中國執(zhí)行WTO爭端解決案件十年考

　　〔摘要〕 中國自2011加入WTO至今，較好地執(zhí)行了WTO爭端解決案件。中國執(zhí)行WTO爭端解決案件的主要特點有：執(zhí)行程序嚴謹、完善；執(zhí)行程度高，執(zhí)行效果好；執(zhí)行所涉領域廣，敏感行業(yè)多；執(zhí)行難度大等。目前，中國執(zhí)行WTO爭端解決案件仍然面臨體制、觀念等現(xiàn)實障礙。進一步完善中國執(zhí)行WTO爭端解決案件，應充分利用有關規(guī)定以爭取合理執(zhí)行期限，充分享受有關規(guī)定授予執(zhí)行方的所有其他權利，防止某些西方國家利用WTO爭端解決機制進行赤裸裸的利益爭奪，在履行義務的同時，積極行使合法權利。
　　〔關鍵詞〕 中國，WTO爭端解決案件，專家組，上訴機構
　　〔中圖分類號〕D922.112 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）06-0130-03
　　在中國加入WTO十周年之際，本文擬對中國執(zhí)行WTO爭端解決案件的情況進行階段性總結。在數(shù)據(jù)統(tǒng)計的基礎上，本文運用國際法、國際關系以及政治經(jīng)濟學中的相關理論，并結合中國當前政治經(jīng)濟及法律體制等方面的基本國情，概括中國執(zhí)行WTO爭端解決案件的現(xiàn)狀及特點，分析中國執(zhí)行WTO爭端解決案件的現(xiàn)實阻礙，并對未來中國如何更恰當?shù)貓?zhí)行WTO爭端解決案件提出建議。
　　一、中國執(zhí)行WTO爭端解決案件的基本現(xiàn)狀
　　根據(jù)WTO官方網(wǎng)站統(tǒng)計，自2001年12月11日中國正式加入WTO至2011年9月1日，中國共在8個案件中以申訴方身份參與爭端解決，在22個案件中以被訴方身份參與爭端解決，在78個案件中以第三方身份參與爭端解決。根據(jù)本文設定的考察中國執(zhí)行爭端解決案件的命題，我們研究的對象限于中國以被訴方身份參與的案件。作為被訴方，中國共參與了22個案件，其中11個案件已經(jīng)結束，8個案件尚未達成任何結果（正在磋商或處在專家組/上訴機構程序中）。在這22個案件中，申訴方只涉及5個國家，其中美國共在11個案件中提起申訴，歐盟名列第二，在5個案件中提起申訴。剩余三國分別是墨西哥3次，加拿大2次，危地馬拉1次。其中共有六組案件是由不同成員方根據(jù)相同事由提出的相同申訴，因此真正涉及的爭端數(shù)量為13起。從時間上來看，中國從2004年開始第一次作為被訴方參與WTO爭端解決，從2007年開始被訴案件不斷增多。對于這22起被訴案件，按照執(zhí)行狀況列表如下①：
　　在通過磋商達成諒解備忘錄的6起爭端中，幾乎全部以被訴方中國做出全部或部分讓步才得以達成協(xié)議，中國隨后履行了諒解備忘錄中的內(nèi)容。而通過專家組/上訴機構報告的5起爭端中，中國也幾乎全部在合理執(zhí)行期限內(nèi)完成了對己方不利的裁決和建議。對比其他成員方的執(zhí)行情況，這是一個非常了不起的結果。按照WTO秘書處前任法律司司長威廉·J.戴維對前十年情況進行的統(tǒng)計，“大約有60％的案件在合理期限之內(nèi)或之后不久得到執(zhí)行，有20％的案件盡管最后得到執(zhí)行，但有重大拖延，平均拖延時間是13個月。在剩下的20％中，有6個案件處于DSU第21.5條的執(zhí)行審查程序之下，另有6個案件則完全沒有履行?！倍刂?010年2月，美國對裁決或建議沒有執(zhí)行或執(zhí)行存在爭議的案件就有11個?！? 〕 同一時期歐盟的統(tǒng)計數(shù)字是13個。
　　二、中國執(zhí)行WTO爭端解決案件的主要特點
　　中國對WTO爭端解決案件的良好執(zhí)行并不僅僅體現(xiàn)在以上概括的統(tǒng)計數(shù)據(jù)上，為此，筆者將從幾個方面對主要執(zhí)行特點做進一步的分析。
　　第一，執(zhí)行程序嚴謹、完善。按照《關于爭端解決規(guī)則與程序》（DSU）的規(guī)定，作為執(zhí)行爭端解決的第一步，敗訴方應首先履行通報執(zhí)行意向的義務。DSU第21. 3條規(guī)定，在專家組或上訴機構報告通過后30天內(nèi)召開的DSB會議上，有關成員應通知DSB關于其執(zhí)行DSB建議和裁決的意向。中國在所有執(zhí)行案件中都很好地履行了該通知執(zhí)行意向的義務。其次，如果立即執(zhí)行不可能，則敗訴方應按照DSU第21.3條各項的規(guī)定確立一個執(zhí)行的合理期限。中國在五個被裁定敗訴的案件中均通過與對方磋商達成了關于執(zhí)行期限的協(xié)議。再次，在合理期限屆滿時，敗訴方應向DSB提交報告，描述其具體的執(zhí)行狀況。如果該報告為申訴方接受，則執(zhí)行完畢。如果敗訴方未能提交該報告或者申訴方對此表示異議，則執(zhí)行程序將繼續(xù)推進，轉入由申訴方和敗訴方就不執(zhí)行的賠償問題展開磋商及之后成立執(zhí)行專家組等程序。到目前為止，中國在所有執(zhí)行案件中都在約定的執(zhí)行期限屆滿時提交了執(zhí)行狀況的報告書。總之，中國對DSU規(guī)定的執(zhí)行程序履行得非常完善，這既表明了中國對爭端解決規(guī)則的理解和運用日漸成熟，也表明了中國非常良好的執(zhí)行意愿。
　　第二，執(zhí)行程度高，執(zhí)行效果好。這主要表現(xiàn)在：（1）完全執(zhí)行率高。通常各國對于WTO的裁決和建議的執(zhí)行狀況會被分為完全執(zhí)行、不完全執(zhí)行和完全不執(zhí)行三種情況。中國對于前述11個案件的執(zhí)行沒有完全不執(zhí)行的情況，只在DS362和DS363中，申訴方美國表示其尚不能認同中國關于其已執(zhí)行DSB裁決和建議的聲明。為此，雙方在兩個案件下分別通知DSB其已就DSU第21、22條項下的程序達成了協(xié)議。如果最終中美雙方在是否存在為遵守建議和裁決所采取的措施或此類措施是否與適用協(xié)定相一致的問題上存在分歧，則美國可以提出磋商請求并直至要求成立DSU第21.5條項下的執(zhí)行專家組。截至目前，WTO官方網(wǎng)站尚無雙方在DSU第21、22條項下程序的最新進展通報，因此中國對這兩個案件的執(zhí)行情況如何尚有待最終確認。相比之下，截至2009年，美國被訴并被其貿(mào)易代表認定敗訴的有37個案件，其中完全執(zhí)行的19起，不完全執(zhí)行的9起，完全不執(zhí)行的6起，另有3起尚處于執(zhí)行審理過程中?！? 〕 其完全執(zhí)行率只有51％，這一數(shù)字顯然低于中國。（2）執(zhí)行時間短。在中國全部11個執(zhí)行案件中，不存在拖延執(zhí)行的情況。而在WTO爭端解決機制的整體執(zhí)行狀況中，即便排除嚴重拖延的情形，或多或少的超出約定的執(zhí)行期限還是比較普遍的現(xiàn)象。此外，中國通過合理利用DSU的規(guī)定爭取到的合理執(zhí)行期限相對來說也是比較短的。（3）執(zhí)行質量高。正如威廉·J.戴維所闡述的，成員方在執(zhí)行WTO爭端解決結果時存在質量高低。執(zhí)行裁決和建議存在或撤銷或修改與WTO協(xié)議不符的國內(nèi)法這兩種不同的做法，兩者在效果上顯然有高下之分。中國在執(zhí)行WTO爭端解決結果時高頻率地通過頒布新的行政法規(guī)或部門規(guī)章來取代之前違反WTO協(xié)議的爭議法規(guī)，屬于高質量的執(zhí)行。
　　第三，執(zhí)行所涉領域廣，敏感行業(yè)多。在中國作為被訴方的22起案件中，爭議措施涉及貿(mào)易救濟、出口限制、進口關稅、服務貿(mào)易、與貿(mào)易有關的投資措施以及知識產(chǎn)權等多個領域。其中出口限制涉及國家重要的原材料物資，服務貿(mào)易涉及敏感的金融信息服務，知識產(chǎn)權則涉及文化產(chǎn)品的市場準入。中國能夠在這些領域堅持執(zhí)行WTO下的爭端解決結果，確實表明了中國非常高的執(zhí)行意愿。例如在DS363中，中國商務部條法司就該案的執(zhí)行表示：“盡管中方對于世貿(mào)組織對此案的裁決持保留意見，但中方尊重世貿(mào)組織裁決。出版物案涉及文化產(chǎn)品的市場準入，具有不同于一般貿(mào)易爭端的復雜性，希望相關成員方充分理解中方在執(zhí)行方面所面臨的困難及其復雜性。”在這一涉及“意識形態(tài)”的案件處理中，中國政府能夠努力按WTO裁決修改條例，顯示了中國政府對WTO機制的高度認可。
　　第四，執(zhí)行難度大?？傮w來說，對于WTO爭端解決結果的執(zhí)行，往往涉及到不同等級的法律或者政策的調(diào)整。大致可以分為貿(mào)易措施的調(diào)整、法規(guī)規(guī)章的調(diào)整以及法律的調(diào)整?！? 〕 其中，最容易完成的是對貿(mào)易措施的調(diào)整，由于這類措施位階低、涉及部門少，所以案件的執(zhí)行都會比較容易。其次是對法規(guī)規(guī)章的調(diào)整。但如果涉及到法律的調(diào)整，不管是修改、撤銷還是重新制定，難度通常都要大大增加，因為各國的立法通常對法律的立改廢規(guī)定了嚴格的程序要求。
　　
　　在中國目前的所有執(zhí)行案件中，幾乎沒有涉及貿(mào)易措施的調(diào)整問題，涉及最多的是調(diào)整行政法規(guī)和部門規(guī)章，剩余的則需要修改法律。例如，在DS309中，中國修改了2000年頒發(fā)的《鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》（國發(fā)〔2000〕18號），取消了其中的若干規(guī)定。在DS339、340、342中，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)改委發(fā)布了聯(lián)合法令，終止執(zhí)行《構成整車特征的汽車零部件進口管理辦法》，這就屬于部門規(guī)章的調(diào)整。在DS358、359中，中國的執(zhí)行措施是頒布新法規(guī)以取代財政部、國家稅務總局頒發(fā)的若干部門規(guī)章。修改法律的情形則包括在DS362中，中國為完成專家組的裁決和建議，通過第十一屆人民代表大會常務委員會修改了《中華人民共和國專利法》等。
　　執(zhí)行難度大的另一表現(xiàn)是多數(shù)執(zhí)行案件涉及多項法律法規(guī)和部門規(guī)章的立改廢。例如，在DS363中，總共涉及19個法規(guī)和部門規(guī)章，在DS358、359中，爭議法規(guī)也多達10項，而在所有案件中，沒有任何一個執(zhí)行案件只涉及一項法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章。也就是說，在多數(shù)執(zhí)行案件中，中國至少需要一個以上的政府部門開展合作與協(xié)調(diào)，有時則需要立法機構與政府部門的共同努力。
　　三、中國執(zhí)行WTO爭端解決案件的現(xiàn)實障礙
　　中國執(zhí)行WTO的裁決和建議并非暢通無阻，而是存在一定的現(xiàn)實障礙。例如，在DS363中，由于裁決所涉措施眾多，并且屬于知識產(chǎn)權等敏感領域，盡管中國已盡全力啟動國內(nèi)相應程序修改法律和規(guī)章，但美國仍對中國的執(zhí)行結果表示不滿。的確，中國在雙方達成的合理期限內(nèi)沒有修改專家組和上訴機構報告中建議修改的全部措施。對此，國際關系理論中的管理學派或許可以做出最好的解釋。按照管理學派的觀點，發(fā)展中國家和擁有繁復制衡體制的國家在執(zhí)行專家組和上訴機構裁決和建議時存在先天的困難和缺陷。中國仍是發(fā)展中國家，其執(zhí)行國際裁決結果的能力，尤其是協(xié)調(diào)相關資源并將其輸入執(zhí)行程序的能力仍然比較缺乏，這包括國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平的限制、觀念上的差異、制度上的不匹配、人才方面的匱乏等等。這都影響到中國對WTO爭端裁決結果的執(zhí)行。特別是盡管經(jīng)過了三十多年的經(jīng)濟體制改革，但中國原來的計劃經(jīng)濟觀念和制度框架并未完全消除，法出多門、部門間缺乏協(xié)調(diào)的現(xiàn)象仍有待改進，而中國憲法對包括WTO法在內(nèi)的國際法與國內(nèi)法的效力層級問題沒有明確的規(guī)定，這在一定程度上影響了中國高效良好地執(zhí)行相關的爭端解決結果。
　　再則，盡管WTO奉行自由貿(mào)易，但迄今為止沒有任何一個國家完全實行自由貿(mào)易政策。此外，包括中國在內(nèi)，WTO作為一攬子協(xié)議，其必然會使特定國家在特定領域內(nèi)做出過度甚至是完全不符合其國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的承諾。如中國在加入WTO之際，也被迫在《入世議定書》中做出了諸項不公平的承諾，例如第11條規(guī)定中國原則上應取消適用于出口產(chǎn)品的全部稅費，第15條確定補貼和傾銷時的價格可比性，第16條特定產(chǎn)品過渡性保障機制，第17條WTO成員的保留等。
　　而不可否認的是，任何國家都會在現(xiàn)有國際規(guī)則的框架內(nèi)以實現(xiàn)國家利益最大化為目的。因此，是否以及在多大程度上執(zhí)行WTO的裁決，必然要考慮到本國的經(jīng)濟發(fā)展水平和需求。因此，如果一項WTO裁決和建議本身及其體現(xiàn)的實體法律存在顯著的實質不公平，勢必會影響到中國對該項裁決和建議的執(zhí)行。
　　四、提升中國執(zhí)行WTO爭端解決案件水平的建議
　　通過上文的分析，筆者認為中國更為有效地執(zhí)行WTO爭端解決案件，需做以下努力：
　　第一，充分利用有關規(guī)定以爭取合理執(zhí)行期限，并充分享受有關規(guī)定授予執(zhí)行方的所有其他權利。由于前述執(zhí)行能力以及國內(nèi)體制的限制，并隨著參與WTO爭端解決的增多，未來不可避免地將出現(xiàn)執(zhí)行不力的狀況，特別是當執(zhí)行涉及修改或廢止與WTO義務相沖突的國內(nèi)法律時，或當執(zhí)行涉及大面積的行政法規(guī)或部門規(guī)章的立改廢時，執(zhí)行可能需要較長的時間或存在一些實際操作上的困難。為此，中國應積極利用DSU第21.3條的規(guī)定為自己爭取合理的執(zhí)行期限，并充分利用DSU第21、22條項下授予執(zhí)行方的所有其他權利。
　　第二，防止某些西方國家利用WTO爭端解決機制進行赤裸裸的利益爭奪。例如，在剛剛結束的多種原材料出口措施案中，申訴方所謂的關心環(huán)保和公平貿(mào)易都是借口，核心仍是利（下轉第136頁）（上接第132頁）益，即希望從中國繼續(xù)以低廉的價格獲得大量的稀有資源供應，滿足其國內(nèi)工業(yè)特別是高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要。為此，中國一方面應該警惕部分國家為了追求自身利益訴求，利用世貿(mào)組織爭端解決機制平臺，將不合法的利益合法化；另一方面，應更加熟悉和善于利用世貿(mào)組織規(guī)則，爭取自身的合法權益。
　　第三，在履行義務的同時，積極行使合法權利。任何WTO爭端解決執(zhí)行歸根結底涉及實體法律。WTO的現(xiàn)行規(guī)則基本上都是由世界上一些超級大國按照它們的利益制定的，這對于發(fā)展中國家來說是非常不公平的。鑒于此，作為世界貿(mào)易大國和WTO的重要成員，中國在履行義務的同時，有必要行使合法權利，以推動國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則向更符合自己期望的方向演化。從長遠看，中國應積極參與WTO有關議題的談判，加強與發(fā)達國家的對話與合作，爭取更多發(fā)展中國家的支持。
　　注 釋：
　?、侔凑誛TO官方網(wǎng)站公布的信息統(tǒng)計而成，統(tǒng)計時間截至2011年9月1日。
　　參考文獻：
　　〔1〕Jeanne Grimmett. WTO Dispute Settlement: Status of U. S Compliance in Pending Cases〔M〕.Pennsylvania，Dianne Publishing Co. ，2011.
　　〔2〕美國執(zhí)行WTO爭端解決機構裁決狀況研究〔EB/OL〕.中國貿(mào)易救濟信息網(wǎng)，2011-01-05.
　　〔3〕姜麗勇.美國在WTO爭端解決活動中的實踐考察和立場研究〔J〕.法學評論，2005，（2）.
　　責任編輯 楊在平