前瞻“十二五”規(guī)劃的四個“大方向”

“十二五”規(guī)劃的編制和指標確立，應當“好”字

當頭促發(fā)展，重速度更重要質(zhì)量

今年是我國“十一五”規(guī)劃實施的最后一年，也是黨中央、國務院作出以“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”統(tǒng)籌“十二五”編制的關(guān)鍵一年。為此，記者近期調(diào)研采訪了國內(nèi)多位政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域的主管官員和權(quán)威學者.傾聽他們對編制“十二五”規(guī)劃的期望和建議，對“十二五”規(guī)劃進行前瞻性的探討。

理性確定經(jīng)濟增速

山東經(jīng)濟學院教授李新運承擔并完成了國家發(fā)改委“十二五”規(guī)劃前期重大問題研究課題——《我國“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標定量測算》。他說，經(jīng)濟增長速度是“十二五”規(guī)劃的核心指標，但確定“十二五”經(jīng)濟增速。“需要從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的可行性、趨勢性、必要性等方面進行分析?！?/p>

“經(jīng)濟增長的連續(xù)性保證了合理增速。”李新運分析說，改革開放30多年來。我國GDP平均增速為9.8％。據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，“十一五”前4年我國GDP平均增長10.7％。雖然2008年和2009年受到國際金融危機影響，但隨著國家4萬億元投資和擴大內(nèi)需政策效應的顯現(xiàn)，2010年GDP增速會有明顯回升。他的分析結(jié)論是，“十二五”期間我國GDP年均增速確定為9％左右較為合適。

“能源環(huán)境的可承受力決定我國在‘十二五’期間應適度控制經(jīng)濟增速。”清華大學低碳能源實驗室主任何建坤分析說，近年來隨著經(jīng)濟快速發(fā)展.我國能源消耗總量不斷增加，目前我國每年30億噸原煤的開采量，已達到開采極限。按照8％的適度經(jīng)濟增長速度，到2020年，我國一次能源消耗量將達到60億噸標準煤。如果保持10％以上經(jīng)濟增速，資源和環(huán)境的代價都太大，“建議‘十二五’期間年均經(jīng)濟增速控制在8％左右?！?/p>

不過，保持就業(yè)穩(wěn)定對經(jīng)濟增速也提出了客觀要求。我國現(xiàn)階段社會事業(yè)的發(fā)展、擴大就業(yè)、居民生活水平的提高都需要一定的GDP增速做基礎(chǔ).而就業(yè)問題事關(guān)民生之本和社會穩(wěn)定。據(jù)專家測算，目前我國每年新增就業(yè)人口超過1000萬，只有經(jīng)濟增速達到8％左右，全年通過經(jīng)濟增長才能提供如此大量的新增就業(yè)崗位。

無論從什么角度分析，受訪專家都表示，“十二五”規(guī)劃應當理性對待增長速度。

清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼認為，當前阻礙科學發(fā)展的最大障礙是地方政府根深蒂固的“GDP情結(jié)”，“國家規(guī)劃目標幾乎成為各省市增長目標的底線。”他舉例。“十一五”規(guī)劃各地區(qū)制定的GDP增長率平均值為10.1％，大大超出全國GDP增長率7.5％，而且層層加碼，地市級平均值達到13.1％?？h級平均值達到14.2％?！笆晃濉币?guī)劃中期評估表明.地方經(jīng)濟發(fā)展仍是“GDP掛帥”的思路。

因此，胡鞍鋼強調(diào)，“十二五”規(guī)劃制定經(jīng)濟增速目標。應吸取前幾個五年規(guī)劃的經(jīng)驗和教訓，防止掉入“低質(zhì)量高增長模式，即片面追求GDP規(guī)模擴張、數(shù)量驅(qū)動。盲目攀比高指標、高速度.而忽視提高增長質(zhì)量和降低發(fā)展成本，導致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，投資消費比例失衡，資源消耗和環(huán)境污染壓力加大，宏觀經(jīng)濟大起大落?！?/p>

“在轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面.應把發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)放在更為優(yōu)先的位置?！眹野l(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院教授常修澤告訴記者，2009年我國服務業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為42.6％，與發(fā)達國家70％左右的平均水平相比，服務業(yè)所占比重偏低。與此同時。應把擴大消費需求作為擴大內(nèi)需的主要著力點，通過收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整。增強居民消費能力。建議采取有效措施.“十二五”期間把居民消費率從目前的35％提高到50％。

“這就要求，必須堅持走中國特色新型工業(yè)化道路。”北京市社會科學院副院長梅松、山東省社科院研究員魯仁等專家認為，“十二五”期間，我國應大力推進信息化與工業(yè)化融合，提升高技術(shù)產(chǎn)業(yè).大力發(fā)展信息、生物、新材料、海洋等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。走低消耗、低排放、高附加值、高效率的新型工業(yè)化道路。

加強結(jié)構(gòu)調(diào)整指標執(zhí)行

北京大學副校長劉偉回顧道，“十一五”規(guī)劃中的主要經(jīng)濟結(jié)構(gòu)指標有4個，分別為服務業(yè)增加值比重、服務業(yè)就業(yè)比重、研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重和城鎮(zhèn)化率，都是預期性指標。

他具體分析說，服務業(yè)增加值比重的預期目標為43.3％，但到2009年只達到42.6％。和2005年相比增加了2.3％，慢于每年增長0.6％的預期；2008年的服務業(yè)就業(yè)比重雖然比2005年提高2％，但在余下的兩年里再提高2％仍有一定難度；2009年，研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重比2005年提高0.32％，達到1.62％，比預期目標仍然低0.38％，如果按照過去4年的速度增加這一方面的支出，到2010年很難完成預期目標，這說明和GDP總量的擴張相比，在科技進步方面的投入仍然相對偏少和緩慢。此外?！笆晃濉币?guī)劃所提出的國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP比重達到4％的目標也難以實現(xiàn).2008年這一比重僅達到3.48％。

胡鞍鋼認為，從定量評估的角度看，反映經(jīng)濟結(jié)構(gòu)類的指標很難如期完成，這表明中國已經(jīng)持續(xù)兩個“五年規(guī)劃”沒有實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變.“可以說，傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式仍具有路徑依賴的習慣作用，某種程度上甚至還向傳統(tǒng)的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的老路回歸?！?/p>

“從2000年到2009年，我國工業(yè)增加值年平均增長率達到11.1％，整個經(jīng)濟增長是由工業(yè)主導、工業(yè)帶動的?！笔茉L專家分析指出，重工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重從1998年的50.8％提高至2008年的70.8％，甚至高于計劃經(jīng)濟時代的最高水平。從各地情況看，除了北京等少數(shù)地區(qū)之外。幾乎全國各地都在推行“工業(yè)強省”、“工業(yè)強市”、“工業(yè)強縣”。甚至是“工業(yè)強鎮(zhèn)”的主導戰(zhàn)略，“這是典型的GDP掛帥、投資掛帥的傳統(tǒng)增長模式。”

國家發(fā)改委副秘書長楊偉民告訴記者，2009年我國GDP重新核算總量增加了5000億元，多數(shù)來自服務業(yè)，也許到明年這個時候才能知道服務業(yè)指標最終能否實現(xiàn)。但即使實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標，我國服務業(yè)相對制造業(yè)的規(guī)模也是明顯落后。我國經(jīng)濟總量占全球的8.5％；制造業(yè)占全球制造業(yè)規(guī)模的16％左右，為全球第二。但服務業(yè)占比和發(fā)展水平只相當于低收入國家的平均水平。

因此，“十二五”規(guī)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整指標。多位受訪專家都認為必須加強各級政府執(zhí)行的力度和考核約束。否則“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”的戰(zhàn)略就有因之失敗的可能。

強化減排指標

國家統(tǒng)計局近日公布的數(shù)據(jù)顯示.“十一五”規(guī)劃前4年，全國單位GDP能耗降幅達15.69％。據(jù)測算，2006-2009年，全國二氧化硫排放量下降13.14％，化學需氧量排放量下降9.66％。兩項減排目標分別提前超額完成和完成在望。

何建坤說.雖然與“十一五”規(guī)劃確定的單位GDP能耗下降20％的預期目標相比，目前實現(xiàn)的節(jié)能目標還有不小差距，要求今年必須下降5％，難度很大。但預計到今年底，單位GDP能耗降低20％的目標還是能夠基本實現(xiàn)。

楊偉民認為.“單位GDP能耗取決于分子和分母的相對關(guān)系.雖然我國單位GDP能耗逐漸下降.但能源消耗總量的增長速度太快，按這個速度下去，國內(nèi)自有資源和國外進口資源都是不夠用的?！?/p>

因此，在他看來.僅靠降低單位GDP能耗是不夠的，還應從能源消耗總量來進行控制。同時，可考慮將單位GDP二氧化碳排放強度、能源消耗兩個約束性指標納入“十二五”規(guī)劃.促進由“高碳增長”向“低碳增長”轉(zhuǎn)變。來自專家的建議包括：

其一，建立“低碳化”能源結(jié)構(gòu)。我國應逐步建立“低碳化”的能源結(jié)構(gòu).建議新增包括“可再生和清潔能源消費比重”等“綠色指標”，積極出臺財政激勵和扶持引導政策.鼓勵太陽能、風能、生物質(zhì)能、地熱能等可再生能源的發(fā)展和使用，改變當前大量使用煤炭的傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)。增加天然氣等清潔能源的使用比例。

其二，改革完善能源價格形成機制與價格政策，讓“市場手段”發(fā)揮更大作用。完善有利于節(jié)能減排的電價政策，對高耗能行業(yè)執(zhí)行差別電價政策，引導全社會合理用電、節(jié)約用電；加大力度實施節(jié)能產(chǎn)品惠民工程，利用財政補貼方式推廣高效節(jié)能空調(diào)、節(jié)能汽車、節(jié)能燈等。

其三。實行鼓勵企業(yè)增加節(jié)能減排投入的政策。允許企業(yè)設立節(jié)能減排專項費用按銷售收入的一定比例提取，并計入成本，專款專用。在銀行業(yè)實施促進節(jié)能減排的“綠色信貸”戰(zhàn)略。嚴格限制向高污染、高能耗、高二氧化碳排放項目和納入違規(guī)排污“黑名單”企業(yè)貸款，對符合資源節(jié)約、環(huán)境保護和綠色發(fā)展的企業(yè)及項目加大信貸支持。

其四，適當增加主要污染物總量控制的指標種類。我國僅對二氧化硫和化學需氧量兩種主要污染物實施總量控制是不夠的，建議在“十二五”規(guī)劃中適當增加氨氮、氮氧化物類以及重金屬等其他主要污染物的減排指標，以增強對環(huán)境的保護力度。

傾力補足社會建設“短板”

受訪專家普遍認為.被置于“十一五”規(guī)劃重要位置的民生和社會建設，取得前所未有的成就。但與高速增長的經(jīng)濟目標相比，社會建設仍顯薄弱。和超額完成的經(jīng)濟增長類指標相比，反映經(jīng)濟結(jié)構(gòu)類的指標進展較慢.要達到預期目標有一定困難.同時社會建設的力度和效果尚顯不足。

中國社科院榮譽學部委員、社會學家陸學藝教授認為，“當今中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)是工業(yè)化中期階段，社會結(jié)構(gòu)卻還處于工業(yè)化初期階段。可以說。社會建設比經(jīng)濟建設滯后了15年?！币陨鐣A層結(jié)構(gòu)為例，工業(yè)化中期階段，中產(chǎn)階層應該達到40％以上。而2008年中國只有23％，離現(xiàn)代化國家應有的“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)還有很大距離。

一是財政投入不足。據(jù)有關(guān)機構(gòu)統(tǒng)計，中等收入國家在基本保障方面的平均財政支出大約占GDP總量的10.3％，我國這一數(shù)值只有5.4％。教育、衛(wèi)生、住房、社會救助、社會養(yǎng)老5個方面的財政支出比重.均低于同等收入國家的平均水平。

二是受體制因素制約，財權(quán)、事權(quán)劃分不清，財權(quán)上移、事權(quán)下沉，加上轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。削弱了地方提供公共服務產(chǎn)品的能力。影響了民生政策的落實。

三是公共政策仍需加強民主化、科學化、透明化以及必要監(jiān)督，干部考核體系往往更看重經(jīng)濟增長而忽視了民生目標。

國家行政學院教授丁元竹為記者講述了一件事：他前不久受邀參加了一個地方“十二五”規(guī)劃編制研討會，發(fā)現(xiàn)參與者基本都是經(jīng)濟部門.大家熱衷討論的也都是經(jīng)濟增長?！霸谝恍┑胤秸冃Э己酥笜酥?，民生保障和改善類指標只占到20％左右。有限的民生指標還存在重保障面輕保障水平、重人均水平輕社會公平等問題?！?/p>

在多位受訪專家看來?！笆濉币?guī)劃應該在社會建設方面作出強有力的政策部署和明確的戰(zhàn)略目標任務。

(來源：《瞭望》2010-09-09)