政策性金融支持新農(nóng)村建設(shè)研究

新農(nóng)村建設(shè)存在大量的、多層次金融需求。農(nóng)村金融市場化改革中的商業(yè)性金融抑制和政策性金融退出，是農(nóng)村金融整體功能弱化、資金供求失衡加劇的重要原因。政策性金融具有對商業(yè)性金融缺陷彌補、轉(zhuǎn)型替代、發(fā)育增進等多方面的功能弱化、轉(zhuǎn)型替代、發(fā)育增進等多方面功能，是支持新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實選擇。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，作為支持新農(nóng)村建設(shè)的銀行，就應(yīng)該發(fā)揮政策性金融支農(nóng)作用，應(yīng)立足新農(nóng)村建設(shè)的金融需求，從完善農(nóng)村金融整體功能的系統(tǒng)視角，對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的功能進行重購。

一、農(nóng)村融資困境與政策性金融缺位。

在農(nóng)村金融需求不斷增長的同時，信貸資金投入總量不足、品種較少，供求嚴重失衡。年農(nóng)業(yè)增加值僅占7％，而農(nóng)業(yè)貸款僅占貸款總額的5％。國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊抽樣調(diào)查的結(jié)果表明多數(shù)農(nóng)戶存在貸款難問題。銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示，截止2010年6月末獲得小額貸款的農(nóng)戶僅占需求農(nóng)戶的14％。

從供給上分析，一方面農(nóng)村金融壓抑加劇了農(nóng)村融資難度。正視的金融制度安排，在貸款數(shù)量和結(jié)構(gòu)上都不能適應(yīng)農(nóng)村金融需求。商業(yè)銀行在市場化改革過程中，機構(gòu)從農(nóng)村大量撤出。四大國有商業(yè)銀行僅1999-2001年僅從貧困省份就撤掉分支機構(gòu)３萬多個，留下的商業(yè)性金融機構(gòu)和郵政儲蓄共同構(gòu)成了農(nóng)村資金的外流渠道。同時，對農(nóng)村金融市場的嚴格管制和對民間金融的限制，使農(nóng)村金融缺乏競爭和創(chuàng)新，部分地區(qū)形成了農(nóng)村信用社壟斷經(jīng)營的格局。而其受資金實力弱和不良貸款高的制約，主要發(fā)放短期小額貸款，農(nóng)村發(fā)展急需的中長期貸款缺乏供應(yīng)主體。另一方面，本應(yīng)成為資金供應(yīng)主體的政策性金融在改革中大幅退出。商業(yè)銀行機構(gòu)從農(nóng)村的大面積撤出，導致了政府在農(nóng)村的金融供給事實上的大幅減少。而作為國家正規(guī)的農(nóng)業(yè)政策性金融制度安排，農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)不但沒有相應(yīng)擴展，卻被進一步縮小在糧棉油收購貸款范圍內(nèi)，投放數(shù)量因為糧棉市場化改革逐年減少。政策性貸款的市場分割和嚴重缺位，使糧棉油流通領(lǐng)域貸款出現(xiàn)過度投放，而生產(chǎn)和加工環(huán)節(jié)的資金需求得不到有效滿足，影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，同時也加劇了農(nóng)發(fā)行的系統(tǒng)性風險，制約了其支農(nóng)功能的正常發(fā)揮。目前，只有農(nóng)業(yè)發(fā)展商業(yè)銀行機構(gòu)從農(nóng)村的大面積撤出，導致了政府在農(nóng)村的金融供給事實上的大幅減少。而作為國家正規(guī)的農(nóng)業(yè)政策性金融制度安排，農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)不但沒有相應(yīng)擴展，卻被進一步縮小在糧棉油收購貸款范圍內(nèi)，投放數(shù)量因為糧棉市場化改革逐年減少。政策性貸款的市場分割和嚴重缺位，使糧棉流通領(lǐng)域貸款出現(xiàn)過度投放，而生產(chǎn)和加工環(huán)節(jié)的資金需求得不到有效滿足，影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，同時也加劇了農(nóng)發(fā)行的系統(tǒng)性風險，制約了其支農(nóng)功能的正常發(fā)揮。

二、市場演進中的政策性金融功能界定。

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的市場替代是政策性金融的過渡性功能。對中國這個巨大的經(jīng)濟體而言，實行漸進式的改革是有效率的，如果政府盲目撤出，對經(jīng)濟穩(wěn)定，對金融穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的影響都將是災(zāi)難性的?？紤]金融市場放開和商業(yè)性金融發(fā)展的路徑依賴，突破農(nóng)村金融改革困境，必須首先對政策性金融和商業(yè)性金融進行徹底分離，把商業(yè)銀行承擔的政策性功能全部劃歸政策性金融機構(gòu)，為商業(yè)性金融的發(fā)育創(chuàng)造必要的初始條件，使其能夠在一個新的更有效率的邊際上演進發(fā)展。在商業(yè)性金融力不能及的地方提供金融服務(wù)，保持農(nóng)村金融系統(tǒng)的必要功能。

增進市場發(fā)育是政策性金融的開發(fā)性功能。政府培育是市場演化的形式之一。由于政策性金融具有國家信用、信息生產(chǎn)、專業(yè)服務(wù)等優(yōu)勢，對于發(fā)展中經(jīng)濟和市場，政策性金融可以利用國家信用和政府組織優(yōu)勢，推進市場機制和社會信用建設(shè)，同時通過專業(yè)化發(fā)展，提高風險識別能力，增加市場信息供應(yīng)，降低市場信息不對稱程度。政策性金融的市場增進功能，執(zhí)行政府糧棉改革和調(diào)控政策，有效推動了糧棉企業(yè)改革和競爭力提升，促進了糧棉流通，維護了市場穩(wěn)定，并為商業(yè)性金融進入創(chuàng)造了條件。農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)范圍向生產(chǎn)和加工領(lǐng)域的延伸，既增加了金融供給，又促進了金融市場的適度競爭和發(fā)展，提升了農(nóng)村金融的整體功能。

三、農(nóng)業(yè)政策性金融功能重構(gòu)策略。

農(nóng)村經(jīng)濟金融系統(tǒng)是一個復(fù)雜的母系統(tǒng)。在農(nóng)村金融子系統(tǒng)中，商業(yè)性金融系統(tǒng)內(nèi)生于經(jīng)濟發(fā)展，具有明顯的自組織特征；而政策性金融系統(tǒng)則是由政府外生供給的人為構(gòu)建。金融發(fā)展理論關(guān)于金融功能和系統(tǒng)科學關(guān)于系統(tǒng)復(fù)雜性的研究，共同指向了系統(tǒng)功能與內(nèi)部結(jié)構(gòu)、作用機制、外部環(huán)境的關(guān)系問題。按照功能等于結(jié)構(gòu)加環(huán)境的邏輯，在政策性金融制度安排上，應(yīng)根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)對農(nóng)村金融功能的需求，對政策性金融進行功能重構(gòu)、機制再造和環(huán)境優(yōu)化。

調(diào)整功能定位。充分認識農(nóng)業(yè)政策性在經(jīng)濟社會發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中的歷史地位和作用，在農(nóng)村金融整體框架和國家對“三農(nóng)”支持和保護體系內(nèi)，從總體上確立政策性金融在農(nóng)村金融中的主導地位。要把政策性金融的業(yè)務(wù)范圍拓展到整個“三農(nóng)”領(lǐng)域，圍繞客戶需求，加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，在增加信貸業(yè)務(wù)種類的同時，積極開展結(jié)算、代理、擔保等業(yè)務(wù)，發(fā)展農(nóng)村政策性保險?？紤]組織機構(gòu)成本、規(guī)模效應(yīng)和專業(yè)優(yōu)勢，開展農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)應(yīng)以農(nóng)發(fā)行為主體。為滿足小額信貸的需要，農(nóng)發(fā)行在適當調(diào)整分支機構(gòu)的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強與農(nóng)村信用社、民營金融機構(gòu)的配合，可以借鑒法國農(nóng)業(yè)信貸銀行的做法，采取“上官下民”的方式，提高政策性金融的服務(wù)能力。

再造運行機制。功能的實現(xiàn)關(guān)鍵在于科學的機制。政策性銀行具有多重目標函數(shù)，在機制上首先要解決政策性和效益性的沖突問題，建立宏觀調(diào)控目標和微觀經(jīng)濟目標的銜接和轉(zhuǎn)換機制，防止基層機構(gòu)在經(jīng)營上陷入困境。

優(yōu)化外部環(huán)境。加快立法進程，為政策性金融發(fā)展提供根本保障。加強農(nóng)村市場建設(shè)，完善農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，發(fā)揮其價格發(fā)現(xiàn)和風險防范功能。加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信息化建設(shè)，降低農(nóng)村金融的信息不對稱程度和交易成本。加大財政對農(nóng)村的投入，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障體系和教育衛(wèi)生事業(yè)的建設(shè)。深化農(nóng)村體制改革，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)村對金融的消費能力。