從制度保障的視角淺析檢察權(quán)的獨(dú)立行使

　　摘要：檢察權(quán)獨(dú)立行使是現(xiàn)代法治的一項(xiàng)重要原則，是權(quán)力制衡和依法治國的必然要求，是強(qiáng)化法律監(jiān)督職能和實(shí)現(xiàn)國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要手段。但在現(xiàn)實(shí)中，由于我國檢察權(quán)獨(dú)立法行使保障制度的不完善，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以獨(dú)立行使檢察權(quán)和法律監(jiān)督職能的嚴(yán)重弱化。文章結(jié)合我國國情，對獨(dú)立行使檢察權(quán)的制度保障進(jìn)行了探究，以期對正在進(jìn)行的檢察改革有所裨益。
　　關(guān)鍵詞：檢察權(quán)；獨(dú)立；制度；保障
　　
　　一、我國檢察權(quán)獨(dú)立行使的界定
　?。ㄒ唬z察權(quán)的法律定位
　　我國憲法第一百二十九條明確規(guī)定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)享有的權(quán)力統(tǒng)稱為檢察權(quán)，它是國家確保其法律能夠統(tǒng)一正確實(shí)施而賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)獨(dú)立而專門的權(quán)力?？梢?，檢察權(quán)就是法律監(jiān)督權(quán)，它們的內(nèi)涵與外延是完全一致的，都是國家權(quán)力機(jī)關(guān)賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)獨(dú)立而專門的國家權(quán)力，不是司法權(quán)或行政權(quán)的組成部分。
　?。ǘ┆?dú)立行使檢察權(quán)的涵義
　　我國憲法第131條和人民檢察院組織法第9條都規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡捎趪抑贫取⒄误w制和檢察制度等各個(gè)方面的原因，我們所說的當(dāng)前我國的獨(dú)立行使檢察權(quán)，只能是一種特殊樣式的檢察獨(dú)立。具體表現(xiàn)為以下方面：
　　1、業(yè)務(wù)獨(dú)立而非政治獨(dú)立。我國在結(jié)構(gòu)形式上實(shí)行的是人大監(jiān)督下的“一府兩院”制。檢察院相對于立法機(jī)關(guān)并非相互制衡的分權(quán)關(guān)系而系下位對上位的關(guān)系。檢察官法律職務(wù)由人大任免，檢察機(jī)關(guān)向人大報(bào)告工作并接受其監(jiān)督。在實(shí)質(zhì)的權(quán)力關(guān)系上，所有國家機(jī)關(guān)必須接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)也不例外。雖然黨的領(lǐng)導(dǎo)方式受到一定的限制，但檢察機(jī)關(guān)并不享有政治結(jié)構(gòu)上即國家權(quán)力關(guān)系上的獨(dú)立，這應(yīng)無疑義。憲法和法律只是肯定了檢察機(jī)關(guān)在行使其職權(quán)時(shí)某種獨(dú)立性，實(shí)際就是行使檢察權(quán)過程中的業(yè)務(wù)性獨(dú)立。這突出顯示了我國檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)的基本樣態(tài)。
　　2、檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立而非檢察官獨(dú)立。獨(dú)立行使檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)包含檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立和檢察官的相對獨(dú)立。盡管我們推行了主訴（主辦）檢察官制度，但是主訴（主辦）檢察官在行使職權(quán)過程中其權(quán)力也是有限的，也不能說是完全獨(dú)立辦案。因?yàn)樵谖覈?dāng)今情況下，這在根本上由大的體制背景所決定，而且與檢察官總體素質(zhì)不高、對社會責(zé)任的承擔(dān)能力較弱等狀況相適應(yīng)。
　　3、有限獨(dú)立而非充分獨(dú)立。即使就業(yè)務(wù)性而言，這種獨(dú)立也是有限的。這種有限性主要是因?yàn)?，業(yè)務(wù)獨(dú)立對政治獨(dú)立存在一種依存關(guān)系，如果沒有國家體制上的獨(dú)立性，在檢察權(quán)行使過程中也很難完全避免非程序化的干預(yù)。因?yàn)閷z察機(jī)關(guān)具有上位關(guān)系的權(quán)力實(shí)體可能利用直接指導(dǎo)、人事任免、經(jīng)費(fèi)控制等權(quán)力來通過檢察機(jī)關(guān)貫徹其意志。除了這種具有根本意義的體制性制約，我國當(dāng)前的獨(dú)立行使檢察權(quán)還受到其他如檢察體制障礙、經(jīng)費(fèi)保障不足且財(cái)政供應(yīng)體制不順、檢察官資質(zhì)與身份保障不夠等多方面的限制，從而造成其獨(dú)立行使檢察權(quán)的程度十分有限。
　　二、當(dāng)前檢察權(quán)獨(dú)立行使面臨的困境
　?。ㄒ唬┓梢罁?jù)原則化
　　法律監(jiān)督指運(yùn)用法律規(guī)定的手段、依照法律規(guī)定的程序，針對特定的對象進(jìn)行的，能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督。因此，如果沒有相應(yīng)的法律保障、法律授權(quán)、法律程序，確保檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)就只能是一句空話。當(dāng)前我國沒有專門的法律監(jiān)督法，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)地位、職權(quán)和工作程序等規(guī)定主要散見于憲法、檢察院組織法和刑事訴訟法等法律規(guī)范中，一方面根本法和基本法受其原則性、概括性所限，不可能對檢察法律監(jiān)督做出具體翔實(shí)的規(guī)定；另一方面低位法對檢察法律監(jiān)督的規(guī)定又比較散亂。這樣檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)時(shí)，必然要面臨兩大尷尬：在實(shí)體上出現(xiàn)盲點(diǎn)和空白；在程序上缺乏剛性和可操作性。
　　（二）檢察權(quán)力地方化
　　檢察系統(tǒng)目前的領(lǐng)導(dǎo)體制是“條塊結(jié)合，以塊為主”，所謂“條塊結(jié)合，以塊為主”就是實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，財(cái)政、人事受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)受上級檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，其主要弊端是助長了地方保護(hù)主義，使檢察機(jī)關(guān)成為地方檢察機(jī)關(guān)，在涉及地方利益的案件中，受當(dāng)?shù)攸h委影響大，國家法制難以統(tǒng)一。在現(xiàn)行體制下，檢察機(jī)關(guān)的物質(zhì)資源來自于同級政府，政府的財(cái)政狀況以及對檢察機(jī)關(guān)的態(tài)度決定著物質(zhì)供給的多少。也就是說政府權(quán)力決定司法機(jī)構(gòu)物質(zhì)資源供給。這是目前弊端較為集中的層面，形成這種格局的直接原因是“分灶吃飯”的財(cái)政體制。當(dāng)?shù)胤綑z察機(jī)關(guān)的檢察長對檢察人員提出種種責(zé)任要求的同時(shí)，卻無法回應(yīng)檢察人員直接或間接提出的合理的利益要求。于此境況下，德化教育和“精神鼓勵(lì)”是檢察長唯一可用的激勵(lì)手段，檢察機(jī)關(guān)年年教育整頓也說明這一問題，但這不是出路，整頓解決不了目前體制上存在的問題。
　?。ㄈz察工作行政化
　　我國長久的歷史沉淀，在人們的意識中樹立了牢固的行政本位和行政官本位思想。這對于現(xiàn)代法治思想的確立和發(fā)展是極為有害的。當(dāng)行政的意識過強(qiáng)，成為一切發(fā)展和維護(hù)的中心時(shí)，如何對其實(shí)施有效的監(jiān)督就成了一大問題。而一旦權(quán)力失去了足以與之相抗衡的權(quán)力的制約，守法與否、權(quán)力的濫用與否也就成了當(dāng)權(quán)者們的自由，人們的權(quán)利就會失去保障，法律也成了一紙空文。同時(shí)，行政本位思想的過重，過多地主張權(quán)力的行使，這會對主張通過制約權(quán)力的行使，保障權(quán)利享受的法治思想的形成和發(fā)展造成制約。
　　三、保障檢察權(quán)獨(dú)立行使的制度構(gòu)想
　　黨的十七大也提出，要“保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，就要“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置”。體制改革需要從改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善立法、改革司法體制等多方面著手，建立一整套完整的制度保障。
　?。ㄒ唬└纳泣h的領(lǐng)導(dǎo)體制保障
　　堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是憲法以法律形式確認(rèn)的，也是我國的四項(xiàng)基本原則之一。同樣，檢察權(quán)的依法獨(dú)立行使也必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，但這并不是說不能對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式進(jìn)行改善。鄧小平同志曾說過，“為了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“不斷改善領(lǐng)導(dǎo)，才能加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”。
　　1、黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是保證法律的依法實(shí)施。獨(dú)立行使檢察權(quán)是憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，也是黨的意志的真實(shí)體現(xiàn)。任何單位、組織或個(gè)人無論假借何種名義對其進(jìn)行阻擾和破壞，都是違背了黨的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，獨(dú)立行使檢察權(quán)也是檢察機(jī)關(guān)的義務(wù)，通過該職權(quán)的行使，維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，也正是保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家生活中的落實(shí)。
　　2、黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)。這是加強(qiáng)和改善黨對司法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)，不是具體業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，過去一些黨委政法委參與具體檢察事務(wù)、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人員以黨委名義過問案件、甚至以言代法的行為，都是與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)相違背的，具體案件的辦理，只能由檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立進(jìn)行。
　　3、黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)方式從地方黨委領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向中央和上級檢察機(jī)關(guān)黨委領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，我國檢察機(jī)關(guān)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)方式主要是以地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的形式體現(xiàn)的，這就有可能出于地方利益的考慮而對檢察工作進(jìn)行干涉。如果通過改革，把橫向的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)改為縱向的上級檢察機(jī)關(guān)黨委領(lǐng)導(dǎo)，這不僅與上級檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)相一致，而且能對抗地方保護(hù)主義對檢察權(quán)獨(dú)立行使的干涉。同時(shí)，在對黨的路線、方針、政策的貫徹落實(shí)上，也會比地方黨委領(lǐng)導(dǎo)更具針對性，工作也更加到位。
　　（二）獨(dú)立的法律地位保障
　　
　　我國實(shí)行的是人民代表大會制的根本政治制度，這與資本主義國家的“三權(quán)分立”的權(quán)力框架不同，是由人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，產(chǎn)生和監(jiān)督政府、檢察院和法院。如果以權(quán)力格級來分，人民代表大會所擁有的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)應(yīng)屬第一權(quán)力格級，而檢察權(quán)和行政權(quán)屬于第二權(quán)力格級，是相互獨(dú)立的、具有平等地位的兩種性質(zhì)不同的平行的國家權(quán)力，同時(shí)檢察權(quán)對行政權(quán)的行使起到平等的監(jiān)督作用。要依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，就必須使檢察權(quán)回歸到憲法和法律所賦予的獨(dú)立而又超然的法律地位上來，與政府的地位平等而居。
　　1、這是防止濫用權(quán)力的需要。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，行政權(quán)越來越細(xì)化，對社會生活的影響和作用也越來越大，相應(yīng)的權(quán)力也越來越大，制約行政權(quán)的過度膨脹，已成為各國關(guān)注的問題。資產(chǎn)階級著名思想家孟德斯鳩曾說過，“從事物的性質(zhì)來看，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。
　　2、這是法治建設(shè)的需要。司法獨(dú)立是現(xiàn)代法治的必然要求。在我國，作為法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)，在國家體制上仍是一種司法權(quán)，所進(jìn)行的法律監(jiān)督也主要是一種法律監(jiān)督。因此，我國司法獨(dú)立的內(nèi)容，除審判權(quán)獨(dú)立外，當(dāng)然還包括檢察權(quán)獨(dú)立。所謂司法獨(dú)立，是指司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，只服從法律，不受其他勢力非法干涉。而只有當(dāng)司法機(jī)關(guān)具有獨(dú)立的地位時(shí)，司法權(quán)的行使才不會受到各種不應(yīng)有的干擾和破壞。
　?。ㄈ┆?dú)立的管理制度保障
　　在關(guān)系到檢察工作開展的“命脈”問題上實(shí)現(xiàn)管理上的獨(dú)立，是檢察權(quán)得以獨(dú)立行使的必然條件。只有在用人權(quán)和財(cái)政權(quán)上獲得獨(dú)立，才能真正具備超然的地位，才能確保檢察權(quán)的獨(dú)立行使。
　　1、獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)制度保障。無論是基層檢察機(jī)關(guān)還是上級檢察機(jī)關(guān)，行使檢察權(quán)都是為了維護(hù)國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，而非某個(gè)地方局部的利益。從目前的經(jīng)濟(jì)保障制度看，由于各地經(jīng)濟(jì)狀況不同，各地檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障情況也不同。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)命脈受制于地方財(cái)政部門，受利益驅(qū)動(dòng)，很難真正做到獨(dú)立。這就有必要建立自上而下的垂直經(jīng)費(fèi)保障制度，全國檢察官的工資待遇和業(yè)務(wù)開支，由中央財(cái)政統(tǒng)一列支，再根據(jù)各地檢察機(jī)關(guān)辦案情況和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況確定預(yù)算層層下?lián)?，使檢察機(jī)關(guān)擺脫地方利益的束縛和地方行政機(jī)關(guān)的制約，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的獨(dú)立行使。這也是各國確保司法獨(dú)立較為普遍的做法。
　　2、獨(dú)立的人事制度保障。為擺脫地方黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)通過用人權(quán)干擾檢察權(quán)的行使的現(xiàn)象和防止部分不具備檢察官條件的人員被安排進(jìn)檢察隊(duì)伍的情況，在檢察官的管理、晉升方面，可以實(shí)行垂直分類管理制度。垂直管理，就是將用人權(quán)由地方黨委掌握改為由上級檢察機(jī)關(guān)掌握行使。分類管理，就是將檢察官按工作性質(zhì)進(jìn)行分類，改變現(xiàn)行行政化管理體制下混同管理的現(xiàn)象，把符合檢察官條件的人員和司法行政工作人員分開管理，使檢察官從日常行政事務(wù)中脫離出來，把全部精力投入到檢察業(yè)務(wù)工作中去。同時(shí)，在對檢察官的日常管理中，實(shí)行高級檢察官領(lǐng)導(dǎo)辦案小組的方式，通過規(guī)范低等級檢察官的晉升考試考核辦法，嚴(yán)格等級晉升，實(shí)現(xiàn)高素質(zhì)、專業(yè)化的高等級檢察官對低等級檢察官的領(lǐng)導(dǎo)，從而不斷提高檢察隊(duì)伍的整體素質(zhì)和依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的水平。
　　3、獨(dú)立的檢察人員職務(wù)保障。要真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立行使檢察權(quán)，必須改革檢察官的職務(wù)保障機(jī)制，使得檢察人員不至于因?yàn)橐婪ㄞk案、抵制法外干預(yù)而受到打擊報(bào)復(fù)，也不至于因?yàn)樯钷讚?jù)而易為非法利益所驅(qū)動(dòng)。同時(shí)要在統(tǒng)一司法考試、推進(jìn)檢察職業(yè)專業(yè)化、精英化的進(jìn)程中，有步驟地提高檢察官的薪金和福利待遇，逐步實(shí)現(xiàn)高薪養(yǎng)廉，提高獨(dú)立行使檢察權(quán)的水平。
　　（四）崇尚法治的思想保障
　　公眾具備法律至上觀念是現(xiàn)代法治的必要組成部分，如果社會公眾普遍對法律的效力和效果存在懷疑，更多地盛行“找關(guān)系”、“開后門”的效果和作用，甚至辦案結(jié)果也可能因關(guān)系的不同、后臺的不同而有所不同時(shí)，法律將成為一種擺設(shè)，司法獨(dú)立將無從談起，法治也就成為一句空話。而要在社會普遍確立一種法律至上的觀念和意識，就要做到以下方面：
　　1、進(jìn)一步加大普法力度。多年來的普法雖然取得了一定的效果，人們的法律意識有所覺醒，但仍需進(jìn)一步加大宣傳力度，增強(qiáng)對法律思想和法律精神的宣傳，尤其是重點(diǎn)要加大對領(lǐng)導(dǎo)干部的法律宣傳教育工作。領(lǐng)導(dǎo)干部違法所造成的危害將比普遍公眾造成的危害要大得多。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識的增強(qiáng)，樹立法律至上的觀念，就不會過多地對檢察權(quán)的獨(dú)立行使進(jìn)行干預(yù)，在行使自身職權(quán)時(shí)，也會從法律角度進(jìn)行思考，從而能依法正確行使職權(quán)。
　　2、樹立法律的威信。通過立法的嚴(yán)謹(jǐn)性和執(zhí)法的嚴(yán)肅性，保證法律依法正確實(shí)施。以司法的獨(dú)立性，來確保司法的公正性，真正做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，使法律成為解決社會矛盾的最終裁判者，使司法成為保護(hù)人民利益和權(quán)利的有力武器。
　?。ㄗ髡邌挝唬簝?nèi)蒙古鄂倫春自治旗人民檢察院）