進(jìn)行憲法宣誓，應(yīng)成為一種儀式、制度和文化。
　　其二，黨必須在憲法與法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。憲法規(guī)定：“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。這是中國(guó)共產(chǎn)黨在憲法與法律范圍內(nèi)活動(dòng)的根本依據(jù)。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，一方面它領(lǐng)導(dǎo)人民通過法定程序制定憲法和法律，另一方面，憲法和法律一經(jīng)制定和實(shí)施，中國(guó)共產(chǎn)黨就必須在憲法與法律范圍內(nèi)活動(dòng)，唯其如此，憲法的權(quán)威才能得到保障，憲法的尊嚴(yán)才能樹立。而現(xiàn)實(shí)中，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在處理社會(huì)管理中涉及群眾利益的問題如群體性事件時(shí)，方法簡(jiǎn)單，濫用警力對(duì)付普通百姓，造成不良的社會(huì)影響，從根本上講，是無視憲法和法律的結(jié)果。黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，具有極強(qiáng)的示范作用，而他們超越于憲法和法律的行為，無論出于何種目的，都有損于憲法和法律的權(quán)威。黨必須在憲法與法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，要求黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，要樹立起公民意識(shí)，無論從事什么工作、進(jìn)行什么活動(dòng)，只要與行使公權(quán)力有關(guān)，就要首先意識(shí)到自己是中華人民共和國(guó)公民，在憲法與法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，是自己義不容辭的法律職責(zé)。
　　其三，著力推進(jìn)政治體制改革。鄧小平在《論黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革》中講到，我國(guó)的政治體制脫胎于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，是在強(qiáng)調(diào)高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期確立下來的，經(jīng)過歷次政治運(yùn)動(dòng)的破壞，客觀上存在著權(quán)力過分集中，官僚主義嚴(yán)重，封建主義影響遠(yuǎn)未肅清等弊端?！? 〕 （P133 ）改革開放三十多年來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革都取得了很大成就，但是，政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革不相適應(yīng)的問題仍然比較突出，制約著我國(guó)憲政建設(shè)的順利推進(jìn)。推進(jìn)政治體制改革，必須加強(qiáng)黨內(nèi)民主，并以黨內(nèi)民主的發(fā)展帶動(dòng)人民民主的發(fā)展；必須進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)人民代表大會(huì)的職能，特別是要擴(kuò)大人大代表直接選舉和差額選舉的范圍，充分發(fā)揮人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督職能；政府權(quán)力的行使，要更加公開、透明，走向程序化；要進(jìn)一步推進(jìn)司法體制改革，通過改革，使司法更加公正。
　　其四，建立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，切實(shí)追究違憲責(zé)任。按照憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)有監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)，這雖然從立法上體現(xiàn)出憲法監(jiān)督的權(quán)威性，但實(shí)踐中監(jiān)督效果并不理想。我國(guó)的政治體制決定了，在我國(guó)建立類似于西方國(guó)家憲法法院的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)并不可行?，F(xiàn)實(shí)的選擇是，在全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)立專門的監(jiān)督憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)，如憲法監(jiān)督委員會(huì)，實(shí)施對(duì)憲法的監(jiān)督。專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)一經(jīng)建立，就要切實(shí)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，無論是在立法和法律實(shí)施環(huán)節(jié)，還是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的言行，只要違反憲法，就必須按照程序啟動(dòng)憲法監(jiān)督機(jī)制，追究違憲責(zé)任。
　　憲法序言中指出，“中國(guó)人民為國(guó)家獨(dú)立、民族解放和民主自由進(jìn)行了前仆后繼的英勇奮斗”。如果說中華人民共和國(guó)成立實(shí)現(xiàn)了國(guó)家獨(dú)立、民族解放的目標(biāo)的話，憲政法治的建立，才能真正實(shí)現(xiàn)民主自由的目標(biāo)。我們深信，隨著法治建設(shè)的深入，我國(guó)的憲政建設(shè)一定會(huì)有新突破、新發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義憲政體制必將更加趨于完善。
　　注 釋：
　?、賲⒁婑R新學(xué)、周鳳婷著《中國(guó)法治困境的思考》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第7期；蔣華林著《公民法律意識(shí)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與法治建設(shè)“內(nèi)卷化”祛離研究》，載《廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期。
　?、?本文從法律思想觀念、法律文本、法律機(jī)構(gòu)三個(gè)層面進(jìn)行分析，這一分析方法為朱勇教授所創(chuàng)立。參見曹全來著《國(guó)際化與本土化——中國(guó)近代法律體系的形成》，北京大學(xué)出版社2005年版的序言。
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　?。ㄗ髡呦滴鞅闭ù髮W(xué)副校長(zhǎng)，教授、碩士生導(dǎo)師，中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)陜西省委員會(huì)常務(wù)委員）
　　責(zé)任編輯 楊在平