我國(guó)獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制中的主要問(wèn)題及法律對(duì)策研究

所謂獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行機(jī)制是指：獨(dú)立學(xué)院為實(shí)現(xiàn)其基本職能，與外部環(huán)境之間以及其內(nèi)部各子系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)運(yùn)作的方式。獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行機(jī)制可劃分為外部運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。外部運(yùn)行機(jī)制指獨(dú)立學(xué)院與外部環(huán)境之間的相互影響、相互制約的運(yùn)作方式，主要是國(guó)家的宏觀監(jiān)控及政策法規(guī)等。內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制指獨(dú)立學(xué)院作為一個(gè)獨(dú)立的有機(jī)系統(tǒng)，各個(gè)內(nèi)部要素間相互作用的方式。

獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的特征

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下高等教育改革與創(chuàng)新的產(chǎn)物，對(duì)獨(dú)立學(xué)院而言，其運(yùn)行機(jī)制的新穎之處在于：“依托母體、獨(dú)立運(yùn)行、民辦機(jī)制”。

1、起點(diǎn)高

目前全國(guó)322所獨(dú)立學(xué)院中，絕大多數(shù)是在母體高校的直接支持下而創(chuàng)建的，它們采用“高位嫁接”的形式，依托母體高校的教育品牌、教學(xué)資源、技術(shù)優(yōu)勢(shì)等優(yōu)質(zhì)的教育資源，實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，辦學(xué)伊始就面向社會(huì)招收全日制本科生，得到了家長(zhǎng)及考生的青睞。此外，社會(huì)力量的巨資投入，為獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)提供了有利的保障。如此優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的高起點(diǎn)辦學(xué)，必定為獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展帶來(lái)顯著成績(jī)。

2、自主性強(qiáng)

“自主性”是獨(dú)立學(xué)院作為一個(gè)法人社會(huì)機(jī)構(gòu)其獨(dú)立辦學(xué)主體地位的反映。教育部26號(hào)令明確指出：獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展應(yīng)擁有更多的辦學(xué)自主權(quán)，重點(diǎn)突出一個(gè)“獨(dú)”字，做到具有獨(dú)立的校園和基本辦學(xué)設(shè)施、實(shí)施相對(duì)獨(dú)立的教學(xué)組織和管理、獨(dú)立進(jìn)行招生、獨(dú)立頒發(fā)學(xué)歷證書、獨(dú)立進(jìn)行財(cái)務(wù)核算、具有獨(dú)立法人資格、能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。并要在這些基本的辦學(xué)權(quán)利的基礎(chǔ)上，努力構(gòu)建有別于國(guó)有高校，體現(xiàn)民有、民辦、民營(yíng)、民管的全新的運(yùn)行機(jī)制模式上積極探索，大膽創(chuàng)新。逐步在自我規(guī)范、自我約束中形成自己的特色與風(fēng)格，爭(zhēng)取盡可能大和多的相對(duì)獨(dú)立性。

3、機(jī)制新

《若干意見(jiàn)》規(guī)定獨(dú)立學(xué)院要以新的機(jī)制、新的模式辦學(xué)。這種投資一體制一機(jī)制三位一體的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了公辦高校品牌與社會(huì)資金資源的有機(jī)結(jié)合，不但積極促進(jìn)了我國(guó)高等教育資源特別是優(yōu)質(zhì)資源迅速、有效地?cái)U(kuò)大，而且加快了高等教育大眾化、現(xiàn)代化的進(jìn)程，可謂一舉多得。如此新的管理體制和新的辦學(xué)模式，受傳統(tǒng)高校中歷史和現(xiàn)實(shí)包袱的影響小，非常適合進(jìn)行各種高校改革。靈活的機(jī)制使獨(dú)立學(xué)院能夠及時(shí)把握市場(chǎng)脈搏，從而進(jìn)行準(zhǔn)確的辦學(xué)定位，制定出科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略。

獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制中存在的問(wèn)題

1、政府宏觀調(diào)控滯后。在《若干意見(jiàn)》中，教育部提出“積極發(fā)展、規(guī)范管理、改革創(chuàng)新”的管理原則?？梢?jiàn)，政府對(duì)獨(dú)立學(xué)院的宏觀調(diào)控偏向于發(fā)展過(guò)程中的管理與創(chuàng)新，更側(cè)重于“發(fā)展”中的“規(guī)范”。由此產(chǎn)生了“是在規(guī)范中發(fā)展。還是在發(fā)展中規(guī)范”的矛盾。事實(shí)上，獨(dú)立學(xué)院作為一種新生事物，如果能在其初始階段針對(duì)某些缺陷加以指導(dǎo)與控制，將會(huì)產(chǎn)生更為積極的意義?！睹褶k教育促進(jìn)法》中有關(guān)合理回報(bào)的模糊性規(guī)定和政府監(jiān)管體制的缺位，如果不及時(shí)明晰，很可能造成社會(huì)對(duì)辦獨(dú)立學(xué)院具有高回報(bào)率的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致投資者過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益，給高等教育帶來(lái)無(wú)可挽回的損失。

2、法律制度不健全。獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展需要一個(gè)良好的外部環(huán)境，良好的外部環(huán)境需要法律作保障。與獨(dú)立學(xué)院蓬勃發(fā)展的良好勢(shì)頭相比較，獨(dú)立學(xué)院的法律法規(guī)建設(shè)明顯滯后。目前，我國(guó)教育法已自成體系，然而直接針對(duì)獨(dú)立學(xué)院制定的法律仍為空白，這與獨(dú)立學(xué)院在高等教育領(lǐng)域的貢獻(xiàn)顯然不相對(duì)稱。雖然主管部門倡導(dǎo)按照《民辦教育促進(jìn)法》及《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》全面落實(shí)對(duì)獨(dú)立學(xué)院的各項(xiàng)鼓勵(lì)和扶持政策，切實(shí)保護(hù)獨(dú)立學(xué)院及其舉辦者的合法權(quán)益，但是由于獨(dú)立學(xué)院的特殊性，造成《促進(jìn)法》及其實(shí)施條例在規(guī)范獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)過(guò)程中針對(duì)性不強(qiáng)。而《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)》和《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》嚴(yán)格地說(shuō)又不具有法律效力，同時(shí)也缺乏規(guī)范性和可操作性，使獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)者處在非常尷尬的法律真空地帶。

3、管理模式有待改善。按照《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》規(guī)定，“獨(dú)立學(xué)院設(shè)立理事會(huì)或者董事會(huì)，作為獨(dú)立學(xué)院的決策機(jī)構(gòu)。”雖然這是一種很有實(shí)效的管理體制，但將其應(yīng)用于教育領(lǐng)域的時(shí)間還很短，因此獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)制度大部分不健全，存在許多需要改善的地方。例如：董事會(huì)的缺乏，不少獨(dú)立學(xué)院至今尚未建立董事會(huì)，學(xué)院管理與運(yùn)行基本上沿用公辦高校的辦法；董事會(huì)人員組成不符合有關(guān)法規(guī)要求，投資方在董事會(huì)中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，影響整體教學(xué)工作的正常開(kāi)展：董事會(huì)職能脫位，很多獨(dú)立學(xué)院盡管建立了董事會(huì)，但是沒(méi)能按照董事會(huì)的模式正常運(yùn)轉(zhuǎn)，形同虛設(shè)，無(wú)法對(duì)學(xué)院進(jìn)行約束、監(jiān)督和管理；董事會(huì)職權(quán)越位，部分投資者通過(guò)控制董事會(huì)越權(quán)行使職能，將決策機(jī)構(gòu)變成日常管理機(jī)構(gòu)，甚至用違反教育規(guī)律的企業(yè)管理辦法來(lái)管理學(xué)校，當(dāng)投資方利益與學(xué)校利益發(fā)生沖突時(shí)，做出的決策往往不利于學(xué)校自身的建設(shè)和發(fā)展，嚴(yán)重影響學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

4、師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。對(duì)于獨(dú)立學(xué)院來(lái)說(shuō)，其自身的師資隊(duì)伍存在特殊性?！度舾梢庖?jiàn)》規(guī)定“申請(qǐng)者要對(duì)獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)負(fù)責(zé)，保證辦學(xué)質(zhì)量。申請(qǐng)者要充分發(fā)揮校本部的智力、人才資源優(yōu)勢(shì)，切實(shí)加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院的教師隊(duì)伍和管理隊(duì)伍建設(shè)”。這就決定了獨(dú)立學(xué)院的師資隊(duì)伍是由兩部分構(gòu)成的：一是專職教師隊(duì)伍，二是兼職教師隊(duì)伍。如果兩者的比例結(jié)構(gòu)達(dá)不到最優(yōu)，則會(huì)造成結(jié)構(gòu)比例失調(diào)。再者，由于獨(dú)立學(xué)院的培養(yǎng)目標(biāo)是高級(jí)應(yīng)用型人才，更應(yīng)注重對(duì)學(xué)生的動(dòng)手能力和實(shí)際操作能力的培養(yǎng)，故學(xué)校在建設(shè)師資隊(duì)伍時(shí)還必須考慮從企事業(yè)單位吸納一批具有高級(jí)專業(yè)知識(shí)的優(yōu)秀人才，如高級(jí)工程師、高級(jí)記者等。只有使專職教師和兼職教師、研究性教師和實(shí)踐型教師達(dá)到理想比例，才能從根本上保證獨(dú)立學(xué)院的生命線——教學(xué)質(zhì)量。

5、專業(yè)設(shè)置不合理。獨(dú)立學(xué)院在很大程度上是依托母校的資源優(yōu)勢(shì)起步的，這就注定其在沒(méi)有能力開(kāi)設(shè)新的學(xué)科專業(yè)的狀況下，只能簡(jiǎn)單拷貝母體高校的學(xué)科專業(yè)設(shè)置，以求獨(dú)立學(xué)院能夠盡快運(yùn)行。盲目照搬母體高校的學(xué)科專業(yè)設(shè)置和教學(xué)計(jì)劃，不僅會(huì)造成教育資源的浪費(fèi)，還會(huì)給學(xué)生未來(lái)的就業(yè)留下隱患，容易造成結(jié)構(gòu)性失業(yè)；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種專業(yè)設(shè)置方向的趨同性，也不利于獨(dú)立學(xué)院走上學(xué)科和專業(yè)開(kāi)拓創(chuàng)新的道路，將直接影響“以特色求發(fā)展”辦學(xué)理念的實(shí)現(xiàn)，這是其一。其二，獨(dú)立學(xué)院缺乏對(duì)人才市場(chǎng)的專門預(yù)測(cè)和分析，導(dǎo)致普遍追求市場(chǎng)急需的熱門專業(yè)，從而導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院的專業(yè)設(shè)置過(guò)于單調(diào)，很少學(xué)院有自身的特色專業(yè)，或者說(shuō)是品牌專業(yè)。這種結(jié)構(gòu)單一，沒(méi)有特色的獨(dú)立學(xué)院在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中很容易被淘汰掉，不可能獲得長(zhǎng)足而穩(wěn)定的發(fā)展。

6、課程建設(shè)不同步。因?yàn)榕囵B(yǎng)目標(biāo)為應(yīng)用型，其課程和教材建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要有別于普通高校。獨(dú)立學(xué)院對(duì)母體高校的依賴性，導(dǎo)致很多學(xué)校只是簡(jiǎn)單的復(fù)制母校的課程和教材體系，在課程設(shè)置和培養(yǎng)方案上一般都沿用校本部相同專業(yè)的培養(yǎng)方案，而忽視自己的不同定位。課程體系上實(shí)踐教學(xué)所占比例很小；專業(yè)課教材固定陳舊，教學(xué)內(nèi)容過(guò)于死板，缺乏針對(duì)性和職業(yè)適應(yīng)性的統(tǒng)一，不能緊跟時(shí)代步伐及時(shí)更新教材教學(xué)內(nèi)容，使學(xué)生專業(yè)面的拓寬受到限制，滿足不了社會(huì)和企業(yè)實(shí)際工作崗位的需要，直接影響?yīng)毩W(xué)院的品牌形象。因此，主管部門有必要制定詳細(xì)法律政策，要求獨(dú)立學(xué)院根據(jù)實(shí)際，建立起自身的課程教材體系，培養(yǎng)高質(zhì)量的優(yōu)秀畢業(yè)生。

獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制中出現(xiàn)的問(wèn)題需要法律規(guī)范

整體看來(lái)，獨(dú)立學(xué)院的管理和運(yùn)作仍沒(méi)有走上健康有序的發(fā)展軌道。獨(dú)立學(xué)院的雙重性，導(dǎo)致對(duì)其管理極為復(fù)雜，政策性強(qiáng)，尤其是各省教育職能部門，承擔(dān)著大量的管理工作，但大都沒(méi)有專設(shè)的職能部門。這就使得政府對(duì)獨(dú)立學(xué)院監(jiān)管存在較大盲區(qū)，造成獨(dú)立學(xué)院管理體制及運(yùn)作機(jī)制的缺陷，導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)的不作為，嚴(yán)重阻礙獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。為促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的進(jìn)一步發(fā)展，規(guī)范獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)者和管理者的行為，很有必要加快立法進(jìn)程，以法律的形式確立獨(dú)立學(xué)院的地位，保護(hù)舉辦者、學(xué)校、師生的合法權(quán)益，確立獨(dú)立學(xué)院各種行為主體的權(quán)利和義務(wù)，使獨(dú)立學(xué)院的有關(guān)政策系統(tǒng)化、規(guī)范化、法律化。

1、修改、整合現(xiàn)有的獨(dú)立學(xué)院政策法規(guī)

由于規(guī)范獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)的法律、法規(guī)建設(shè)未臻完善，獨(dú)立學(xué)院在辦學(xué)過(guò)程中出現(xiàn)與我國(guó)現(xiàn)行的《教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等相關(guān)法律、法規(guī)相沖突或矛盾的現(xiàn)象，甚至辦學(xué)機(jī)制和模式呈現(xiàn)出“魚龍混雜”的復(fù)雜局面就不足為怪。對(duì)待此問(wèn)題，我們絕不能視而不見(jiàn)，任其發(fā)展，而是應(yīng)該給予足夠的重視，使法律建設(shè)的步伐緊跟時(shí)代發(fā)展。因此，根據(jù)人民群眾的教育需求，我們需要不斷地對(duì)現(xiàn)有的法律進(jìn)行修改、整合，對(duì)不再適應(yīng)時(shí)代與社會(huì)發(fā)展需要的相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行必要的修改和調(diào)整，而且有必要在相關(guān)法規(guī)中增補(bǔ)獨(dú)立學(xué)院的章節(jié)或條款。

2、根據(jù)教育法制定專門針對(duì)獨(dú)立學(xué)院的法律法規(guī)

獨(dú)立學(xué)院當(dāng)然受《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等法的約束。但鑒于獨(dú)立學(xué)院內(nèi)在的獨(dú)特性，教育法律體系中這些已有的法律法規(guī)在對(duì)獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行調(diào)控時(shí)，缺乏針對(duì)性。我們要加快專門針對(duì)獨(dú)立學(xué)院法律的制定，在法律層面將獨(dú)立學(xué)院的責(zé)、權(quán)、利明確化．用法律規(guī)范獨(dú)立學(xué)院的管理體制，為獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展提供保障。

3、保障獨(dú)立學(xué)院法律法規(guī)的有力執(zhí)行

既然強(qiáng)調(diào)依法辦學(xué)，則法治原則便應(yīng)成為全部辦學(xué)活動(dòng)的最高原則。法治原則要求學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的全過(guò)程和全方面都要納入到法治軌道，按照有關(guān)法律和具有法律效力的文件規(guī)定行事，接受法律的監(jiān)督。獨(dú)立學(xué)院依法辦學(xué)的法治，并不是抽象或者全面的法泊，而是針對(duì)獨(dú)立學(xué)院的特點(diǎn)而制定的，符合獨(dú)立學(xué)院實(shí)際情況的法治。這種特點(diǎn)鮮明的專門法律，即使做到獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)活動(dòng)有法可依，也只是完成了依法治校的第一步。有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，相對(duì)于有法可依來(lái)說(shuō)同等重要。這就要求在制定獨(dú)立學(xué)院的專門法律時(shí)，有必要對(duì)相應(yīng)的法律責(zé)任一并做出規(guī)定。對(duì)玩忽職守、徇私枉法、濫用職權(quán)的行為給予嚴(yán)厲打擊，以確保獨(dú)立學(xué)院法律法規(guī)的有效、有力執(zhí)行。此外。要不斷完善相關(guān)的配套立法，制定法律的實(shí)施細(xì)則，尤其要注重立法中的程序規(guī)則和權(quán)利救濟(jì)，加強(qiáng)程序法的可行性和實(shí)體法的公正性。