中國(guó)土地制度變遷與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的方向

摘要：本文首先通過(guò)對(duì)土地資源的現(xiàn)狀及其制度現(xiàn)狀的具體分析，然后提出農(nóng)村土地制度中存在的問(wèn)題，并從土地制度和經(jīng)濟(jì)角度分析其原因，并提出了解決方案，也即在中國(guó)實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。

一、中國(guó)土地現(xiàn)狀及其制度現(xiàn)狀

我國(guó)土地資源總量多，人均占有量少，尤其是耕地少，耕地后備資源少(即“一多三少”)是我國(guó)土地的基本國(guó)情。我國(guó)用不到世界10％的耕地養(yǎng)育了占世界22％的人口。我國(guó)國(guó)土總面積為960萬(wàn)平方千米，居世界第三位，但人均占有國(guó)土面積僅為11.65畝左右，不到世界人均水平的1／3。2004年我國(guó)耕地面積凈減少1200.4萬(wàn)畝，截至2004年10月31日，全國(guó)耕地面積為18.37億畝，人均占有耕地面積僅為1.41畝，只相當(dāng)于世界人均占有耕地面積的37％左右。隨著人口的增加和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資源形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。一方面，我國(guó)耕地面積大量減少，土地退化、損毀嚴(yán)重，土地后備資源嚴(yán)重不足，60％以上的耕地分布在水源不足或者水土流失、沙化，鹽堿化嚴(yán)重的地區(qū)，通過(guò)開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地的潛力也十分有限；另一方面，土地利用粗放，利用率和產(chǎn)出率低，浪費(fèi)土地的情況十分嚴(yán)重。因此，我國(guó)要實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。

現(xiàn)行農(nóng)村雙重共經(jīng)營(yíng)體制的制度安排是在人民公社生產(chǎn)制度的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變而來(lái)，其經(jīng)濟(jì)主體是社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的權(quán)利主要表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)和處置權(quán)是一種“土地集體所有農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)”的經(jīng)營(yíng)制度和土地共有制度，是一種多元產(chǎn)權(quán)格局，由于這種所有權(quán)與承包權(quán)相分離的制度安排適應(yīng)了當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，因此這次制度變遷是一次典型的帕累托改進(jìn)，從制度供給的每一變量分析，差不多都表現(xiàn)出正相關(guān)的績(jī)效，該制度安排既堅(jiān)持了土地生產(chǎn)資料的公有制又通過(guò)與生產(chǎn)資料的緊密結(jié)合賦予了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主權(quán)調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。但是就目前來(lái)看這種制度對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極為不利，不論是在經(jīng)營(yíng)目標(biāo)上還是在經(jīng)營(yíng)方法上，都已無(wú)法再適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)本身發(fā)展的需要。目前，我國(guó)已進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)、加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展階段。在這個(gè)階段“要以完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)，繼續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)取向的改革，從根本上消除生產(chǎn)力發(fā)展的體制障礙，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力”。①隨著時(shí)代的演進(jìn)和改革的深入中國(guó)以前的土地政策已不再適應(yīng)新的形勢(shì)，本文分別以城市和農(nóng)村土地利用狀況為分析對(duì)象從經(jīng)濟(jì)角度分析其不合理性的表現(xiàn)，并試圖從制度方面分析起不合理但存在的原因。筆者試圖通過(guò)從制度創(chuàng)新的角度允許對(duì)土地資源市場(chǎng)化運(yùn)作，并對(duì)城市和農(nóng)村的土地提出具體的運(yùn)作方案已達(dá)到在土地資源利用方面實(shí)現(xiàn)公平和效率兼顧的目的。

二、現(xiàn)行土地制度已經(jīng)出現(xiàn)制度約束

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國(guó)建國(guó)之后最有效率的制度安排之一，其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效在80年代初就表露無(wú)遺。首先家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有力的促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的高速增長(zhǎng)。據(jù)專家估算，1978～1984年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以不變價(jià)計(jì)算，增加了42.23％，其次家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制還直接促進(jìn)了農(nóng)戶收入的提高。據(jù)研究，從1978～1984年農(nóng)民收入的實(shí)際年增長(zhǎng)率達(dá)到15.1％成為歷史上農(nóng)民增收最快的時(shí)期。再次，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革，還有力地推動(dòng)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952～1978年期間，中國(guó)國(guó)民收入年均遞增5.98％，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率為37.28％。一種制度安排在一段時(shí)期內(nèi)很可能是較優(yōu)的、有效率的，但這并不意味著該制度安排就是不可變的、是一勞永逸的，經(jīng)常的情況應(yīng)該是，制度要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不斷地進(jìn)行修補(bǔ)，不斷的量變著。

我國(guó)現(xiàn)行土地制度的缺陷，(1)集體土地所有制度的缺陷：所有權(quán)主體不清，不僅“農(nóng)民集體”所指含混，而且這個(gè)“集體”無(wú)邊界；所有權(quán)客體不清，特別是與國(guó)有五荒地、林地的邊界不清，集體與集體社區(qū)之間的邊界也常常發(fā)生糾紛；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、小組三級(jí)主體的利益分享沒(méi)有明確界定。(2)農(nóng)戶使用制度的缺陷集體土地承包經(jīng)營(yíng)的主體農(nóng)戶不具備法人的資格和地位，戶主在法律上是自然人身份，事實(shí)上卻充當(dāng)了“家庭法人”的代表；使用權(quán)的起點(diǎn)和期限不明確，《土地法》中“土地承包期限為30年”的法律條文與“第一輪土地承包期到后再延長(zhǎng)30三十年不變”的政策語(yǔ)言是兩個(gè)不同的含義；不同內(nèi)別的土地使用權(quán)存在差異和不平等；(3)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷：僅僅是停留在“經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”等原則規(guī)定上，諸如土地地力的評(píng)估和定價(jià)，土地市場(chǎng)的建立和運(yùn)作，土地使用權(quán)交易規(guī)則和程序等方面都無(wú)具體規(guī)定。(4)土地宏觀管理制度的缺陷：主要表現(xiàn)在土地用途管制軟弱無(wú)力。盡管法律法規(guī)有利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的編制及執(zhí)行缺乏法律的確定性和權(quán)威性，耕地和基本農(nóng)田保護(hù)方面的法律和規(guī)章等對(duì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化過(guò)程對(duì)農(nóng)地的侵占的“合理性”顯得軟弱無(wú)力。這一系列的制度缺陷制約了我過(guò)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)而我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化造成阻礙。

雖然改革開(kāi)放之初實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大大提高了農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，這是一個(gè)巨大的創(chuàng)所新。但是到今天土地制度已經(jīng)構(gòu)成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的最大瓶頸。因此家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不回是我國(guó)農(nóng)地變遷的最終歸宿。改革開(kāi)放至今以有30年了，在建設(shè)新農(nóng)村的今天我們需要探尋一種更加符合當(dāng)前國(guó)情的制度。

三、制度約束與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

對(duì)于制度，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們給出了他們各自的定義。諾斯(1994)指出制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范的說(shuō)，它們是決定人們的相互關(guān)系而認(rèn)為設(shè)定的一些制約?？得⑺?1997)認(rèn)為“一種制度是有關(guān)個(gè)人行動(dòng)控制，自由和擴(kuò)展方面的集體行動(dòng)”。史密德(schmid，1972)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度給出課制度的定義，指出制度是人們之間的有秩序的關(guān)系集，它確定了他們的權(quán)利的侵犯、特權(quán)和責(zé)任。據(jù)此分析得出制度兩方面的意義：(1)制度降低了交易成本。(2)制度影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效。制度對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)更是具有決定性的約束。道格拉斯諾斯和羅伯特托馬斯在分析近代之前法國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退的時(shí)候，也分析了制度對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約影響，并得出如下結(jié)論：“近代初期法國(guó)農(nóng)業(yè)的日趨虛弱使收益遞減及阻撓有效調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新的制度環(huán)境造成的。阻撓全國(guó)市場(chǎng)發(fā)展的限制主要?dú)w因于近代法國(guó)農(nóng)業(yè)大量保留了中世紀(jì)的特征。”凡勃倫認(rèn)為，“制度必須隨著環(huán)境的變化而變化。”如果現(xiàn)實(shí)中經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展而使相關(guān)的制度環(huán)境發(fā)生了變化，制度卻沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)行相關(guān)的制度變遷，則原有的制度很可能成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛。因此，制度的創(chuàng)新顯然很重要。

四、實(shí)行土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及解決方案

1.不排除有些土地投機(jī)者會(huì)進(jìn)行投機(jī)活動(dòng)因而損害農(nóng)戶的利益，因此土地流轉(zhuǎn)應(yīng)在憲法的規(guī)定下制定《國(guó)家土地法》、《農(nóng)村土地使用、流轉(zhuǎn)、買賣法》，《國(guó)家征地法》等法律法規(guī)來(lái)對(duì)其作出具體詳盡的規(guī)定，對(duì)土地買賣、國(guó)家征地等農(nóng)戶極為關(guān)系的問(wèn)題作出有力的規(guī)范和約束。

2.有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地私有化涉及社會(huì)制度問(wèn)題，是對(duì)公有制的嚴(yán)重挑釁然而，在社會(huì)主義公有制的前提下，我們鼓勵(lì)一切有力于生產(chǎn)力發(fā)展，有利于人民生活水平提高的形式。我認(rèn)為，實(shí)行農(nóng)地私有化會(huì)大力促進(jìn)我國(guó)“三農(nóng)”的發(fā)展，是惠及我國(guó)廣大農(nóng)民的好措施，它與公有制是可以并存并能相輔相成的。

3.還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)地私有化之后，那些失地農(nóng)民流入城市，而在我國(guó)現(xiàn)有城市化發(fā)展還不充分的情況下，這些流民很可能會(huì)因因無(wú)法就業(yè)、無(wú)法享受醫(yī)療、教育等而誘發(fā)一系列犯罪等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)然，針對(duì)這些問(wèn)題，我們需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，逐漸把我們的農(nóng)民培養(yǎng)成為現(xiàn)代公民，并將納入全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系之中去。

總之，土地流轉(zhuǎn)要分階段、分地區(qū)，有東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部落后地區(qū)漸進(jìn)式推行，同時(shí)還要加強(qiáng)相應(yīng)的法律法規(guī)和社會(huì)保障體系的建設(shè)。長(zhǎng)期看來(lái)，土地流轉(zhuǎn)時(shí)一個(gè)大的趨勢(shì)，但需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

五、總結(jié)

通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地制度的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)先行制度對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響，并且也清晰地的看出了現(xiàn)行的農(nóng)地制度的缺陷已逐漸暴露。因此，我認(rèn)為中國(guó)土地制度的變遷已是必然，如果是一種以創(chuàng)新為核心的的制度改革，就可以給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入活力。而實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)行農(nóng)地私有化則正是我們所需。同時(shí)我也堅(jiān)信，它將是中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題柳暗花明的又一條路徑。