應(yīng)對(duì)氣候變化的法治化機(jī)制探討

【摘要】我國(guó)已制定多部環(huán)境資源類法律以應(yīng)對(duì)氣候變化，健全了應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)制，多層面上有效推動(dòng)氣候變化的應(yīng)對(duì)舉措。應(yīng)對(duì)氣候變化還需要法治化的氣候變化治理機(jī)制與加強(qiáng)氣候變化執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)；完善法律和行政法規(guī)來(lái)引導(dǎo)企業(yè)積極應(yīng)對(duì)氣候變化的社會(huì)責(zé)任以及建立有效法律制度以確保公眾參與。

【關(guān)鍵詞】氣候變化 現(xiàn)狀 改進(jìn) 法律研究

我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律現(xiàn)狀

完善法治建設(shè)，做到有法可依。我國(guó)在1979年即制定了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，此后隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程不斷制定有關(guān)污染控制和資源利用及管理的法律，迄今為止已經(jīng)制定近30部環(huán)境資源類的法律。我國(guó)的氣候環(huán)境立法經(jīng)歷了由末端治理到從源頭到末端的全過(guò)程治理的發(fā)展過(guò)程。到目前為止，已從法律制度上形成了對(duì)人為活動(dòng)引起氣候變化的基本控制系統(tǒng)，有利于在我國(guó)境內(nèi)防范人為活動(dòng)對(duì)氣候的影響。1997年11月1日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《節(jié)約能源法》，2002年制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，以后又于2005年制定了《可再生能源法》，2007年制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、2008年制定了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，通過(guò)發(fā)展可再生能源、節(jié)約能源和提高能源利用效率從源頭上來(lái)減少排放；通過(guò)合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃減少溫室氣體排放；從生產(chǎn)源頭通過(guò)對(duì)原料、設(shè)備、生產(chǎn)工藝的清潔生產(chǎn)要求來(lái)減少排放；從資源的高效利用、循環(huán)利用的角度來(lái)減少排放等，都是有效的源頭控制手段，我國(guó)的這些法律已經(jīng)為從源頭控制發(fā)揮了重要的作用。此外，還專門制定了控制能源消耗的《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《電力法》等，制定了與吸收溫室氣體相關(guān)的其他法律，如《草原法》、《水法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等。

健全應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)制。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，國(guó)家建立健全了有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化的機(jī)制，采取了一系列與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的政策措施，為減緩和適應(yīng)氣候變化做出了積極的貢獻(xiàn)。1992年全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，2002年國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)了《京都議定書》；2007年我國(guó)成立國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，溫家寶總理親任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)制定國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的重大戰(zhàn)略、方針和對(duì)策，協(xié)調(diào)解決有關(guān)重大問(wèn)題；地方各級(jí)人民政府加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊制定本地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的方案并認(rèn)真組織實(shí)施。作為履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的一項(xiàng)重要義務(wù)，中國(guó)政府于2007年6月4日制定了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，提出了降低單位GDP能耗的20%，明確了到2010年中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的具體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域及其政策措施。2009年8月27日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，是中國(guó)最高立法機(jī)構(gòu)首次就應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題作出決議。決議指出，中國(guó)將繼續(xù)建設(shè)性參加氣候變化國(guó)際會(huì)議和國(guó)際談判，促進(jìn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《京都議定書》的全面、有效和持續(xù)實(shí)施，同時(shí)堅(jiān)決維護(hù)中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展權(quán)益，反對(duì)借氣候變化實(shí)施任何形式的貿(mào)易保護(hù)。

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體制、節(jié)能減排。2009年11月25日，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議做出決定，明確提出到2020年全國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量比2005年下降40%～45％，中國(guó)還將通過(guò)大力發(fā)展可再生能源、積極推進(jìn)核電建設(shè)等行動(dòng)，到2020年使非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15％左右；并通過(guò)植樹造林使森林面積比2005年增加4000萬(wàn)公頃。2008年我國(guó)的平均能源利用量達(dá)到2.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占可再生能源的9%。我國(guó)的水電建設(shè)能力、太陽(yáng)能光伏電池以及水電站建設(shè)等都處于世界領(lǐng)先位置。1999～2003年，人工造林面積達(dá)到了0.54億公頃，覆蓋率從1994年初的13.92%，現(xiàn)在已經(jīng)超過(guò)了18.21%，到2010年底爭(zhēng)取達(dá)到20%。

我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律問(wèn)題

法律制度建設(shè)的問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)在完善的氣候變化立法體系支撐下建立健全大氣污染治理機(jī)制，在大氣污染治理法律上為氣候變化治理工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。氣候變化立法體系的意義在于確立保護(hù)大氣環(huán)境的目的，強(qiáng)調(diào)氣候變化立法并不是做數(shù)量，而是要注重法律的可執(zhí)行性，增強(qiáng)我國(guó)氣候變化立法的操作性。如果法律規(guī)定不具有操作性，可能給執(zhí)法者留下過(guò)大的自由裁量空間從而造成執(zhí)法上的偏差，亦給違法者留下逃避法律的機(jī)會(huì)。因此我國(guó)的氣候變化立法應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)操作性，盡量減少過(guò)于原則和模糊的規(guī)定。另外，《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》在一些方面還規(guī)定得比較粗略，也沒(méi)有相應(yīng)的法律約束機(jī)制做保障，在與國(guó)際條約銜接以及法律制度的完善方面還需要我們做出更多的努力。

企業(yè)社會(huì)責(zé)任的法律問(wèn)題。企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論主張企業(yè)應(yīng)在追求利潤(rùn)之外積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，包括對(duì)氣候保護(hù)的責(zé)任。從某種意義上來(lái)說(shuō)，企業(yè)社會(huì)責(zé)任將推動(dòng)大氣保護(hù)相關(guān)法律從基本道德底線向適應(yīng)社會(huì)進(jìn)步的方向發(fā)展。我國(guó)有關(guān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的大氣保護(hù)法律規(guī)范還很薄弱，現(xiàn)行的大多數(shù)規(guī)范是由非政府組織制定的標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則、國(guó)際組織制定的非約束性文件等沒(méi)有嚴(yán)格法律約束力的“軟法”。我國(guó)應(yīng)著手大氣保護(hù)企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論的法律化構(gòu)想，盡快完善與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的法律制度，加強(qiáng)政府對(duì)企業(yè)實(shí)施節(jié)能減排的科學(xué)引導(dǎo)和企業(yè)積極應(yīng)對(duì)氣候變化標(biāo)準(zhǔn)等一系列對(duì)策措施。

公眾參與的法律問(wèn)題。對(duì)于我國(guó)這樣的人口大國(guó)，無(wú)論是推進(jìn)國(guó)家相關(guān)法律的落實(shí)，還是真正的實(shí)現(xiàn)國(guó)家節(jié)能減排目標(biāo)，公眾自覺(jué)參與的意義十分重大，甚至是成敗的關(guān)鍵。公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)包含公眾意識(shí)的提高和行為的改變，而且公眾的概念同樣也包括科學(xué)家、企業(yè)管理者、政府官員，而不僅僅是一般的民眾。雖然我國(guó)公眾對(duì)于氣候變化的意識(shí)穩(wěn)步提高，但由于國(guó)家相關(guān)確保公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)的法律行政法規(guī)依然缺乏，因此還是有很多人不知道應(yīng)該采取什么行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題。公眾主觀上有積極心態(tài)，但難轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)。如果政府能有效進(jìn)行輿論宣傳與立法引導(dǎo)，公眾行為將有望進(jìn)入更高層次，可以對(duì)國(guó)家法律制度建設(shè)、機(jī)制和體制等政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，從而產(chǎn)生廣泛的積極社會(huì)行為。

我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化改進(jìn)策略的法律研究

法治化的氣候變化治理機(jī)制。法治化的氣候變化治理機(jī)制和相對(duì)完備的氣候變化立法體系對(duì)于氣候變化的治理作用不言而喻?，F(xiàn)在應(yīng)把加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)立法作為形成和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù)，應(yīng)適時(shí)修改完善與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的法律，及時(shí)出臺(tái)配套法規(guī)，并根據(jù)實(shí)際情況制定新的法律法規(guī)，為應(yīng)對(duì)氣候變化提供更加有力的法律保障。首先要建立完善的氣候變化立法體系，出臺(tái)專門的氣候變化法律。其次應(yīng)加強(qiáng)氣候變化執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)。我國(guó)應(yīng)出臺(tái)專門的氣候變化法律以建立氣候變化執(zhí)法機(jī)構(gòu)，確定其法定權(quán)力，明確其管理范圍，最大程度杜絕法律義務(wù)虛置的現(xiàn)象，提高氣候變化執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位，擴(kuò)大其行政權(quán)力。另外，要把應(yīng)對(duì)氣候變化方面的工作作為人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)之一，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，保證法律行政法規(guī)的有效實(shí)施。改變現(xiàn)行的環(huán)境執(zhí)法部門只有現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)、責(zé)令改正權(quán)和一定的行政處罰權(quán)狀態(tài)，賦予其一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

企業(yè)社會(huì)責(zé)任的法律研究。面對(duì)嚴(yán)峻的氣候問(wèn)題，企業(yè)必須承擔(dān)責(zé)任，制定明確的目標(biāo)，發(fā)揮創(chuàng)新精神來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。我國(guó)企業(yè)所處的國(guó)內(nèi)法律和政策環(huán)境正發(fā)生重要變化，這些法律和政策的實(shí)施正在改變市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，直接影響財(cái)政、稅收、投資、價(jià)格等政策，導(dǎo)致使用高碳能源或原料、碳排放量高的企業(yè)面臨生產(chǎn)成本上升的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)應(yīng)制定并實(shí)施企業(yè)內(nèi)部的排放貿(mào)易體系，在努力滿足市場(chǎng)能源需求的同時(shí)，主動(dòng)控制企業(yè)各部門的溫室氣體排放。企業(yè)有責(zé)任主動(dòng)采取行動(dòng)，并通過(guò)企業(yè)行動(dòng)引發(fā)更廣泛的關(guān)注與行動(dòng)。企業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化的社會(huì)責(zé)任應(yīng)有以下幾點(diǎn)：一、控制企業(yè)排放，實(shí)施低碳戰(zhàn)略。二、投入資金開(kāi)展持續(xù)性科學(xué)研究。三、促進(jìn)公共政策討論，尋求更加廣泛的解決方案。

公眾參與的法律研究。大氣污染的后果最直接侵害到公眾的權(quán)利，發(fā)揮公眾在大氣污染治理中的作用是非常重要和明顯的，我國(guó)應(yīng)建立各種制度以確保公眾的有效參與。首先，加強(qiáng)氣候變化教育以加深公眾對(duì)于大氣保護(hù)的認(rèn)識(shí)。政府部門可以運(yùn)用各種宣傳媒體開(kāi)展大氣環(huán)境教育，從而建立起以學(xué)校教育為主體的正規(guī)教育和以各種社會(huì)宣傳媒體為主體的非正規(guī)教育相互結(jié)合兩者互動(dòng)的大氣環(huán)境教育體系。向全社會(huì)傳遞有關(guān)氣候變化的各種信息，用多種傳播渠道（電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等）啟動(dòng)公眾，尤其是年輕一代，將大氣保護(hù)與人們?nèi)粘Ｉ钕噙B，提高全民對(duì)氣候變化問(wèn)題的科學(xué)認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)企業(yè)、公眾節(jié)約利用資源的自覺(jué)意識(shí)。通過(guò)自上而下、多層面、長(zhǎng)時(shí)間的大氣環(huán)境教育，從而促進(jìn)公眾氣候意識(shí)的普遍提高和公眾環(huán)保氛圍的日益濃厚，最終形成一種自下而上的應(yīng)對(duì)氣候變化的法律機(jī)制。其次，建立和完善確保公眾參與權(quán)利實(shí)現(xiàn)的相關(guān)法律制度，例如環(huán)境公益訴訟的法律支持。廣泛推行大氣污染公益訴訟不僅是我國(guó)公眾氣候意識(shí)覺(jué)醒和司法進(jìn)步的表現(xiàn)，亦對(duì)擴(kuò)大公眾對(duì)氣候公共事務(wù)的有效參與，促進(jìn)社會(huì)公平正義，構(gòu)建和諧社會(huì)，推動(dòng)氣候決策的民主化進(jìn)程，提高社會(huì)的法治化水平，乃至落實(shí)以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，都具有十分積極的促進(jìn)作用。（作者分別為成都信息工程學(xué)院講師，成都信息工程學(xué)院教授；本文系四川省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開(kāi)放基金項(xiàng)目“高原大氣與環(huán)境”研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：PAEKL-2009-K2）