國庫監(jiān)管的難點(diǎn)及策略

經(jīng)理國庫是《人民銀行法》授予人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)，國庫監(jiān)管是人民銀行有效履行經(jīng)理國庫職能的重要手段和保障。隨著財(cái)稅業(yè)務(wù)改革的穩(wěn)步推進(jìn)，人民銀行國庫監(jiān)管面臨諸多新問題，如何適應(yīng)形勢發(fā)展，更新國庫監(jiān)管理念，充分發(fā)揮國庫監(jiān)管職能，成為目前國庫工作面臨的重要課題。本文將從國庫監(jiān)管的現(xiàn)狀、存在困難、定位和策略入手對國庫監(jiān)管進(jìn)行探討。

一、目前國庫監(jiān)管現(xiàn)狀及困難

人民銀行國庫監(jiān)管內(nèi)容主要包括以下幾點(diǎn)：一是對預(yù)算收入入庫環(huán)節(jié)的監(jiān)管，主要是監(jiān)督預(yù)算收入是否足額、及時(shí)入庫，級次劃分是否正確，有無截留、挪用、延壓和擠占預(yù)算收入現(xiàn)象。二是對預(yù)算收入撥付環(huán)節(jié)的監(jiān)管，主要是監(jiān)督預(yù)算撥款的用途是否合規(guī)，是否超過庫存余額；代理銀行申請劃款的金額與其附件的金額是否一致，財(cái)政集中支付申請劃款金額是否超出額度余額。三是對預(yù)算收入更正業(yè)務(wù)的監(jiān)管，主要是監(jiān)督預(yù)算收入更正是否遵循“誰的差錯(cuò)誰更正”的原則，匯總更正依據(jù)是否合規(guī)。四是對預(yù)算收入退付業(yè)務(wù)的監(jiān)管，主要是監(jiān)督退庫原因是否合規(guī)，退庫手續(xù)是否完備，退庫依據(jù)是否有效，退付級次是否正確。五是對金融機(jī)構(gòu)代理國庫的監(jiān)管，主是監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)代理行為是否合規(guī)，是否存在風(fēng)險(xiǎn)漏洞，是否存在越權(quán)行為。目前，國庫對上述業(yè)務(wù)的監(jiān)管采取了柜面監(jiān)管和現(xiàn)場檢查兩種方式，主要面臨如下困難：

（一）監(jiān)管法規(guī)制定滯后于國庫業(yè)務(wù)的發(fā)展，對國庫監(jiān)管工作形成制約。

隨著財(cái)政管理體制改革的深入，尤其是財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)和國庫單一賬戶制度的實(shí)施，預(yù)算收入的種類、繳庫方式、支撥方式、退庫種類和范圍及國庫核算程序和清算手段等都有了很大變化，而對財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)和國庫集中支付銀行代理業(yè)務(wù)等均未制定與之相配套的監(jiān)督法規(guī)，影響了國庫監(jiān)管職能的發(fā)揮。近幾年，人民銀行出于風(fēng)險(xiǎn)控制和業(yè)務(wù)規(guī)范的考慮，也制訂了一些國庫管理制度，大多是對具體的核算業(yè)務(wù)和內(nèi)部管理事項(xiàng)進(jìn)行改進(jìn)和補(bǔ)充，而對國庫監(jiān)管范圍、內(nèi)容、程序及處罰措施等少有新的規(guī)定。

非稅收入近幾年快速增長，目前已經(jīng)成為國庫收入的重要組成部分，占據(jù)相當(dāng)大的比重，然而在非稅收入業(yè)務(wù)監(jiān)管上，國庫缺乏制度支持，這使得部分已納入預(yù)算管理的非稅收入游離于國庫核算體系之外。如對罰沒收入、國有土地使用權(quán)出讓金等非稅收入管理，國家出臺了相關(guān)政策和制度，要求全額、及時(shí)入庫，然而有的地方做的不到位，存在一定的截留現(xiàn)象，將其滯留于財(cái)政專戶，而人民銀行國庫對此難以實(shí)施有效監(jiān)管。

（二）國庫、財(cái)政和征收部門對國庫監(jiān)管的意見不統(tǒng)一，國庫監(jiān)管體制有待理順。

長期以來，財(cái)政部門一直把國庫看作是財(cái)政的“出納”，認(rèn)為人民銀行作為金融機(jī)構(gòu)其職責(zé)就是為開戶單位服務(wù)，財(cái)政部門對地方財(cái)政庫款具有絕對的支配權(quán)，國庫部門對預(yù)算支出的監(jiān)督是一種“越俎代庖”行為，對國庫部門的柜面監(jiān)管勉強(qiáng)配合。征收機(jī)關(guān)認(rèn)為國庫就是辦理預(yù)算收入入庫，國庫工作無非就是記賬、對賬，提供金融服務(wù)，并不十分認(rèn)同國庫的監(jiān)督職能。雖然《國家金庫條例》及《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了國庫具有監(jiān)督征收機(jī)關(guān)及時(shí)、完整入庫的職責(zé)，但對征收機(jī)關(guān)不及時(shí)入庫的行為并未規(guī)定處理措施，使得國庫部門不能有效實(shí)施監(jiān)管，國庫監(jiān)管工作處于被動(dòng)局面。

（三）重服務(wù)、輕監(jiān)督，國庫監(jiān)管力度有待提高。

《中華人民共和國國家金庫等條例》賦予國庫一定的管理和監(jiān)督職能，《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》等規(guī)章對國庫監(jiān)管作了明確要求，這為我們開展國庫監(jiān)管工作提供了重要法律保障，然而受監(jiān)管理念等因素影響，上述法規(guī)執(zhí)行欠佳。核算業(yè)務(wù)量大、環(huán)節(jié)多、專業(yè)性強(qiáng)是國庫工作的突出特點(diǎn)。嚴(yán)格內(nèi)控管理，防范資金風(fēng)險(xiǎn)，提高服務(wù)水平，自然而然地成為各級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注國庫工作的重點(diǎn)，對國庫部門的監(jiān)管職能并不看重，未能真正意識到加強(qiáng)國庫監(jiān)管對于保障預(yù)算資金及時(shí)、足額入庫，保證國庫資金安全與完整，促進(jìn)預(yù)算資金有序、高效運(yùn)行的重要意義。

（四）國庫人員現(xiàn)狀難以適應(yīng)國庫監(jiān)管形勢的要求。

由于國庫不是央行中心工作，長期以來國庫部門的人員配備嚴(yán)重不足，國庫人員的日常工作處于嚴(yán)重超負(fù)荷狀態(tài)。國庫會計(jì)核算系統(tǒng)推廣后，內(nèi)制管理注重崗位牽制，要求非常嚴(yán)格，基層國庫人員安排更是捉襟見肘，只能滿足于日常核算工作。總行要求分庫和中心支庫配備專職國庫監(jiān)管員，支庫與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫配備專職或兼職國庫監(jiān)管員，據(jù)了解大部分基層國庫不能達(dá)到上述要求。另外，國庫工作業(yè)務(wù)量大、單一的特點(diǎn)也使得多數(shù)國庫工作人員知識結(jié)構(gòu)相對狹窄，并逐漸養(yǎng)成了重操作、輕管理的工作意識，在一定程度上制約了國庫監(jiān)管工作的開展。

二、國庫監(jiān)管思考

筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下四個(gè)方面定位和把握國庫監(jiān)管工作，開創(chuàng)國庫監(jiān)管工作新局面。

（一）擺正預(yù)算管理和國庫經(jīng)理的關(guān)系，將國庫監(jiān)督納入財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體系之中，作為財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的重要關(guān)口。

我國國家金庫實(shí)行的是中國人民銀行銀行經(jīng)理國庫制，既然是經(jīng)理就要對股東——人民負(fù)責(zé)，履行好肩負(fù)的監(jiān)督職責(zé)。財(cái)政庫款對財(cái)政部門而言是預(yù)算資金，是預(yù)算管理的對象，財(cái)政部門對其擁有支配使用權(quán)。從另一個(gè)角度看，財(cái)政庫款是國庫資金，是國庫部門經(jīng)理的對象，國庫部門對其擁有經(jīng)理權(quán)。同一資金兩種稱謂，折射了兩個(gè)部門不同的職能。為增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的透明度和合規(guī)性，提高財(cái)政資金使用效率，杜絕財(cái)政資金違規(guī)支付的現(xiàn)象，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的根本要求，應(yīng)強(qiáng)化部門之間的相互監(jiān)督、制衡機(jī)制，將國庫監(jiān)督納入財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體系之中，鼓勵(lì)國庫部門象對待“自有資金”一樣，監(jiān)督國庫資金安全、完整、合法、有序流動(dòng)，使其成為監(jiān)督財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的重要關(guān)口。

（二）重視國庫的“樞紐”地位，合理構(gòu)建國庫監(jiān)管體系。

從預(yù)算資金匯集、使用的鏈條來看，國庫處于“樞紐”地位，處于這樣的地位對預(yù)算資金實(shí)施日常監(jiān)管，會以極小的監(jiān)督成本投入，取得預(yù)算資金較大的使用效益。因此，構(gòu)建合理的國庫監(jiān)管體系具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。國庫監(jiān)管體系的構(gòu)建不僅在面上涵蓋預(yù)算收入的收納、支撥、更正、退付及代理行為等方面，而且在監(jiān)管的深度上要有突破，具有實(shí)用性、合理性和可操作性。譬如，對收入環(huán)節(jié)的監(jiān)管，要明確國庫對征收機(jī)關(guān)截留、占壓預(yù)算收入的處罰權(quán)。對預(yù)算支出的監(jiān)管，國庫可監(jiān)督同級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，對超預(yù)算和隨意列支的“變通”支出，國庫有權(quán)拒絕，并向同級人大反映；監(jiān)督上級財(cái)政劃撥的專項(xiàng)資金使用情況，防止擠占、挪用，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為有權(quán)制止，并向上級國庫和相關(guān)審計(jì)、監(jiān)察部門反映。對退庫的監(jiān)管，要明確退庫的程序和審批權(quán)限，退庫依據(jù)文件要省級以上征收機(jī)關(guān)、財(cái)政部和人民銀行聯(lián)合下發(fā)。

（三）國庫監(jiān)管對于中央銀行加強(qiáng)宏觀調(diào)控意義深遠(yuǎn)。

國庫存款是中央銀行的一項(xiàng)重要資金來源，因?yàn)閲鴰齑婵畎磫挝换钇诖婵罾视?jì)付利息，所以相對于央行票據(jù)而言，其成本相對較低。加強(qiáng)國庫監(jiān)管工作，能夠促進(jìn)預(yù)算收入全額、及時(shí)入庫，杜絕國庫存款隨意流出國庫，保障國庫存款的穩(wěn)定性，這對于中央銀行科學(xué)制定貨幣政策、加強(qiáng)宏觀調(diào)控是十分必要和有益的。

（四）國庫監(jiān)管與服務(wù)并重，提高國庫工作整體水平。

國庫監(jiān)管與服務(wù)同為央行經(jīng)理國庫職能的有效手段，二者相互依存、不可分割。國庫監(jiān)管應(yīng)該與服務(wù)相結(jié)合，做到相輔相成，相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)寓監(jiān)管于服務(wù)之中。國庫部門在嚴(yán)格監(jiān)管的同時(shí)，也要嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度，認(rèn)真做好國庫日常核算工作，充分利用國庫業(yè)務(wù)核算系統(tǒng)的強(qiáng)大功能，準(zhǔn)確、及時(shí)地為財(cái)政部門和征收機(jī)關(guān)提供報(bào)表、資料和有關(guān)信息，滿足財(cái)政部門和征收機(jī)關(guān)合理業(yè)務(wù)需求，切實(shí)提高國庫工作整體水平。

三、國庫監(jiān)管策略

（一）適應(yīng)國庫業(yè)務(wù)發(fā)展形勢，完善現(xiàn)有的國庫法規(guī)，為國庫監(jiān)管提供依據(jù)和保障。

首先制定國庫集中支付代理銀行資格審核制度，完善財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)和國庫集中支付銀行代理業(yè)務(wù)監(jiān)督制度，進(jìn)一步規(guī)范銀行代理國庫業(yè)務(wù)，保障預(yù)算收入足額、及時(shí)入庫，保證國庫集中支付業(yè)務(wù)正常開展，防止國庫集中支付改革變樣或走形。其次完善非稅收入繳入庫管理制度，規(guī)范非稅收入繳入庫管理，提高非稅收入直接繳庫比例。再次要制定預(yù)算收入更正、退付、支撥方面的管理規(guī)章，合理界定國庫對預(yù)算收入、退付、更正和撥款等業(yè)務(wù)的監(jiān)督范圍及尺度，完善監(jiān)管程序及措施，避免監(jiān)管執(zhí)行中的缺位或越位現(xiàn)象，使柜面監(jiān)管做到有章可循，統(tǒng)一規(guī)范，保證國庫監(jiān)管工作的順利實(shí)施。

（二）提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，加強(qiáng)國庫監(jiān)管工作。

做好國庫監(jiān)管工作首先是要樹立正確的監(jiān)管理念。各級國庫領(lǐng)導(dǎo)要摒棄“重核算、輕管理，重服務(wù)、輕監(jiān)督”的觀念，大力支持國庫部門做好國庫監(jiān)管工作，為國庫監(jiān)管工作排憂解難，認(rèn)真對待和嚴(yán)肅處理國庫反映、查出的問題。國庫部門要高度重視國庫監(jiān)管工作，調(diào)整工作重心，增強(qiáng)監(jiān)管效果，以此促進(jìn)國庫整體水平上臺階。

（三）加強(qiáng)對代理支庫、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國庫和國庫經(jīng)收處的監(jiān)管。

各級國庫要加強(qiáng)對轄內(nèi)代理支庫、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國庫的業(yè)務(wù)管理和監(jiān)督，經(jīng)檢查或年審不符合要求的，應(yīng)取消其代理資格。要加強(qiáng)對國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)的日常監(jiān)督檢查，加大違規(guī)處罰力度，維護(hù)正常預(yù)算收入劃繳秩序。加強(qiáng)對稅款過渡戶的監(jiān)管，堅(jiān)決清理和撤銷稅款過渡戶，保障稅款及時(shí)入庫。

（四）國庫監(jiān)督管理由“人控為主”向“機(jī)控為主”轉(zhuǎn)化。

綜合運(yùn)用計(jì)算機(jī)處理、網(wǎng)絡(luò)傳輸、電子簽名等技術(shù)手段，將國庫監(jiān)督管理覆蓋到國庫資金運(yùn)行的全過程，按事前、事中、事后三個(gè)階段，建立快速的信息反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以“機(jī)控為主、人控為輔”的新型國庫監(jiān)督管理預(yù)警監(jiān)測體系。通過對各業(yè)務(wù)崗位實(shí)行機(jī)控設(shè)置，將國庫日常監(jiān)督管理工作分解到各項(xiàng)國庫業(yè)務(wù)崗位，加強(qiáng)前臺柜面監(jiān)督和后臺業(yè)務(wù)資料的監(jiān)測分析，提高國庫監(jiān)督的有效性。

（五）充實(shí)國庫工作人員，提高國庫人員的素質(zhì)，為有效監(jiān)管提供人力保障。

一是按照國庫崗位設(shè)置的要求和內(nèi)控管理規(guī)定配足經(jīng)辦人員，避免出現(xiàn)一人多崗，疲于應(yīng)付日常核算工作的局面。二是國庫部門要大力倡導(dǎo)學(xué)習(xí)之風(fēng)，加強(qiáng)員工培訓(xùn)工作，既要提高臨柜人員會計(jì)賬務(wù)處理能力，又要增加財(cái)政預(yù)算、稅收征管等方面的知識，為實(shí)施柜面監(jiān)督提供人力保證。三是以人為本，抓好國庫人員的政治思想工作和職業(yè)道德教育，使其能夠做到無私無畏，廉潔敢管，做好新形勢下的國庫監(jiān)管工作。

參考文獻(xiàn)：

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