工程建設(shè)領(lǐng)域的行政許可制度討論

　　摘要：我國工程建設(shè)領(lǐng)域已形成涵蓋工程設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、監(jiān)理、招投標(biāo)等各個(gè)環(huán)節(jié)，調(diào)整工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)所有主體從業(yè)資質(zhì)、財(cái)產(chǎn)關(guān)系、勞資人事關(guān)系諸多方面的龐大體系?！缎姓S可法》施行后，工程建設(shè)領(lǐng)域行政許可制度進(jìn)行了大規(guī)模改革。
　　關(guān)鍵詞：工程建設(shè)；行政許可制度；行政審批
　　
　　行政許可制度作為一項(xiàng)重要法律制度，旨在通過對(duì)行政管理事項(xiàng)的事先控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政限制或禁止的解除，最終維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)秩序和公共利益，保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，保障公民權(quán)利，這一制度因其無可替代的基本社會(huì)功能為世界各國所普遍重視和廣泛適用。
　　一、工程建設(shè)領(lǐng)域的行政許可制度現(xiàn)狀
　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，多年來，我國工程建設(shè)領(lǐng)域先后頒布的法律、法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章多達(dá)1300余部，基本形成了全國工程建設(shè)領(lǐng)域的法律框架，初步實(shí)現(xiàn)了依法治理的基本格局。工程建設(shè)領(lǐng)域的行政許可制度業(yè)已形成涵蓋工程設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、監(jiān)理、招投標(biāo)等各個(gè)環(huán)節(jié)，調(diào)整工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)所有主體從業(yè)資質(zhì)、財(cái)產(chǎn)關(guān)系、勞資人事關(guān)系諸多方面的龐大體系。這些行政許可制度在工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用：一是有利于國家對(duì)建設(shè)領(lǐng)域重大事務(wù)的有效控制。二是在一定程度上保護(hù)社會(huì)公眾利益免遭侵害。三是保證建設(shè)領(lǐng)域社會(huì)資源的合理配置，避免資源的盲目性、重復(fù)性開發(fā)和利用，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。四是通過提升建設(shè)行為人素質(zhì)促進(jìn)其事業(yè)發(fā)展。五是制度性地協(xié)調(diào)建設(shè)領(lǐng)域行為人相互之間的關(guān)系。通過審批科學(xué)核定具體區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，適當(dāng)調(diào)控市場份額。
　　《行政許可法》施行后，工程建設(shè)領(lǐng)域行政許可制度進(jìn)行了大規(guī)模改革。取消的審批項(xiàng)目有153項(xiàng)，改變管理方式的審批項(xiàng)目有5項(xiàng)。經(jīng)過改革，目前工程建設(shè)領(lǐng)域主要行政許可事項(xiàng)有以下類型：
　　第一，報(bào)請(qǐng)審批事項(xiàng)。例如，挖掘、占用城市道路、排水設(shè)施及臨時(shí)封閉道路交通；臨時(shí)占用或拆除、改動(dòng)、遷移城市照明設(shè)施；依附城市道路建設(shè)的各種管線、桿線建設(shè)；延長拆遷期限；延長或暫停辦理新建、改建、擴(kuò)建等相關(guān)手續(xù)期限；未完成拆遷補(bǔ)償安置的建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓；臨時(shí)占用城市綠化用地；城市綠化工程及工程建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程設(shè)計(jì)方案；戶外廣告、霓虹燈設(shè)置；砍伐、修剪城市樹5MhhZuDhSWQCeOeG+JTSQa+3E4x6nsUm1ZYg/ktUaOI=木；占用城市公共綠地開設(shè)商業(yè)、服務(wù)攤點(diǎn)；在城市建筑物、設(shè)施上張掛、張貼宣傳品；拆除環(huán)衛(wèi)設(shè)施等。
　　第二，報(bào)請(qǐng)核準(zhǔn)事項(xiàng)。例如，建設(shè)工程施工許可；商品房預(yù)售許可；房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收；住宅小區(qū)等群體房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收；建設(shè)項(xiàng)目需要取用城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地下水；建設(shè)工程施工合同審查；房屋拆遷資格；拆遷產(chǎn)權(quán)不明的房屋補(bǔ)償安置方案；建筑垃圾處理；城市排水許可等。
　　第三，申報(bào)審核事項(xiàng)。例如，建筑、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)；遷移古木名樹；建筑安裝工程取費(fèi)類別確認(rèn)；國有和集體投資工程施工合同價(jià)；房屋拆遷驗(yàn)收；及建筑施工企業(yè)安全認(rèn)證等等。
　　二、工程建設(shè)領(lǐng)域的行政許可制度存在的問題和原因
　　當(dāng)前工程建設(shè)領(lǐng)域行政許可仍然存在不少問題：一是行政許可事項(xiàng)過多，審批范圍太廣。工程建設(shè)每個(gè)環(huán)節(jié)、不同側(cè)面設(shè)置的行政許可制度在無形中非理性地?cái)U(kuò)張行政權(quán)限，造成政府“事事都好管、事事都管不好”的狀況。二是審批機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)，審批程序不透明。各部門審批程序重疊交叉，一事多批現(xiàn)象突出；同一部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)推諉扯皮、內(nèi)部窩工情況嚴(yán)重。三是重審批，輕監(jiān)管，漠視責(zé)任。對(duì)工程施工企業(yè)資格審驗(yàn)及其他資質(zhì)審批，往往只“批”不管，一“批”了之。四是立法主體多元化。在我國，不僅最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定行政許可法律，國務(wù)院也可以以行政法規(guī)形式設(shè)置審批權(quán)，各級(jí)地方人大也可以出臺(tái)地方性法規(guī)設(shè)置行政許可。這種局面，很容易造成建設(shè)領(lǐng)域此一事多頭管理、彼一事無頭管理的尷尬情形。五是立法技術(shù)缺陷、宏觀調(diào)控水平低下：基本法律調(diào)整范圍界定模糊；在日常工作中則繼續(xù)沿襲慣常做法，采取審查、審核、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)、同意、登記、備案等更多形式，緊緊抓住工程建設(shè)每個(gè)事項(xiàng)，以雜糅式的審批實(shí)現(xiàn)調(diào)控、管理、服務(wù)職責(zé)，無限擴(kuò)張行政權(quán)限；把共性問題、個(gè)性問題混同處理。
　　三、工程建設(shè)領(lǐng)域行政審批下一步改革方向
　　行政審批應(yīng)最大限度淡出經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)。行政許可應(yīng)主要用于對(duì)工程建設(shè)等領(lǐng)域社會(huì)性事務(wù)的管理，盡可能不作為經(jīng)濟(jì)管理手段。工程建設(shè)領(lǐng)域行政審批應(yīng)進(jìn)一步加大改革力度，減少審批項(xiàng)目。一是屬于工程建設(shè)相關(guān)企業(yè)組織、經(jīng)營范疇的行政管理事項(xiàng)，屬于工程建設(shè)普遍性、傾向性、經(jīng)常性的事項(xiàng)及重大事務(wù)，可以設(shè)置行政許可。二是明確規(guī)定禁止設(shè)置行政審批的區(qū)域，屬于維系建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)基本生存權(quán)利和自由的事項(xiàng)不得設(shè)立審批；對(duì)建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)沒有法定特殊義務(wù)和義務(wù)能力要求的權(quán)利和自由，不必設(shè)置審批。三是明確行政審批資源總量平衡原則，對(duì)工程建設(shè)直接涉及自然資源和環(huán)境保護(hù)考慮設(shè)置審批，確保把有限的資源配置給生產(chǎn)能力最強(qiáng)、技術(shù)水平最高的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的最終公平，法律的配套實(shí)施措施作用勿容低估。
　　完善行政許可制度立法技術(shù)，優(yōu)先考慮三項(xiàng)制度：一是許可事項(xiàng)遴選和逐級(jí)上報(bào)制度，各級(jí)建設(shè)主管部門應(yīng)對(duì)工程施工領(lǐng)域日漸突出、須經(jīng)行政許可的共性問題歸納分析，由住建部或省級(jí)地方政府形成立法建議報(bào)送國務(wù)院，由國務(wù)院審查后出臺(tái)、修改行政法規(guī)或提請(qǐng)全國人大出臺(tái)、修改相關(guān)法律。二是司法解釋立法吸收制度，最高人民法院基于全國各級(jí)法院審判實(shí)踐研究發(fā)布的司法解釋，已經(jīng)成為工程施工領(lǐng)域的民事、行政糾紛的裁決依據(jù)，將司法解釋界定的法律現(xiàn)象、法律理念、法律取向融入行政許可制度立法、執(zhí)法程序。三是公示制度，把所有行政許可動(dòng)態(tài)、及時(shí)公布。
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