弱勢(shì)群體呼喚行政法治保護(hù)

弱勢(shì)群體的特別保護(hù)、法律有效實(shí)施的動(dòng)力不足、司法救濟(jì)渠道不暢通導(dǎo)致的信訪不信法以及法律意識(shí)和法治理念的普及等問(wèn)題，成為今年行政法學(xué)研究的重點(diǎn)。今后，應(yīng)進(jìn)一步改革立法體制，完善行政訴訟制度，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的法律保護(hù)，重新定位信訪功能，提高全民法律素質(zhì)，為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定人文基礎(chǔ)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，加之現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體提供了更加便利的技術(shù)支持，實(shí)踐中出現(xiàn)越來(lái)越多復(fù)雜棘手的難題，如弱勢(shì)群體的特別保護(hù)、群體性事件、精神病人的治療與管束、流動(dòng)人口管理、法律的有效實(shí)施的動(dòng)力不足、司法救濟(jì)渠道不暢通導(dǎo)致的信訪不信法以及法律意識(shí)和法治理念的普及等問(wèn)題，成為今年行政法學(xué)研究的重點(diǎn)。從今后行政法學(xué)研究的任務(wù)看，仍有必要從理論上予以更深入的闡釋，從制度建設(shè)的角度更有力地推進(jìn)。

抓緊制定行政組織法和行政程序法，健全行政法體系

行政法治發(fā)展30年后的今天，除了缺少行政組織法和行政程序法兩個(gè)支架性的法律之外，基本的法律體系已經(jīng)初步建立。十七大報(bào)告提出要重點(diǎn)推進(jìn)行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)行政組織和程序的法制化、規(guī)范化和制度化?，F(xiàn)在我國(guó)的組織法并不健全，目前只有國(guó)務(wù)院組織法和地方人大地方政府組織法，各部門缺少組織法?，F(xiàn)有的國(guó)務(wù)院“三定方案”畢竟不是法律，缺乏剛性約束。由于缺少組織法，政府部門之間的職權(quán)交叉重疊沖突等問(wèn)題難以有效解決。為此，應(yīng)當(dāng)盡快制定行政組織法律法規(guī)，用法律形式規(guī)定組織的職能和權(quán)限，依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)真正意義上的職權(quán)法定。

隨著《行政處罰法》、《行政許可法》等法律的頒布實(shí)施，我國(guó)行政程序制度正在不斷完善，但是，仍然缺少一部統(tǒng)一的行政程序法。應(yīng)該說(shuō)，制定行政程序法是中國(guó)民主法制建設(shè)的重要步驟，對(duì)于發(fā)展民主政治，保護(hù)公民權(quán)利，遏制腐敗現(xiàn)象，克服官僚主義，提高行政效率，推進(jìn)政府依法行政，建設(shè)法治政府具有重要意義。首先，民主政治的核心是公民可以平等切實(shí)參與國(guó)家管理，行使民主權(quán)利。公民參與國(guó)家管理的廣度和深度是衡量一個(gè)國(guó)家民主的基本標(biāo)準(zhǔn)。其次，完善憲法及其他實(shí)體法固然能夠起到保障人權(quán)的作用，但要使人權(quán)保護(hù)的實(shí)體法真正發(fā)揮作用，更多要依賴于程序法的力量，因?yàn)樗梢詾楣裉峁﹨⑴c、監(jiān)督、防衛(wèi)及救濟(jì)的權(quán)利。第三，制定行政程序法有利于遏制和消除腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)廉政建設(shè)。腐敗的產(chǎn)生與權(quán)力缺乏制約有密切的聯(lián)系，社會(huì)腐敗的要害和核心是權(quán)力腐敗。造成權(quán)力腐敗的主要原因是缺乏對(duì)權(quán)力的有效制約和監(jiān)督機(jī)制。而實(shí)現(xiàn)真正的監(jiān)督和制約則離不開程序法。尤其是公開制度的建立，能夠改變以往行政活動(dòng)的“暗箱”操作，將行政活動(dòng)的各領(lǐng)域、各階段公之于眾，隨時(shí)接受各方面監(jiān)督，對(duì)行政權(quán)力的行使發(fā)揮了不可替代的監(jiān)督作用。最后，制定行政程序法有利于克服官僚主義，提高行政效率。

改革立法體制，健全執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制，使體現(xiàn)正義的良法真正得到有效實(shí)施

目前，我國(guó)的立法和執(zhí)法領(lǐng)域不同程度地存在一些問(wèn)題。比如，部門立法色彩仍然很嚴(yán)重。部門起草法律，不可避免就有部門的色彩和因素，要改革現(xiàn)在的部門起草法律制度，要增加公眾的參與、民主的論證，以及其他部門——特別是人民代表機(jī)構(gòu)，對(duì)行政立法有效的約束和監(jiān)督。讓立法更加體現(xiàn)廣大人民的意志，順應(yīng)民心，反映民意。執(zhí)法問(wèn)題更為關(guān)鍵，因?yàn)槲覀兊姆蛇€沒(méi)有進(jìn)入自動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，還是運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法。如何增強(qiáng)法律的權(quán)威、保證法律有效實(shí)施是當(dāng)前法學(xué)界需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)成為決策部門重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

法律難以有效實(shí)施的根本原因在于缺少推行法治的動(dòng)力。如何為法治注入強(qiáng)大的動(dòng)力？必須從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，抓住行政主導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，以全新的政績(jī)觀為突破口，把法治引入政府官員的政績(jī)考核體系，從而激發(fā)起各級(jí)政府推動(dòng)法治的熱情，使法治的推行由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)。在中國(guó)這樣一個(gè)主要依靠行政主導(dǎo)的發(fā)展中國(guó)家，推行法治與發(fā)展經(jīng)濟(jì)一樣，需要來(lái)自政府方面的強(qiáng)大動(dòng)力。包括法治指標(biāo)在內(nèi)的較為全面的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)恰恰能夠提供這樣的動(dòng)力。長(zhǎng)期以來(lái)，由于地方政府過(guò)度追求單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推行法治被視為是阻礙經(jīng)濟(jì)、束手束腳的力量。于是，很多地方出現(xiàn)了以犧牲法治為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象。比如明知污染企業(yè)違法，但是，為了追求GDP，仍強(qiáng)行上馬污染項(xiàng)目；比如明知是違法行為，為了造“富”一方，維護(hù)地方的經(jīng)濟(jì)利益，仍放任其自流，疏于監(jiān)管。必須看到，以犧牲法治換取的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是短期的、局部的，甚至是后患無(wú)窮的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展看，強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展觀不僅要繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，更要關(guān)注法治發(fā)展。因?yàn)榉ㄖ问且粋€(gè)國(guó)家政治進(jìn)步、制度文明的標(biāo)志，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本保障，是促進(jìn)社會(huì)公平正義的“生產(chǎn)力”。為此，應(yīng)盡快建立起包括法治指標(biāo)在內(nèi)的完整的政績(jī)考核體系，樹立起新的“政績(jī)觀”，讓法治GDP成為推動(dòng)中國(guó)法治事業(yè)的強(qiáng)大動(dòng)力。

加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的行政法保護(hù)

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)矛盾凸顯的今天，社會(huì)弱勢(shì)群體的保障問(wèn)題日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，也是社會(huì)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。政府應(yīng)當(dāng)將對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)確立為自己的重要管理職責(zé)。尤其要完善行政立法活動(dòng)、規(guī)范行政執(zhí)法行為、落實(shí)權(quán)利救濟(jì)制度，對(duì)農(nóng)民、下崗職工、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)者、婦女兒童、精神病人、申訴上訪人員等弱勢(shì)群體給予特別的保護(hù)。

保護(hù)弱勢(shì)群體首先應(yīng)當(dāng)做到有法可依。我國(guó)目前對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)的法律數(shù)量不足，缺乏整體規(guī)劃，且適用對(duì)象范圍狹窄。因此，具有立法權(quán)的部門應(yīng)當(dāng)依照《立法法》的規(guī)定盡快完善全國(guó)性和地方性的相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)弱勢(shì)群體保護(hù)立法，構(gòu)建多層次、立體化的法律保護(hù)體系。該法律體系應(yīng)包括《濟(jì)貧法》、《社會(huì)安全法》、《勞動(dòng)法》、《反歧視法》等一系列法律。此外，還需完善其他部門法對(duì)弱勢(shì)群體保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)其可操作性，更為有效地保護(hù)弱勢(shì)群體的權(quán)益。

針對(duì)近年來(lái)農(nóng)村集體土地被大量征收的社會(huì)現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益：第一，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；第二，盡快建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，落實(shí)農(nóng)民的基本生活保障、基本醫(yī)療保障和就業(yè)保障，將失地農(nóng)民納入社會(huì)安全網(wǎng)中；第三，應(yīng)建立多層次、多種選擇、相互銜接的多元化救濟(jì)機(jī)制，把土地征收糾紛全部納入救濟(jì)制度，取消行政救濟(jì)終局制度，讓司法審查介入土地征收全過(guò)程。

為切實(shí)保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，學(xué)者強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口的服務(wù)管理創(chuàng)新應(yīng)從就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女教育等基本民生入手，創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一有效的管理新機(jī)制，結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍管理制度改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和服務(wù)全覆蓋的人口互動(dòng)管理模式，疏堵有機(jī)結(jié)合，使流動(dòng)人口能夠全面參與并真正融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活，變流動(dòng)為活力，從根本上解決流動(dòng)人口不穩(wěn)定和不和諧等問(wèn)題。

針對(duì)精神病人增多以及部分地方制定精神衛(wèi)生方面地方性法規(guī)規(guī)章的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)抓緊制定《精神衛(wèi)生法》，將精神病人的預(yù)防、治療和管理納入統(tǒng)一規(guī)范的法制軌道，結(jié)束當(dāng)前的亂象。

積極預(yù)防和有效處置群體性事件

近幾年來(lái)各地頻繁發(fā)生的社會(huì)群體性事件，多與公權(quán)力行使不當(dāng)有關(guān)。從某種意義上來(lái)說(shuō)，公權(quán)力往往是群體性事件的肇事者、推波助瀾者，或者權(quán)力與資本的結(jié)合使得原本屬于經(jīng)濟(jì)糾紛的事件轉(zhuǎn)化為針對(duì)政府的群體性事件。同時(shí)，群體性事件亦折射出目前我國(guó)行政法律救濟(jì)制度的缺失。群體性事件的應(yīng)對(duì)關(guān)鍵不是事后的應(yīng)急處置，而是事前的預(yù)防和日常的依法行政，政府不僅需要?jiǎng)?chuàng)新思維，科學(xué)認(rèn)識(shí)社會(huì)穩(wěn)定的時(shí)代內(nèi)涵，更要?jiǎng)?chuàng)新治理機(jī)制，建立健全利益訴求表達(dá)和保障機(jī)制、利益協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、信息公開機(jī)制以及社會(huì)保障救助機(jī)制等。

群體性事件的醞釀、萌芽、發(fā)生與發(fā)展以及化解和平息均會(huì)表現(xiàn)為具體的情報(bào)信息。群體性事件中的信息在預(yù)防和處置群體性事件中具有滿足公眾知情權(quán)、超前預(yù)警、決策依據(jù)、處置導(dǎo)向和防止反復(fù)等作用。因此，必須創(chuàng)新信息保障制度，藉此發(fā)揮信息在預(yù)防和處置群體性事件中的主導(dǎo)性作用。信息保障制度應(yīng)包括信息立法、信息報(bào)告、信息公開、信息問(wèn)責(zé)、信息管理疏導(dǎo)和信息監(jiān)督等各項(xiàng)制度。

完善行政訴訟制度，暢通救濟(jì)渠道，依法解決行政糾紛

行政訴訟法實(shí)施20年來(lái)，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)民主法治進(jìn)程、保護(hù)公民法人和其他組織合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政發(fā)揮了重要作用。在總結(jié)行政訴訟法實(shí)施以來(lái)取得的成果的同時(shí)，我們也應(yīng)該清醒地看到目前存在的問(wèn)題。

首先，行政訴訟解決行政爭(zhēng)議的功能尚需進(jìn)一步明確。《行政訴訟法》規(guī)定的對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查的原則，并不能夠使得老百姓和行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議獲得有效解決，“官了民不了”的情況還是時(shí)有發(fā)生。這就導(dǎo)致行政訴訟之后還有老百姓反復(fù)的申訴及上訪，最終形成訟累。因此，必須明確行政訴訟不僅應(yīng)當(dāng)發(fā)揮審查行政行為合法性的作用，而且應(yīng)以解決行政爭(zhēng)議為其基本功能。其次，行政訴訟的受案范圍也應(yīng)擴(kuò)大。應(yīng)當(dāng)取消行政訴訟法所設(shè)定的各種門檻，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，切實(shí)維護(hù)公民法人和其他組織的各種權(quán)益。第三，行政訴訟當(dāng)事人資格應(yīng)當(dāng)明確。判斷行政訴訟原告資格，關(guān)鍵要看起訴人與被訴行政行為之間是否存在利害關(guān)系，起訴人是否具有值得法律保護(hù)的利益，不管這種利益是現(xiàn)實(shí)的還是將來(lái)的，是直接的還是間接的，以及法院能否提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)。對(duì)于被告資格，由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)林立，層次復(fù)雜，存在大量的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)授權(quán)組織，鑒于此，應(yīng)貫徹“誰(shuí)行為，誰(shuí)做被告”的原則，將行政訴訟的被告界定為“以自己的名義作出行政行為，又能夠獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的主體”。最后，行政訴訟程序也應(yīng)進(jìn)一步完善。老百姓“不敢告”、“不會(huì)告”、“告不贏”、“告贏了也執(zhí)行不了”等問(wèn)題依然存在；法院“立案難”、“審理難”、“判決難”、“執(zhí)行難”的問(wèn)題尚未得到徹底解決；社會(huì)公眾對(duì)于行政訴訟制度的救濟(jì)作用仍有所懷疑；法院也常常因?yàn)槭艿降胤叫姓C(jī)關(guān)的非法干涉而感到苦惱；司法裁判不公及司法腐敗等問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生。為此，應(yīng)當(dāng)抓緊修改行政訴訟法，對(duì)舊的不合時(shí)宜的制度及時(shí)作出修改和完善，對(duì)20年實(shí)踐中創(chuàng)造出來(lái)的成熟做法應(yīng)盡可能吸納，如公益行政訴訟、簡(jiǎn)易審理程序、交叉管轄、和解制度及首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度等。通過(guò)切實(shí)可行的制度，保證所有行政糾紛都能夠順利進(jìn)入法院，得到法院公正裁判。此外，對(duì)影響公民訴權(quán)的一些制度障礙也應(yīng)及時(shí)清理。為保障人民法院排除行政干預(yù)，依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)，應(yīng)當(dāng)改革行政審判體制，比如，在現(xiàn)有行政審判體制基礎(chǔ)上，設(shè)立最高法院和省高級(jí)法院的巡回法庭，解決當(dāng)事人訴訟不便、基層法院拒絕受理應(yīng)當(dāng)受理的行政案件、執(zhí)行機(jī)關(guān)拖延執(zhí)行判決和行政機(jī)關(guān)抗拒執(zhí)行的案件。

重新定位信訪功能，將各類糾紛引導(dǎo)到法治軌道上

信訪制度作為密切黨和政府與群眾血肉聯(lián)系的重要制度，在反映人民呼聲、解決各類爭(zhēng)議、化解糾紛矛盾、維護(hù)公眾合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)及利益格局的深刻變化，人民利益訴求及表達(dá)方式呈現(xiàn)出多元、多樣、多變的態(tài)勢(shì)。信訪實(shí)踐也出現(xiàn)了新的變化。

由于不受任何事實(shí)證據(jù)、期限、步驟、方式等確定性要求的限制，在個(gè)別時(shí)間和個(gè)別案件中又能夠“一步到位”，甚至“突破法律底線”解決問(wèn)題，信訪成為越來(lái)越多當(dāng)事人的首選。領(lǐng)導(dǎo)出于維穩(wěn)需要個(gè)別批示、法外解決誤導(dǎo)了廣大信訪人，以致千軍萬(wàn)馬齊涌黨委、政府尋求“直通車”，加劇了信訪潮；基層政府疲于應(yīng)付，無(wú)原則滿足上訪人要求，導(dǎo)致生效裁判被推翻；有些地方頂不住壓力就花錢買平安，“按下葫蘆起了瓢”，致使信訪人相互攀比；有些地方為了一時(shí)穩(wěn)定不惜采取強(qiáng)制截訪、限制人身自由等措施，進(jìn)一步激化矛盾，最終導(dǎo)致沖破法律底線，影響法治的權(quán)威統(tǒng)一和穩(wěn)定局面的嚴(yán)重后果，用所謂的個(gè)案正義損害了社會(huì)的整體公平和正義。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)從建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的高度，從維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定與和諧的高度，理性看待信訪實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，及時(shí)改革完善信訪制度，發(fā)揮多元化糾紛解決機(jī)制，特別要疏通行政復(fù)議訴訟等主要解決管道，使信訪歸位于群眾陳情聯(lián)系政府的制度本源。

首先，重新認(rèn)識(shí)信訪功能，嚴(yán)格限制信訪范圍，使信訪回歸到下情上達(dá)、了解信息、轉(zhuǎn)交信件的最初定位。盡可能限制信訪在案件實(shí)體處理方面的功能，將各類涉法、涉訴信訪案件剝離至司法救濟(jì)渠道。

其次，建立起信訪與復(fù)議、訴訟、申訴等法定糾紛解決渠道的銜接機(jī)制。鼓勵(lì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院在信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立接待室，使大批涉法、涉訴的信訪案件直接進(jìn)入復(fù)議訴訟等程序。

第三，修改相關(guān)法律，擴(kuò)大行政復(fù)議、行政訴訟和民事訴訟等受案范圍，降低起訴條件，改革審判方式，擴(kuò)大調(diào)解和解范圍。改革兩審終審制度，將審級(jí)增加為三級(jí)，降低當(dāng)事人訴訟成本，提高司法裁判的公信度，將各類爭(zhēng)議盡可能吸引到正式的救濟(jì)渠道上來(lái)。最后，領(lǐng)導(dǎo)在重視信訪工作的同時(shí)減少批示、增加指導(dǎo)，將各類爭(zhēng)議逐步引導(dǎo)到糾紛解決的主渠道上來(lái)。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮多元化糾紛解決機(jī)制的作用，分清主次，鼓勵(lì)公眾更加理性地選擇救濟(jì)渠道，更多運(yùn)用行政復(fù)議、行政訴訟等方式維護(hù)自己的合法權(quán)益。

弘揚(yáng)法治精神，提高全民法律素質(zhì)，為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定人文基礎(chǔ)

進(jìn)一步提高公民特別是領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)員的法律素質(zhì)和法治觀念，為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定人文基礎(chǔ)。通過(guò)日益廣泛的法學(xué)教育和普法宣傳，樹立法律的權(quán)威，目前社會(huì)公眾特別是公務(wù)人員的法治意識(shí)和規(guī)則意識(shí)仍然比較淡薄。盡管政府自上世紀(jì)八十年代以來(lái)進(jìn)行了比較廣泛的法律普及工作。但是，法學(xué)教育與普法效果并不平衡。即有些公眾權(quán)利意識(shí)強(qiáng)，規(guī)則意識(shí)弱；公務(wù)員權(quán)力意識(shí)強(qiáng)，責(zé)任意識(shí)淡；上級(jí)政府法治觀念強(qiáng)，下級(jí)政府法治意識(shí)弱。要進(jìn)一步完善法律普及與法律教育制度，重點(diǎn)做好權(quán)利與義務(wù)，權(quán)力與責(zé)任、上級(jí)與下級(jí)的均衡普法，鼓勵(lì)公務(wù)人員通過(guò)實(shí)踐掌握與運(yùn)用法律。提高公眾的素質(zhì)，減少和抑制糾紛，鼓勵(lì)公眾通過(guò)合法正當(dāng)?shù)那澜鉀Q爭(zhēng)議。（作者為中國(guó)政法大學(xué)中國(guó)法制研究所副所長(zhǎng)、研究員、博導(dǎo)）