“小產(chǎn)權(quán)”中的大問題

摘要：本文以西方經(jīng)濟學的基本原理和研究方法，在前人研究的基礎上，介紹了小產(chǎn)權(quán)房的基本概念和其發(fā)展現(xiàn)狀，簡要闡述了小產(chǎn)權(quán)房的存在給各方帶來的利弊。重點分析了小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的原因，并以問題產(chǎn)生的原因為出發(fā)點，從改革土地制度、改進國家法律政策、擴大保障性住房供給以及規(guī)范房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展等方面對解決方案進行了探索，為我國妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問題提供了可能的依據(jù)。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；住房保障；二元化土地制度

一、引言

自我國進行住房制度改革以來，房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，房價飛速增長，于此同時也出現(xiàn)了一種產(chǎn)權(quán)不完整的商品房——小產(chǎn)權(quán)房。由于產(chǎn)權(quán)的不完整性，買賣小產(chǎn)權(quán)房及小產(chǎn)權(quán)房本身而產(chǎn)生的法律糾紛日漸增多，買賣雙方的利益均受到不同程度的侵犯和威脅，2010年1月31日，國土資源部發(fā)布將重點清理小產(chǎn)權(quán)房的消息，力圖在城市化進程加快之前及時遏制此問題。

小產(chǎn)權(quán)房并非嚴格的法律概念，而是在實際操作當中約定俗成的一種說法。目前所說的“小產(chǎn)權(quán)房”即部分產(chǎn)權(quán)房，也稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，是一些村集體組織者、開發(fā)商或者農(nóng)民個人在農(nóng)村集體用地或者非法占用耕地建設并出售的房屋，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而非國家房管部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。因此，“小產(chǎn)權(quán)”實為集體產(chǎn)權(quán)，并不構(gòu)成法律層面上真正意義的產(chǎn)權(quán)。

目前的小產(chǎn)權(quán)房有兩種：一種是在集體所有土地，即“宅基地”上建設的住房，這種住房屬于農(nóng)村集體內(nèi)部成員。應該強調(diào)的是，這種小產(chǎn)權(quán)房并不是違法建筑，它可以在集體內(nèi)部成員之間進行轉(zhuǎn)讓和出售。但是，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”。因此，在宅基地上建設的住房出售給城鎮(zhèn)居民是違法的行為，城鎮(zhèn)購房者的權(quán)益也不被法律保護。另一種小產(chǎn)權(quán)房是占用農(nóng)村耕地而建造的違法建筑，這樣的小產(chǎn)權(quán)房自然不受法律保護，應該被嚴厲取締。

二、我國的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀分析

由于小產(chǎn)權(quán)房的交易沒有正式和完善的銷售手續(xù)，因此實際精確的數(shù)量很難進行統(tǒng)計。但根據(jù)國土部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前中國的小產(chǎn)權(quán)房總建設面積達66億m2，相當于中國房地產(chǎn)業(yè)近十年來的開發(fā)總量。

小產(chǎn)權(quán)房的存在給兩方面主體帶來了切實利益：一方面，對于賣房者，這里主要指的是在閑置的宅基地即耕地上建造并出售住房的農(nóng)村居民和農(nóng)村集體組織，他們可以通過這種方法使農(nóng)村土地進入流通市場，分亭整個社會平均的土地增值收益，增加個人收入，提高農(nóng)村人口的生活水平。另一方面，對于買房者，即城鎮(zhèn)中低收入人群來說，小產(chǎn)權(quán)房雖然沒有完善的產(chǎn)權(quán)保護機制，但價格大大低于同等的商品房，他們可以通過這種途徑滿足基本的住房需求，這也是許多城鎮(zhèn)居民甘愿承擔風險購買小產(chǎn)權(quán)房的主要原因。

但與此同時，小產(chǎn)權(quán)房也觸動了兩個方面的利益。第一，是房地產(chǎn)開發(fā)商。由于小產(chǎn)權(quán)房建造者不需支付高昂的土地使用權(quán)出讓金，人人節(jié)約了開發(fā)成本，從客觀上講，確實與房地產(chǎn)開發(fā)商之間形成了不公平競爭。因此，房地產(chǎn)開發(fā)商大力呼吁政府出臺相關(guān)政策嚴厲打擊小產(chǎn)權(quán)房，更甚者，有砦房地產(chǎn)開發(fā)商在農(nóng)村大片圈地開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房進行銷售。第二，是政府。對于地方政府來說，房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收，如房產(chǎn)稅等，構(gòu)成了預算內(nèi)收入的重要組成部分，而高額土地出讓金更是重要的預算外收入來源。因此，一些嚴重依賴“土地財政”的地區(qū)開始正面限制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。

三、小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象出現(xiàn)的原因分析

小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的原因豐要有以下三類：

1.我國有限的土地資源和現(xiàn)代化建設之間的矛盾是小產(chǎn)權(quán)房問題的深層背景

我國國土面積雖然有960萬km2，但山地和丘陵等居多，耕地只占總面積的約八分之一。13億人口要生存，就必須要保證一定數(shù)量的耕地面積；而國家要發(fā)展，也要占用土地進行現(xiàn)代化建設，這兩者之間就形成了矛盾，并且越來越尖銳。我國幾乎將同時迎來人口高峰、城鎮(zhèn)化高峰和工業(yè)化高峰，同時帶來的是建設用地的需求高峰，而18億畝耕地又是必須堅守的生命紅線。正是由于這強勁的需求和有限的土地供給，使得土地超過石油、煤炭成為建國以來增值最快的稀缺資源，而且增值是必然的趨勢。這是推動小產(chǎn)權(quán)房供給的巨大利益動機，也是推高房價的深層因素。

2.二元化的土地制度是造成小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的根本原因

在城鎮(zhèn)化的進程中，土地增值產(chǎn)生的財富是全社會共同生產(chǎn)進步的結(jié)果。但是，根據(jù)國研中心課題組的調(diào)查，在現(xiàn)有的房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值的收益實實在在分配到農(nóng)民個人手中的只有5％～10％左右。地方政府獲得十：地增值收益的20％～30％，房地產(chǎn)開發(fā)商則拿走土地增值收益的大部分，占到40％～50％。由于我國的土地分為城市國有土地和農(nóng)村集體所有土地，城市土地使用權(quán)可以通過招、拍、掛等方式進行轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村建設用地進入流通市場，卻只能通過政府征收這一途徑，而農(nóng)村通過國家征收得到的補償要遠遠低于政府將其轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)丌發(fā)商時獲得的土地出讓金。因此，對于村鎮(zhèn)集體組織來說，上地使用權(quán)和完整的實際收益權(quán)是相分離的。實際上，政府成為了土地增值收益的壟斷者。可觀的增值收益和其不公平的分配使農(nóng)村建設用地使用者也想在城鎮(zhèn)化帶來的效益中分一杯羹，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)就成為了必然。

3.商品房價高漲不卜是推動小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的需求動力

從2002年至2007年，我國房價連續(xù)五年只漲小跌，2006年和2007年更是經(jīng)歷了一次全國性的價格上漲。根據(jù)因家統(tǒng)計局和發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)，2007年全國平均房價12月時比1月上漲了3.81％，其中北京和深圳位居漲幅前列。2010年3月份，全國70個人中城市房屋銷售價格更是同比(與去年同期相比)上漲11.7％，創(chuàng)下紀錄新高。

如此之高的房價，使得許多城市人口無法滿足基本住房需求，甚至由此引發(fā)出“蝸居”、“蟻族”等一系列社會問題。而小產(chǎn)權(quán)房略過了土地出讓這一環(huán)節(jié)，大大降低了開發(fā)成本，銷售價格約為同等商品房的40％～60％。如此具有誘惑力的價格，使小產(chǎn)權(quán)房有了巨大的市場需求。盡管明知小產(chǎn)權(quán)房的“無產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”會給購房者帶來各種各樣的風險，但在無法負擔商品房，又很難得到保障性住房的情況下，購房者寧愿選擇小產(chǎn)權(quán)房，至少實現(xiàn)“居者有其屋”。

4.保障性住房供給嚴重不足是促使小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的促成因素

《國務院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中明確提出了“加快經(jīng)濟適用住房的開發(fā)建設”，但與現(xiàn)在的需求量相比保障性住房的供給仍嚴重不足。此外，目前我國的廉租房和經(jīng)濟適用房的適用對象僅僅針對具有本市城鎮(zhèn)戶口，住房困難，且低于一定收入水平的居民。相對來說，條件還是比較嚴格的。而在城市工作的農(nóng)民工已經(jīng)成為實際城鎮(zhèn)居住人口的重要組成部分，以北京為例，2009年，外來人口數(shù)量已占到常住人口的近1／3。而這部分人口的收入并不高，他們的住房問題不能得到滿足必然會引發(fā)一系列社會問題。

我國的住房供應體系和房地產(chǎn)市場還不完善，本應成為基礎的保障性住房處于匱乏的狀況，而本應建立在保障性住房之上的商品房市場卻成為了住房供給的主要來源。價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)使得住房供給增多，中低收入人群的住房壓力得到了有效的緩解。從這個角度來說，小產(chǎn)權(quán)房有其存在的合理性。

四、解決小產(chǎn)權(quán)房問題的途徑

1.重視糧食安全，堅守耕地紅線

有一部分小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設是占用耕地違法進行的，對于這部分的小產(chǎn)權(quán)房，應給予嚴厲處理。但是在處理過程中，不應盲目地強行拆除，因為這樣不僅不利于維護公眾利益，引起社會不安定，更是對整體社會資源的浪費。在解決小產(chǎn)權(quán)房問題的過程中，應始終堅持保護耕地的原則，嚴守18億畝耕地紅線，確保我國糧食安全，在這一點上不能有絲毫地動搖和退縮，因為這關(guān)系著我國所有國民的生存和安全，以及國家的尊嚴和信譽。同時應提高土地的利用效率，對建設用地的利用途徑進行嚴格監(jiān)督管理，充分體現(xiàn)資源的利用價值。在此基礎上，對不同情形下的小產(chǎn)權(quán)房區(qū)別對待，妥善處理。

2.改革現(xiàn)有二元化土地制度

小產(chǎn)權(quán)房存在的根本原因是二元化的土地制度。因此，要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房的問題，就要必須解決農(nóng)村土地制度的問題，否則小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)就只能是必然。

《土地管理法》第十條對集體土地產(chǎn)權(quán)作了如下規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。”

從上述規(guī)定中可以看出，農(nóng)村建設用地產(chǎn)權(quán)主體分成三層，和城市土地產(chǎn)權(quán)相比，產(chǎn)權(quán)主體不清晰成為主要問題。因此，筆者認為應從立法人手，對《土地管理法》進行修改，在保證耕地數(shù)量的基礎上將其余農(nóng)村集體所有的建設用地納入土地流轉(zhuǎn)市場，使其與城市土地擁有平等的權(quán)利，享受平等的土地增值收益，實現(xiàn)土地使用權(quán)和實際收益權(quán)的統(tǒng)一。這樣一方面可以通過合法途徑增加農(nóng)民收入，一方面使所有土地資源同等進入供給市場，形成與現(xiàn)有的土地價格相比更加合理和真實的土地價格，同時也有助于緩和房價增長，確保公平競爭。城鄉(xiāng)土地實現(xiàn)“同權(quán)同價”后，就不會存在產(chǎn)權(quán)的差異問題，進而保障了農(nóng)民和集體外購房者的利益。

3.建立完善的住房供應體系，規(guī)范房地產(chǎn)市場發(fā)展

保障性住房的缺乏是小產(chǎn)權(quán)房需求推動力量，因此，要解決小產(chǎn)權(quán)房的問題，政府就必須加大投入，大力建設保障性質(zhì)的住房，如廉租房，經(jīng)濟適用房等。在這一過程中可以參照中國香港、新加坡的成功典范及經(jīng)驗。香港的房價盡管非常高，但卻沒有出現(xiàn)老百姓的住房需求得不到滿足的現(xiàn)象。究其原因，就是香港有一套完善的住房保障制度。在完善住房保障制度的過程中，不僅要大力增加保障性住房的供給，更要保證這一分配過程的公平、公正和透明，建立嚴格的進入和退出機制，保證這些房屋能夠滿足真正需要它們的居民的需求。否則可能在這一過程中產(chǎn)生再次尋租的機會，造成國家資源的浪費。

與此同時，應該規(guī)范我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展，通過宏觀調(diào)控手段抑制商品房價格繼續(xù)上漲，回歸合理的水平，使普通公眾有能力購買普通商品房，不再將需求投向小產(chǎn)權(quán)房市場。因為涉及住房的不僅是經(jīng)濟問題，更是社會問題，應以公眾的利益為出發(fā)點去設計和思考合理的解決方案?？梢钥吹?，在這一方面，政府已經(jīng)開始了行動，出臺了新一輪的房地產(chǎn)調(diào)控政策，并且對房價已經(jīng)產(chǎn)生了一定的抑制作用。這對解決小產(chǎn)權(quán)房問題必將產(chǎn)生積極作用。

五、結(jié)論

小產(chǎn)權(quán)房問題的形成非一日之寒，也并非簡單的違法建筑或違法轉(zhuǎn)讓的問題，而是由于我國復雜的社會現(xiàn)狀、歷史原因、制度設計而形成的涉及多方的社會問題和經(jīng)濟問題。因此，這個問題也不可能在短期內(nèi)迅速解決，必須配合短期和長期政策，雙管齊下，配合市場供求的調(diào)節(jié)，運用“看不見的手”進行逐步治理。

關(guān)于土地制度改革，更是一項復雜而艱巨的任務，如何使農(nóng)村居民和城市居民能夠平等地分享土地收益，如何在確保耕地數(shù)量的基礎上進行現(xiàn)代化建設，解決土地資源和用地需求的矛盾，還需要進一步地研究。對于現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的處理，更是廣泛涉及公眾利益的行動，是拆除，是直接合法化，或是轉(zhuǎn)為保障性住房，以及如何制定具體政策，更需要謹慎地討論和執(zhí)行。

看到兩會代表對此問題的熱烈討論以及我國相繼出臺的相關(guān)房地產(chǎn)調(diào)控政策，相信在不久的將來小產(chǎn)權(quán)房的問題終會得到圓滿的解決。