失地農(nóng)民就業(yè)困難:成因與對(duì)策

　　〔摘要〕 失地農(nóng)民就業(yè)困難的成因可分為兩類：一是中小企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的制約和勞動(dòng)力市場(chǎng)分割、就業(yè)制度不完善的限制；二是人力資本和社會(huì)資本缺失的局限。為此，化解失地農(nóng)民的就業(yè)困難，需要大力發(fā)展中小企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，完善就業(yè)制度，同時(shí)要發(fā)展、完善人力資本和社會(huì)資本。
　　〔關(guān)鍵詞〕 失地農(nóng)民，就業(yè)困難，中小企業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)，人力資本，社會(huì)資本
　　〔中圖分類號(hào)〕F323.7 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）06-0090-04
　　土地對(duì)于農(nóng)民具有特別重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。作為依靠土地謀生的農(nóng)民，一旦失去土地，就等于失業(yè)，也就被迫從從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民隊(duì)伍中剝離出來，成為“編外”農(nóng)民。失地農(nóng)民為了謀生只能轉(zhuǎn)入城市，可又享受不到城市市民的就業(yè)待遇，成為“編外”市民。這種特殊身份使他們成為我國就業(yè)大軍中的一個(gè)特殊群體。伴隨著我國工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，這個(gè)群體的人數(shù)越來越多，據(jù)測(cè)算，到2020年我國的失地農(nóng)民將超過1億人。這個(gè)龐大群體的就業(yè)狀況不僅影響著他們及其家庭的生活，還直接影響著社會(huì)穩(wěn)定。然而，他們的就業(yè)并沒有引起足夠重視，致使其就業(yè)面臨著諸多困難，如職業(yè)缺失、被邊緣化、就業(yè)資本缺失等。這就使得他們成為我國社會(huì)中一個(gè)處境非常艱難而又無助的弱勢(shì)群體。解決失地農(nóng)民問題的當(dāng)務(wù)之急是化解他們的就業(yè)困難，而首要的是具體分析失地農(nóng)民就業(yè)困難的成因。
　　失地農(nóng)民就業(yè)困難的成因是多方面的：既有歷史因素，又有現(xiàn)實(shí)因素；既有經(jīng)濟(jì)因素，又有政治因素；既有主觀因素，又有客觀因素；既有個(gè)人因素，又有社會(huì)因素。主要體現(xiàn)為以下幾方面：
　　其一，中小企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后制約著失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)。中小企業(yè)作為我國國民經(jīng)濟(jì)的主要組成部分，是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的主要載體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在工商部門登計(jì)的中小企業(yè)已超過1000萬個(gè)，占全國企業(yè)總數(shù)的99%，其提供的就業(yè)崗位占全國城鎮(zhèn)就業(yè)總數(shù)的75%?！? 〕 （P204 ）可見，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)應(yīng)主要通過中小企業(yè)的發(fā)展來實(shí)現(xiàn)。但是，當(dāng)前我國中小企業(yè)的發(fā)展面臨著困境。從企業(yè)外部來看，存在三個(gè)難題：（1）體制不順，管理混亂。其按照原有的所有制、部門和區(qū)域分別屬于不同部門，實(shí)行多頭交叉管理。這既加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，又影響著企業(yè)正常運(yùn)行。（2）缺乏必要的政策支持。包括：缺乏服務(wù)中小企業(yè)的金融政策，致使中小企業(yè)融資難、融資成本高、資金短缺、債務(wù)負(fù)擔(dān)加重；缺乏公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，中小企業(yè)的投資領(lǐng)域受到種種限制；缺乏公平的稅收政策，中小企業(yè)享受不到與國企、外企在稅種和稅率上的同等待遇。（3）產(chǎn)權(quán)不清晰。戴“紅帽子”、穿“洋外衣”現(xiàn)象大量存在，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，中小企業(yè)的發(fā)展受到人為的限制。從企業(yè)內(nèi)部來看，也存在三個(gè)難題：（1）經(jīng)營機(jī)制和組織制度改革滯后，不能按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求運(yùn)作；（2）相當(dāng)一部分經(jīng)營者文化水平低、業(yè)務(wù)能力低、思想素質(zhì)低，還有相當(dāng)一部分企業(yè)實(shí)行“家族式”“粗放式”管理；（3）設(shè)備落后，技術(shù)水平低，產(chǎn)品成本高、質(zhì)量差，效益低。內(nèi)外困境使得大量中小企業(yè)處于停工、半停工狀態(tài)，虧損企業(yè)高達(dá)四分之一。這嚴(yán)重制約著中小企業(yè)實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)主要載體功能的發(fā)揮。
　　第三產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的主要渠道。目前全球經(jīng)濟(jì)增加值中有60%以上是由第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的。第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重，一些發(fā)達(dá)國家超過80%，2008年中低收入國家為52.9%、中國為40.1%?！? 〕 （P100 ）這表明，我國第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于一些發(fā)達(dá)國家，還低于中低收入國家。究其原因主要有三個(gè)方面：一是城市化程度較低，城市化滯后于工業(yè)化。從總體上看，我國已進(jìn)入工業(yè)化中后期，與之相適應(yīng)的城市化率應(yīng)為55%～60%，而我國2009年的城市化率只有46.6%?！? 〕 （P105 ）二是運(yùn)作不規(guī)范。傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的管理混亂，一些新興服務(wù)業(yè)的管理滯后。三是市場(chǎng)化程度普遍較低，表現(xiàn)為：（1）在第三產(chǎn)業(yè)的眾多領(lǐng)域，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用尚未得到充分發(fā)揮，市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)體系尚不健全；（2）政企不分、行業(yè)壟斷、限制經(jīng)營的現(xiàn)象還比較普遍，一些服務(wù)行業(yè)尚未進(jìn)入符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展軌道，開放、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境尚未形成；（3）市場(chǎng)供求脫節(jié)，市場(chǎng)供給既不能滿足即期需求，也不能開發(fā)潛在需求，更不能創(chuàng)造新的需求。這些因素的綜合作用限制了我國第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，致使其吸納失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的功能遠(yuǎn)未得到應(yīng)有的發(fā)揮。目前我國的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比例還較低，2009年日本為66.6%、俄羅斯為60.7%、我國僅為34.1%。〔2 〕 （P106 ）
　　其二，勞動(dòng)力市場(chǎng)分割、就業(yè)制度不完善限制了失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)。勞動(dòng)力市場(chǎng)的二元分割是造成失地農(nóng)民就業(yè)難的主要制度性因素?！? 〕 （P62 ）勞動(dòng)力市場(chǎng)的二元結(jié)構(gòu)最早是由美國新結(jié)構(gòu)主義社會(huì)學(xué)家皮奧里提出來的。其認(rèn)為，在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中存在著兩種勞動(dòng)力市場(chǎng)：一是收入高、勞動(dòng)環(huán)境好、待遇好、就業(yè)穩(wěn)定的勞動(dòng)力市場(chǎng)，即第一勞動(dòng)力市場(chǎng)，也稱為首屬勞動(dòng)力市場(chǎng)；二是收入少、勞動(dòng)條件差、待遇不好、就業(yè)不穩(wěn)定的勞動(dòng)力市場(chǎng)，即第二勞動(dòng)力市場(chǎng)，也稱為次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)。這兩個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)相互隔絕?！? 〕 （P118）失地農(nóng)民在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)上不能取得平等的就業(yè)資格，他們的就業(yè)范圍受到種種限定，這就決定了他們轉(zhuǎn)入城市就業(yè)后只能通過次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)?？梢姡?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的存在限制了失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的實(shí)現(xiàn)。在二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)條件下形成的就業(yè)制度有兩種基本類型，即非正式就業(yè)制度和正式就業(yè)制度。失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)主要是通過非正式就業(yè)制度實(shí)現(xiàn)的。非正式就業(yè)制度是一種具有自發(fā)性、自生性的就業(yè)制度，是依靠失地農(nóng)民自身的力量實(shí)現(xiàn)的。在現(xiàn)實(shí)中，其缺陷突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是不穩(wěn)定。由于就業(yè)信息的獲得是通過私人傳遞或是道聽途說，具有不確定性。依靠這種就業(yè)信息實(shí)現(xiàn)的就業(yè)很不穩(wěn)定，經(jīng)常處于變動(dòng)之中，隨時(shí)都會(huì)失業(yè)。二是收入低。因這種就業(yè)方式主要是通過失地農(nóng)民主動(dòng)要求實(shí)現(xiàn)的，在確定收入時(shí)其處于被動(dòng)地位，工資往往被壓到最低限度。三是無保障。這主要包括勞動(dòng)條件無保障、法定勞動(dòng)時(shí)間無保障、身體健康無保障、失業(yè)后的生活無保障。正式就業(yè)制度是一種具有計(jì)劃性、排他性的就業(yè)制度，是通過政府主導(dǎo)下的安置實(shí)現(xiàn)的。在現(xiàn)實(shí)中，其缺陷突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是滯后性。其往往是在失地農(nóng)民失地后經(jīng)歷一段時(shí)間才被提到日程上來。二是有限性。其只能使一部分失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，解決不了全部或大部分失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)。三是缺乏靈活性。其很難做到從失地農(nóng)民的實(shí)際情況出發(fā)，因人制宜，失地農(nóng)民的就業(yè)意向和專長(zhǎng)難以體現(xiàn)。就業(yè)制度的這些缺陷進(jìn)一步限制了失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的實(shí)現(xiàn)。
　　其三，人力資本缺失的局限。人力資本是對(duì)人力進(jìn)行投資所形成的資本，表現(xiàn)為人的文化程度、資歷、勞動(dòng)技能及其熟練程度等。人力資本缺失已成為限制失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的一個(gè)重要因素。失地農(nóng)民人力資本缺失突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是文化素質(zhì)普遍較低。在我國，農(nóng)村基礎(chǔ)教育規(guī)模大約是城市的兩倍，但農(nóng)村得到的教育經(jīng)費(fèi)不及城市的一半。〔5 〕 （P36 ）這使得廣大農(nóng)村教育資源缺乏，教學(xué)設(shè)施陳舊，教師隊(duì)伍力量薄弱，農(nóng)村教育遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。目前我國農(nóng)民平均受教育的年限為7.8年，初中、小學(xué)文化程度的占70%以上。〔2 〕 （P146 ）這就決定了失地農(nóng)民文化素質(zhì)普遍較低。對(duì)河南省安陽市近郊失地農(nóng)民的調(diào)查顯示：初中及以下文化程度的占失地農(nóng)民的比重為78.5%?！? 〕 （P159 ）二是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的勞動(dòng)技能缺乏。由于失地農(nóng)民原來從事直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，普遍不具備適應(yīng)城市二、三產(chǎn)業(yè)崗位要求的勞動(dòng)技能，因此，失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的首要任務(wù)是接受就業(yè)培訓(xùn)。但是，當(dāng)前失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)存在諸多問題：培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與培訓(xùn)資格認(rèn)證主體不一致；培訓(xùn)內(nèi)容與崗位需求脫節(jié)；培訓(xùn)師資力量薄弱，培訓(xùn)質(zhì)量差；接受培訓(xùn)的人數(shù)少等。這又影響著失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的勞動(dòng)技能的提高。由于人力資本缺失的局限，使得失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)難以實(shí)現(xiàn)。
　　
　　其四，社會(huì)資本缺失的局限。社會(huì)資本指從事社會(huì)交往和社會(huì)活動(dòng)所形成的資本，其主要內(nèi)容包括社會(huì)信任、互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)。失地農(nóng)民所擁有的有限的社會(huì)資本大都屬于家族性、鄉(xiāng)土性社會(huì)資本。當(dāng)他們失地進(jìn)入城市后，原有的基于地緣和親緣關(guān)系建立起來的社會(huì)資本功能隨之弱化，于是在社會(huì)信任、互惠規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)方面普遍存在著嚴(yán)重的缺失現(xiàn)象。一是由于信用制度和信用意識(shí)的缺失，在失地農(nóng)民與城市市民和政府之間存在著信任缺失；二是由于正式約束制度和非正式約束制度的缺失，在失地農(nóng)民與政府和用人單位之間存在著互惠規(guī)范缺失；三是由于在失地農(nóng)民之間、失地農(nóng)民與政府和城市市民之間缺乏必要的溝通渠道和溝通方式，普遍存在著失地農(nóng)民參與網(wǎng)絡(luò)缺失。由于社會(huì)資本缺失的局限，使得失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的難度進(jìn)一步加大。
　　以上造成失地農(nóng)民就業(yè)困難的因素可分為外在因素和內(nèi)在因素兩方面，那么，化解失地農(nóng)民就業(yè)困難也應(yīng)該從外在和內(nèi)在兩方面入手。
　?。ㄒ唬┐罅Πl(fā)展中小企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，完善就業(yè)制度，消除其發(fā)展滯后或不完善對(duì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的制約或限制。這主要包括以下兩點(diǎn)：
　　其一，大力發(fā)展中小企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，消除其發(fā)展滯后對(duì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的制約。一方面要大力發(fā)展中小企業(yè)，充分發(fā)揮其實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)主要載體的功能。為此，需要?jiǎng)?chuàng)造有利于中小企業(yè)發(fā)展的內(nèi)外部條件。創(chuàng)造有利于中小企業(yè)發(fā)展的外部條件，就要建立健全有關(guān)法律法規(guī)，消除制約中小企業(yè)發(fā)展的制度障礙，依法保護(hù)中小企業(yè)的權(quán)益；建立健全中小企業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，在信用擔(dān)保、創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)、技術(shù)支持、管理咨詢、信息服務(wù)、市場(chǎng)開拓、人才培訓(xùn)等方面為中小企業(yè)提供全方位的服務(wù)；改善中小企業(yè)融資環(huán)境，構(gòu)建中小企業(yè)融資支持體系，加大政府政策支持力度，為其發(fā)展提供有效的資金保障；設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的規(guī)范化管理。創(chuàng)造有利于中小企業(yè)發(fā)展的內(nèi)部條件，就要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，深化企業(yè)改革，規(guī)范產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善經(jīng)營機(jī)制；調(diào)整存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高管理水平和整體素質(zhì)，提高創(chuàng)新能力，走“精、尖、特、優(yōu)”發(fā)展道路。在此基礎(chǔ)上，不斷加快中小企業(yè)的發(fā)展，從而消除其發(fā)展滯后對(duì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的制約。另一方面，要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮其實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)主要渠道的功能。這主要應(yīng)從三個(gè)方面入手：一是推進(jìn)城市化進(jìn)程，走經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化之路?！? 〕 （P107 ）即：以經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)推進(jìn)新興城市的興起，將那些有條件的縣級(jí)市升格為中等城市；以經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)加快城市之間的融合，擴(kuò)大城市規(guī)模，促進(jìn)大城市發(fā)展，使之成為區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心；以經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)促進(jìn)城市群的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化、社會(huì)一體化；打破省際和地區(qū)之間的壁壘，促進(jìn)以區(qū)域功能規(guī)劃為主的城市帶的發(fā)展，并通過城市化的整體推進(jìn)，為第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造社會(huì)條件。二是健全、完善有關(guān)法律法規(guī)，為第三產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供法律保障。也就是說，要加強(qiáng)立法，按照國民待遇原則完善法律體系；制定和完善第三產(chǎn)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，修訂和完善相關(guān)經(jīng)濟(jì)法規(guī)，以法制的力量規(guī)范行業(yè)行為、維護(hù)行業(yè)正當(dāng)權(quán)益。三是加大市場(chǎng)化力度，按照市場(chǎng)規(guī)律推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。即：在體制上，要打破行政壟斷，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，消除行業(yè)歧視；在運(yùn)行和管理模式上，要合理劃分服務(wù)業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性和公益性行業(yè)，實(shí)行不同的運(yùn)行模式和管理模式；在經(jīng)營上，要引入市場(chǎng)機(jī)制。此外，還要加快發(fā)展那些投資少、見效快、就業(yè)潛力大的勞動(dòng)密集型行業(yè)，如商品零售、交通運(yùn)輸、商貿(mào)流通、餐飲、物業(yè)管理、社區(qū)服務(wù)、家政服務(wù)等，并在此基礎(chǔ)上，不斷加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而消除其發(fā)展滯后對(duì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的制約。
　　其二，完善就業(yè)制度，消除其不完善對(duì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的限制。消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)對(duì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的限制，關(guān)鍵在于完善就業(yè)制度。一方面，要實(shí)現(xiàn)非正式就業(yè)制度正規(guī)化。這要從失地農(nóng)民、用人單位和政府三方面入手?！? 〕 （P130）在失地農(nóng)民方面，主要是提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和就業(yè)期望，強(qiáng)化勞動(dòng)合同意識(shí)；在用人單位方面，主要是強(qiáng)化勞動(dòng)合同管理，建立健全用工、技術(shù)培訓(xùn)、薪酬申報(bào)制度和失業(yè)登記制度，使非正式就業(yè)透明化；在政府方面，主要是完善非正式就業(yè)的有關(guān)法律法規(guī)，加快非正式就業(yè)市場(chǎng)的立法進(jìn)程，切實(shí)維護(hù)非正式就業(yè)的失地農(nóng)民的權(quán)益。另一方面，要實(shí)現(xiàn)正式就業(yè)制度規(guī)范化。這主要是以政府為核心作用力健全制度體系。一是變革城鄉(xiāng)二元用工制度。取消構(gòu)成城鄉(xiāng)二元用工制度的各項(xiàng)限制性政策和規(guī)定，消除失地農(nóng)民進(jìn)入城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的種種障礙，促成失地農(nóng)民按照市場(chǎng)規(guī)律在城鄉(xiāng)之間合理、自由地流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民與城市市民在城市的平等就業(yè)。二是完善失地農(nóng)民就業(yè)信息溝通制度。鑒于政府與失地農(nóng)民之間、用人單位與失地農(nóng)民之間就業(yè)信息不對(duì)稱的現(xiàn)狀，要通過完善就業(yè)信息溝通制度，疏通就業(yè)信息溝通的渠道，從中促使失地農(nóng)民掌握國家的就業(yè)政策，了解用工單位的用工需求，在政府引導(dǎo)下找到合適的就業(yè)崗位。三是完善失地農(nóng)民就業(yè)安置制度。就業(yè)安置制度應(yīng)遵循可持續(xù)生計(jì)和以人為本的原則?？沙掷m(xù)生計(jì)原則，指為失地農(nóng)民及其家庭可持續(xù)發(fā)展提供必要的收入來源和生活保障。以人為本原則，指以實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的全面發(fā)展為目標(biāo)，切實(shí)保障他們的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各項(xiàng)權(quán)益。這兩個(gè)原則都要從失地農(nóng)民的根本利益出發(fā)，從幫助他們安居樂業(yè)的角度出發(fā)。四是完善失地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)保障制度。鑒于這方面的缺位，一方面要通過立法把失地農(nóng)民納入法律所規(guī)定的參加失業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)象，另一方面要通過立法把失地農(nóng)民納入城市低保體系，使之享受與城市市民同等的失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障。通過非正式就業(yè)制度的正規(guī)化和正式就業(yè)制度的規(guī)范化，在正式就業(yè)制度的主導(dǎo)下將二者有機(jī)結(jié)合起來，從而消除因其不完善而對(duì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的限制。
　?。ǘ┌l(fā)展、完善人力資本和社會(huì)資本，消除因其缺失而對(duì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的局限。這主要包括以下兩點(diǎn)：
　　其一，發(fā)展、完善人力資本。一方面，大力發(fā)展農(nóng)村教育，從源頭上普遍提高失地農(nóng)民的文化水平和接受教育的程度。要加大對(duì)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入，使之接近并逐步達(dá)到城市的水平，確保經(jīng)費(fèi)及時(shí)到位、合理運(yùn)用；普及農(nóng)村義務(wù)教育，提高教育質(zhì)量；大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育，建立基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育并重的教育體系。另一方面，強(qiáng)化對(duì)失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)。一是強(qiáng)化政府作為培訓(xùn)主體的作用。要把失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)列入政府議事日程，從戰(zhàn)略高度充分認(rèn)識(shí)其極端重要性；撥付失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)專項(xiàng)基金，?？顚Ｓ?；實(shí)行主管部門責(zé)任制和問責(zé)制，狠抓落實(shí)。二是培訓(xùn)對(duì)象層次化。在就業(yè)培訓(xùn)過程中，針對(duì)失地農(nóng)民的年齡、文化水平、技能狀況等差異，要根據(jù)他們的就業(yè)意向，從其潛力和市場(chǎng)需求分層次地培訓(xùn)。三是培訓(xùn)方式多元化。本著需要和可能相結(jié)合的原則，培訓(xùn)方式可采取長(zhǎng)期與短期并舉、單一式與復(fù)合式結(jié)合、函授式與面授式結(jié)合、集中授課與分散輔導(dǎo)結(jié)合，與用人單位聯(lián)姻開展各類型的訂單培訓(xùn)、定向培訓(xùn)。四是培訓(xùn)內(nèi)容重點(diǎn)化。失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)不同于正規(guī)教育，要從實(shí)際需要出發(fā)，缺什么補(bǔ)什么，培訓(xùn)內(nèi)容要突出重點(diǎn)，力求在最短的時(shí)間內(nèi)達(dá)到預(yù)期的培訓(xùn)目標(biāo)。五是培訓(xùn)考核嚴(yán)格化。為確保培訓(xùn)質(zhì)量，政府要嚴(yán)格考核和認(rèn)證各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，實(shí)行培訓(xùn)質(zhì)量資格認(rèn)證評(píng)審制度；培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要對(duì)培訓(xùn)師資人員進(jìn)行嚴(yán)格考核，建立高素質(zhì)的教師隊(duì)伍；培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要做好培訓(xùn)效果的跟蹤反饋；政府還要建立失地農(nóng)民培訓(xùn)獎(jiǎng)勵(lì)基金，獎(jiǎng)勵(lì)培訓(xùn)質(zhì)量高的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、教員和學(xué)員。
　　其二，發(fā)展、完善社會(huì)資本。一是發(fā)展和完善失地農(nóng)民與城市市民之間、失地農(nóng)民與政府之間的信任，為失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)提供信任保障。發(fā)展、完善失地農(nóng)民與城市市民之間的信任主要從兩個(gè)方面入手：一方面，建立、完善社會(huì)信用制度，為培育二者之間的相互信任提供制度保障；另一方面，加強(qiáng)誠信道德教育，弘揚(yáng)誠信精神，增強(qiáng)信用意識(shí)，樹立超越家庭宗族關(guān)系和地緣關(guān)系的現(xiàn)代信任觀念。發(fā)展、完善失地農(nóng)民與政府之間的信任，關(guān)鍵是政府為失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)多辦實(shí)事、好事，取信于失地農(nóng)民。二是發(fā)展、完善正式約束制度和非正式約束制度，為失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)提供規(guī)范保障。發(fā)展、完善正式約束制度，主要是發(fā)展、完善失地農(nóng)民身份認(rèn)證制度、維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益制度、失地農(nóng)民利益保障制度等。通過這些制度，使失地農(nóng)民在轉(zhuǎn)移就業(yè)中的社會(huì)地位、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)得到切實(shí)維護(hù)。發(fā)展、完善非正式約束制度，主要是切實(shí)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民在轉(zhuǎn)移就業(yè)過程中的思想教育，更新他們的就業(yè)觀念，培養(yǎng)他們的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)。三是發(fā)展、完善失地農(nóng)民參與網(wǎng)絡(luò)，為失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)提供網(wǎng)絡(luò)保障。一方面，在推進(jìn)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)過程中，要大力發(fā)展各種民間組織和中介組織，提供良好的生存和發(fā)展氛圍，實(shí)行寬松而有效的管理，使其更好地為失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)；另一方面，要鼓勵(lì)失地農(nóng)民積極參加各種社會(huì)組織，如失地農(nóng)民聯(lián)誼組織、社區(qū)群眾組織等。通過這兩個(gè)方面，重構(gòu)失地農(nóng)民的參與網(wǎng)絡(luò)。
　　
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