以立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革發(fā)展

王海燕

2015年，市人大常委會(huì)審議16件法規(guī)草案，表決通過(guò)了其中13件。這一年，立法內(nèi)容紛呈——這些法規(guī)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、保障群眾合法權(quán)益、強(qiáng)化權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、促進(jìn)城市文明進(jìn)步提供了法制保障。

這一年，立法創(chuàng)意頻出——3部法規(guī)“預(yù)轉(zhuǎn)正”；法規(guī)草案解讀納入常委會(huì)會(huì)議議程；立法專(zhuān)家?guī)?、基層立法?lián)系點(diǎn)紛紛籌建……

透過(guò)這些創(chuàng)新舉措，可以窺見(jiàn)立法者的理念：著力提高立法質(zhì)量，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

以立法引領(lǐng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

發(fā)揮立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)推動(dòng)作用，這一特點(diǎn)在2015年人大立法中得以體現(xiàn)。

為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供持續(xù)有效法制保障，市人大常委會(huì)就自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律調(diào)整實(shí)施期滿(mǎn)后應(yīng)對(duì)問(wèn)題開(kāi)展調(diào)研，全面評(píng)估現(xiàn)行法律實(shí)施情況，深入了解自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)后的法制需求，提出加快修改“外資三法”（外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法）、“打包修改”11項(xiàng)行政審批規(guī)定、適當(dāng)延長(zhǎng)三年調(diào)整期限等不同建議方案，得到國(guó)家層面高度重視并啟動(dòng)相關(guān)工作，推動(dòng)本市相關(guān)部門(mén)提升監(jiān)管水平、完善制度規(guī)范，加快建設(shè)開(kāi)放程度最高的自由貿(mào)易園區(qū)。

2015年的市委一號(hào)課題是“建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心”。為對(duì)接一號(hào)課題，給科創(chuàng)中心建設(shè)提供法治保障，常委會(huì)對(duì)本市技術(shù)市場(chǎng)、科學(xué)儀器設(shè)施共享等7件法規(guī)開(kāi)展評(píng)估，向25家相關(guān)部門(mén)征集立法需求，提出分階段制定或修訂科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、張江國(guó)家創(chuàng)新示范區(qū)、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、專(zhuān)利保護(hù)等法規(guī)的工作安排，為上海在2030年躋身全球重要?jiǎng)?chuàng)新城市在法制保障上繪上了濃墨重彩的一頁(yè)。

除了發(fā)揮立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)作用，本市還圍繞促進(jìn)城市文明進(jìn)步加強(qiáng)立法。比如，為在飛速發(fā)展的時(shí)代變遷中留住口傳心授的文化技藝，常委會(huì)制定《上海市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，規(guī)范非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的認(rèn)定和保存、強(qiáng)化傳播和傳承、支持研究和展示，明確設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)資金加強(qiáng)人才培養(yǎng)，為保護(hù)城市文脈、弘揚(yáng)民族文化提供了法制保障。

立法也為群眾的合法權(quán)益鼓與呼。2016年的市人代會(huì)上將有一項(xiàng)重大議程，即審議和表決《上海市老年人權(quán)益保障條例（草案）》。而之前該草案已四次提交常委會(huì)會(huì)議審議，從最初代表下社區(qū)拿著這份草案面對(duì)面征求市民建議，到最后的見(jiàn)諸表決，這部和老年人權(quán)益息息相關(guān)的法規(guī)牽動(dòng)了多少人的心。

為強(qiáng)化權(quán)力規(guī)范運(yùn)行加強(qiáng)立法

2015年6月16日召開(kāi)的市十四屆人大常委會(huì)第21次會(huì)議上，《〈上海市建設(shè)工程材料管理?xiàng)l例〉等20件地方性法規(guī)修正案（草案）》提交審議，擬“一攬子”打包修改。最終，關(guān)于修改《上海市環(huán)境保護(hù)條例》等8件地方性法規(guī)的決定表決通過(guò)。

一個(gè)多月后的“小人代會(huì)”，即市十四屆人大常委會(huì)第22次會(huì)議，表決通過(guò)了其余12件，也就是關(guān)于修改《上海市建設(shè)工程材料管理?xiàng)l例》等12件地方性法規(guī)的決定，這意味著，另一只靴子落地。

這批法規(guī)所涉及的行政審批改革背景，頗值得一書(shū)。近年來(lái)，上海先后組織了八批行政審批清理，累計(jì)取消和調(diào)整審批2994項(xiàng)，但相關(guān)調(diào)整事項(xiàng)涉及的地方性法規(guī)清理工作未及時(shí)跟進(jìn)，部分已取消、調(diào)整的行政審批事項(xiàng)仍然固化在相關(guān)規(guī)定中。故清理法規(guī)中不合理的行政審批事項(xiàng)成為修法的主旨。而打包立法正是為簡(jiǎn)政放權(quán)“開(kāi)路”。“通過(guò)立法修改，一攬子減少相關(guān)領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng)、下放審批權(quán)力、精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)，同時(shí)規(guī)定政府應(yīng)提升事中事后監(jiān)管水平、避免當(dāng)為不為?！绷⒎ㄕ呷缡钦f(shuō)。

為強(qiáng)化權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，這一年立法者屢屢出招。為落實(shí)中央反腐敗精神，回應(yīng)代表議案的要求，市人大制定了《上海市預(yù)防職務(wù)犯罪工作若干規(guī)定》，明晰反腐倡廉的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)體制，聚焦收費(fèi)和罰沒(méi)款管理、政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)管理、規(guī)劃和土地等九方面腐敗易發(fā)領(lǐng)域，強(qiáng)化對(duì)貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪的預(yù)防，明確各級(jí)人大應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防工作的監(jiān)督，筑牢權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的法制底線(xiàn)。

根據(jù)本市區(qū)縣城管執(zhí)法體制改革的要求，還修改了《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府城市管理執(zhí)法主體資格，推動(dòng)城市管理重心下移，滿(mǎn)足了基層加強(qiáng)管理力量的迫切要求。

實(shí)施立法滾動(dòng)推進(jìn)機(jī)制 三部法規(guī)“預(yù)轉(zhuǎn)正”

立法進(jìn)度要服從立法質(zhì)量，這是立法者的共識(shí)。為抓住有利時(shí)機(jī)，為改革發(fā)展大局服務(wù)科學(xué)配置立法資源，市人大建立立法滾動(dòng)推進(jìn)機(jī)制，根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要程度和草案的成熟情況，及時(shí)將一些法規(guī)“預(yù)轉(zhuǎn)正”。2015年有三部法規(guī)從預(yù)備項(xiàng)目轉(zhuǎn)為正式項(xiàng)目。

煙花爆竹安全管理?xiàng)l例是三部“預(yù)轉(zhuǎn)正”法規(guī)中的一部。2015年市人代會(huì)上有58位市人大代表提出有關(guān)修改《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》的議案。據(jù)市統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心進(jìn)行的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查顯示，有89%的市民支持立法，立法已具備較強(qiáng)的民意基礎(chǔ)。而之前的條例施行已18年，顯得滯后了。

“立法符合公眾環(huán)保期待。”市人大常委會(huì)法工委主任丁偉說(shuō)，對(duì)煙花爆竹從嚴(yán)從緊管理，符合大多數(shù)人大代表和市民意愿，符合大城市安全的要求，符合大城市管理趨勢(shì)。市人大相關(guān)委員會(huì)對(duì)此進(jìn)行了大量調(diào)研，作了可行性的研究論證，通過(guò)前期介入法規(guī)起草，為“預(yù)轉(zhuǎn)正”做了比較充分的準(zhǔn)備工作。2015年9月，《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》由預(yù)備項(xiàng)目轉(zhuǎn)為正式項(xiàng)目，提交常委會(huì)會(huì)議審議，這也是本屆市人大常委會(huì)實(shí)行滾動(dòng)推進(jìn)年度立法項(xiàng)目機(jī)制的首次實(shí)踐。

近年來(lái)，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路以及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施，給上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)帶來(lái)了新的機(jī)遇。面對(duì)著目標(biāo)任務(wù)和新的戰(zhàn)略機(jī)遇，通過(guò)地方立法將一些行之有效的政策、機(jī)制和創(chuàng)新舉措上升為法律制度，有利于引領(lǐng)和推動(dòng)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)。

經(jīng)可行性研究論證和大量前期調(diào)研，《上海市推進(jìn)國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)條例》由2015年立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目轉(zhuǎn)為正式項(xiàng)目。日前，《條例（草案）》已提交一審。

《上海市臺(tái)灣同胞投資權(quán)益保護(hù)規(guī)定》是另一部“預(yù)轉(zhuǎn)正”的法規(guī)。該法規(guī)明確對(duì)臺(tái)灣同胞投資企業(yè)的扶持政策，支持臺(tái)灣青年在本市創(chuàng)業(yè)就業(yè)，規(guī)定臺(tái)胞與本市居民享有就醫(yī)、就學(xué)、社保同等待遇，成為運(yùn)用法治方式鞏固兩岸關(guān)系的成功實(shí)踐，得到在滬臺(tái)胞和臺(tái)灣島內(nèi)的良好評(píng)價(jià)。

籌建立法專(zhuān)家?guī)?彰顯立法創(chuàng)新

盤(pán)點(diǎn)這一年的立法事項(xiàng)，改革創(chuàng)新的舉措不少。

11月9日下午，市人大常委會(huì)主任會(huì)議傳出消息，市人大常委會(huì)正在籌建“立法專(zhuān)家?guī)臁薄３Ｎ瘯?huì)委員們說(shuō)：“這是開(kāi)門(mén)立法的一次新探索，將大大有助于做好立法的論證把關(guān)工作?！?/p>

立法決策，不止要聽(tīng)專(zhuān)家意見(jiàn)，也要聽(tīng)民間聲音，除了“立法專(zhuān)家?guī)臁蓖?，市人大還將設(shè)立“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”，這也是將民意納入立法決策的創(chuàng)新之舉。這意味著，市人大將廣泛聽(tīng)取社會(huì)團(tuán)體、專(zhuān)家學(xué)者、政協(xié)委員以及社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議，科學(xué)立法、民主立法在地方立法中得以充分實(shí)現(xiàn)。

最近幾次的常委會(huì)會(huì)議還多了項(xiàng)議程，即審議法規(guī)草案前增加“解讀”環(huán)節(jié)，常委會(huì)組成人員可以就法規(guī)草案內(nèi)容向在場(chǎng)的職能部門(mén)人員提出問(wèn)題，對(duì)方當(dāng)即作出解答，且問(wèn)答實(shí)錄公開(kāi)?！皩⒎ㄒ?guī)草案解讀納入常委會(huì)會(huì)議議程，可以保障全體常委會(huì)組成人員知情，以提高法規(guī)審議質(zhì)量?！?/p>

為從源頭保障法規(guī)內(nèi)容的公平公正，完善法規(guī)起草工作機(jī)制，市人大相關(guān)委員會(huì)牽頭起草《上海市預(yù)防職務(wù)犯罪若干規(guī)定》、《上海市禁毒條例》等涉及多個(gè)部門(mén)的法規(guī)，委托高校平行起草《上海市推進(jìn)國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)條例》，對(duì)政府起草法規(guī)深度提前介入，保障了法規(guī)起草方向。

值得一提的是，市人大常委會(huì)還修改了《上海市制定地方性法規(guī)條例》、《進(jìn)一步加強(qiáng)民主立法工作的規(guī)定》和《加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)的規(guī)定》，將立法法以及黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)立法工作的新要求納入其中。在立法者看來(lái)，此舉是以法規(guī)制度的形式保障立法改革。