完善我國土地征收制度的思考

　　 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，由土地征收引發(fā)的訴訟及群體事件不斷，為了解決這一問題，本文從農(nóng)村土地征收制度入手，分析了當(dāng)前土地征收制度的主要問題，并提出了完善我國土地征收制度的相關(guān)建議。
　　
　　一、我國土地征收制度的現(xiàn)狀
　　
　　1.土地征收對(duì)農(nóng)村城市化發(fā)展的意義
　　按照我國《憲法》和《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，我國在土地問題上采取的是土地國家所有和集體所有的二元結(jié)構(gòu)，我國的土地征收，實(shí)質(zhì)上是集體土地征收。所謂土地征收，就是是指國家基于公共利益的需要，而將農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制性地收歸國有的行為。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，開發(fā)區(qū)熱、旅游開發(fā)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村的土地越來越多地被征收，有的甚至整個(gè)村的土地被全部征用。這在一定程度上優(yōu)化了城鄉(xiāng)發(fā)展的空間格局，更加有利于集中集聚發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村土地尤其是集體建設(shè)用地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，提高了農(nóng)村土地利用效率，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，土地征收是農(nóng)村城市化發(fā)展的一個(gè)重要保障。
　　2.目前我國土地征收的制度設(shè)計(jì)
　　我國現(xiàn)行的土地征收制度主要規(guī)定在《土地管理法》及其《實(shí)施條例》中，根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國的征收程序可分為申請(qǐng)審批、公告實(shí)施、補(bǔ)償安置方案、政府核準(zhǔn)公告、撥付發(fā)證幾個(gè)階段。具體來說，首先是土地征收的審批，現(xiàn)行法律規(guī)定土地征收的審批權(quán)由國務(wù)院和省級(jí)人民政府承擔(dān)；第二步是公告實(shí)施，即土地征收經(jīng)批準(zhǔn)后由縣級(jí)以上人民政府公告實(shí)施，公告內(nèi)容包括批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?；第三步是制定補(bǔ)償安置方案，由土地行政管理部門會(huì)同相關(guān)部門制定，報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，在這一過程中，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施；第四步是按照補(bǔ)償安置方案予以補(bǔ)償安置并實(shí)施土地征收。
　　
　　二、現(xiàn)行土地征收制度實(shí)施過程中存在的問題
　　
　　1.征收目的界定不清
　　我國《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。也就是說國家實(shí)施土地征收必須是“為了公共利益的需要”，即公共利益的需要是土地征收得以實(shí)施的前提條件，如不存在公共利益的需要?jiǎng)t無土地征收可言，但對(duì)“公共利益的需要”法律卻缺乏明確的界定，在實(shí)際操作過程中對(duì)“公共利益的需要”的界定很難把握，這就無法避免集體土地的征收權(quán)被濫用，土地所有者的利益得不到國家法律制度的充分保護(hù)，使得“為了公共利益的需要”這一規(guī)定成為一紙空文。
　　2.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低
　　國家對(duì)被征收土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，我國《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。這說明我國對(duì)征地補(bǔ)償實(shí)行的是“適當(dāng)補(bǔ)償”原則，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價(jià)值的升值潛力。而當(dāng)政府向社會(huì)拍賣其征收的土地時(shí)，則按土地的市場價(jià)格，征地價(jià)與市場價(jià)之間相差懸殊，往往達(dá)到數(shù)十倍之多。這既嚴(yán)重違背了市場經(jīng)濟(jì)原則，又嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。
　　3.與土地征收緊密相關(guān)的農(nóng)民參與度較低
　　農(nóng)民作為被征地人在被征地的過程中不能參與補(bǔ)償博弈，實(shí)踐中土地征收通常的做法是農(nóng)村基層的幾個(gè)鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)代表農(nóng)村集體組織和農(nóng)民進(jìn)行征地協(xié)商談判，黨領(lǐng)導(dǎo)下的干部這一身份，使得他們經(jīng)常不能站在農(nóng)民和集體組織的立場上說話，對(duì)于談判的分歧最后往往以服從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)告終，其代表效果自然打了個(gè)折扣。而農(nóng)民個(gè)人又無法以獨(dú)立權(quán)利主體身份參與到征收協(xié)商談判中來，使得在整個(gè)征地過程中農(nóng)民缺乏一個(gè)暢通的渠道發(fā)出自己的聲音。補(bǔ)償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽證的保障渠道。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。即使農(nóng)民能表達(dá)自己的不同意見，根據(jù)我國土地管理法實(shí)施條例第25 條的規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施，也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見并不能在實(shí)質(zhì)上影響到政府的征地權(quán)，他們對(duì)征地程序的影響是極為有限的。
　　4.土地征收實(shí)施中的程序不正當(dāng)
　　一是被征收人沒有充分的話語權(quán)。依據(jù)我國現(xiàn)行的土地征收法規(guī)，在對(duì)征地審批過程中，被征收人無任何途徑發(fā)表意見，而在征地信息公告中，政府將土地征收的批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜葍?nèi)容進(jìn)行公告，但對(duì)該公告，被征收入無任何途徑發(fā)表意見。只有在審批通過后，才有對(duì)補(bǔ)償、安置方案提出聽證的權(quán)利。二是征地程序設(shè)置缺乏監(jiān)督性。政府是否濫用征地權(quán)，是否確是為了公共利益，土地征收后是否得到合理利用等，沒有程序保障農(nóng)民進(jìn)行有力監(jiān)督。三是由于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，產(chǎn)權(quán)主體不清，往往造成各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織相互爭當(dāng)所有權(quán)主體，或通過各種名義克扣征地款，有些地方甚至存在村干部憑借權(quán)力分割征地補(bǔ)償款，致使農(nóng)民不能享受到應(yīng)有利益。
　　5.對(duì)失地農(nóng)民的相關(guān)社會(huì)保障制度不配套
　　農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會(huì)保障，被征收的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之違法用地和浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象嚴(yán)重，因土地征收引發(fā)的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢，在農(nóng)村，失地農(nóng)民首先關(guān)注的是眼前利益，他們考慮的通常都是通過征地能得到多少征地補(bǔ)償費(fèi)用，由于農(nóng)村本身?xiàng)l件的局限性，他們不會(huì)也不可能對(duì)失地后的生活作出較好的安排，一般的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不會(huì)將本來就不多的土地補(bǔ)償款給農(nóng)民購買社會(huì)保險(xiǎn)，且絕大多數(shù)失地農(nóng)民屬于沒文化、沒資金、沒技術(shù)的弱勢群體，想創(chuàng)業(yè)非常難。國家雖然針對(duì)失地農(nóng)民采取了一定的安置措施，但這些安置措施只是風(fēng)起云涌的征地潮中的杯水車薪，大多數(shù)失地農(nóng)民都是領(lǐng)到一次性貨幣補(bǔ)償費(fèi)后自謀出路，于是很多失地農(nóng)民拿著征地補(bǔ)償費(fèi)坐吃山空后生活陷入困境。
　　
　　三、完善我國土地征收制度的幾點(diǎn)思考
　　
　　1.界定“公共利益的需要”，限制征收范圍
　　《憲法》第10條和《土地管理法》第2條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是國家法律至今尚未對(duì)“公共利益的需要”的法律內(nèi)涵與外延做出相應(yīng)的規(guī)定，無法避免集體土地的征收權(quán)被濫用，土地所有者的利益得不到國家法律制度的充分保護(hù)。因此，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)對(duì)“公共利益的需要”進(jìn)行法律上的界定。我國的土地征收法律對(duì)于公共利益條款的規(guī)定是如此的模糊，這就導(dǎo)致這一條款在法律適用上的不具有可操作性?？梢圆捎昧信e加兜底條款的方法對(duì)“公共利益的需要”予以界定，即在法律條文中以列舉方式對(duì)公共利益的需要進(jìn)行規(guī)定，包括國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點(diǎn)扶持的能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地、公共設(shè)施用地等等，屬于列舉條款的，聽證不是必須程序。在列舉以后，加上“其他屬于公共利益的需要，經(jīng)過聽證程序后實(shí)施”的兜底條款，就能從一定程度上界定“公共利益的需要”，防止征收權(quán)濫用。
　　
　　2.轉(zhuǎn)變征地補(bǔ)償理念，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
　　補(bǔ)償問題是土地征收的重中之重，甚至可以說是核心問題，參照當(dāng)前世界各國的土地征收補(bǔ)償原則，主要的征收土地補(bǔ)償原則有日本、韓國的“正當(dāng)補(bǔ)償”，美國、加拿大、馬來西亞、中國香港的“合理補(bǔ)償”，荷蘭的“充分補(bǔ)償”，法國、瑞典、中國臺(tái)灣、菲律賓、巴西的“公平補(bǔ)償”。這幾種補(bǔ)償原則雖然在內(nèi)容上并不一致，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均遠(yuǎn)高于中國的“適當(dāng)補(bǔ)償”，其中不少發(fā)展中國家也能在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上采用比我國高得多的補(bǔ)償原則，顯然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是主要問題，理念才是最根本的。反觀我國這幾年因土地征收補(bǔ)償費(fèi)問題帶來的諸多社會(huì)矛盾，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到我國的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須提高。具體來說，一是可以參照市場價(jià)大幅度提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使“失地農(nóng)民”能夠獲得轉(zhuǎn)換其他產(chǎn)業(yè)和到城鎮(zhèn)居住的必要資本；二是政府通過土地使用權(quán)出讓獲得的土地凈收益，按一定比例返還集體農(nóng)民，用于解決“失地農(nóng)民”的福利；此外，補(bǔ)償項(xiàng)目的缺失，也是農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低的主要原因。與其他國家征收補(bǔ)償范圍的規(guī)定相比，我國土地征收的補(bǔ)償范圍明顯偏窄。筆者認(rèn)為，應(yīng)在立法和實(shí)踐中擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，由原來僅限于與被征收土地直接相關(guān)的損失擴(kuò)大到其他損失，將殘余地分割損害、經(jīng)營損失以及其他各種由征地所致的必要費(fèi)用等可確定、可量化的財(cái)產(chǎn)損失列入補(bǔ)償范圍，以確保農(nóng)民的合法權(quán)益。
　　3.規(guī)定聽證制度，提高被征收人在土地征收實(shí)施中的參與度
　　提高被征收人在土地征收實(shí)施中的參與度對(duì)于完善我國的土地征收制度，減少因土地征收而引發(fā)的糾紛至關(guān)重要。而對(duì)于如何提高被征收人在土地征收實(shí)施過程中的參與度，聽證制度無疑是最為合適的。我國目前的《征用土地公告辦法》規(guī)定，在征地補(bǔ)償、安置方案擬定之后，如被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民要求聽證的才舉行聽證。筆者認(rèn)為這一規(guī)定不盡合理。應(yīng)將聽證程序前移至征地補(bǔ)償、安置方案擬定之前進(jìn)行，只有這樣才能讓被征收人在征地補(bǔ)償、安置方案中發(fā)表自己的意見，避免征地補(bǔ)償安置方案成為征地方的單方陳述，而對(duì)于就征地補(bǔ)償安置的聽證應(yīng)是法律明文規(guī)定必須舉行聽證而不是應(yīng)被征地者請(qǐng)求才舉行。同時(shí)對(duì)政府征收土地的理由如果不是明確屬于“公共利益”的，政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)舉行公開的聽證會(huì)，失地農(nóng)民可以在聽證會(huì)上質(zhì)疑政府的征地理由，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地征收的監(jiān)督。
　　4.加強(qiáng)對(duì)土地征收的監(jiān)督，透明征地程序
　　目前土地征收過程中的最大弊端就在于程序的不公開與不透明，社會(huì)大眾很難得知征地過程中各環(huán)節(jié)的具體信息。社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的建立不僅要求征地過程中各個(gè)階段行政事務(wù)信息的公開，更重要的是通過公眾的參與可以有效加強(qiáng)對(duì)征地過程的監(jiān)督，一定程度上遏制違法征地行為的發(fā)生。同時(shí)在土地征收的過程中拓寬司法救濟(jì)途徑。土地征收的最后一道保護(hù)的防線便是司法救濟(jì)。在一個(gè)法治的社會(huì)中，司法機(jī)構(gòu)要保持獨(dú)立，既要充分尊重行政權(quán)力，同時(shí)也要勇于表達(dá)其對(duì)立法的理解以及對(duì)行政行為的合法性判斷。
　　5.以多種形式完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障
　　一是要促進(jìn)失地農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式及思想觀念的轉(zhuǎn)變，從農(nóng)民到市民的社會(huì)角色的轉(zhuǎn)變，這對(duì)于已經(jīng)習(xí)慣于農(nóng)村生活、習(xí)慣于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來說，是艱難、漫長的，要加強(qiáng)政策的宣傳，形成一種良好地能夠讓農(nóng)民融入城市的風(fēng)氣；二是可以采取靈活多樣的補(bǔ)償安置方式，給失地農(nóng)民提供一條能夠確保長期生計(jì)的出路，在土地征收過程中，政府可以給予村集體組織一定比例的非農(nóng)建設(shè)用地，允許自用或入市交易，或以土地入股形式，投資合作聯(lián)辦企業(yè)，以增加集體經(jīng)濟(jì)收入，安置失地農(nóng)民；三是應(yīng)將“失地農(nóng)民”納入社會(huì)保障體系，在征地的同時(shí)，解決失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的必要條件，如戶籍、社會(huì)保障權(quán)等。
　　(重慶社會(huì)科學(xué)院)