山東省小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP現(xiàn)狀及模式創(chuàng)新研究

　　摘要：經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，山東省小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，承載能力不斷提高，但總體來說，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況依然沒有根本上的改變。政府投入不足、資金短缺是造成小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的一個重要原因，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式仍比較單一，資金不足制約著小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平的進一步提高。
　　關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)；基礎(chǔ)設(shè)施；PPP
　　
　　基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式是指政府、私人營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系。通過這種合作形式，合作各方可以達到與其單獨行動相比更為有利的結(jié)果。為解決小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金瓶頸問題，2007年12月，山東省出臺政策，要求“放開小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資領(lǐng)域，形成多元化的投融資渠道”。但從目前情況來看，小城鎮(zhèn)還沒有充分意識到PPP模式有可能是破除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金瓶頸的有效途徑，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式仍比較單一，資金不足仍制約著小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高。
　　一、山東省小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式發(fā)展概況
　　近年來，山東省城市建設(shè)投資力度不斷加大，投資增速保持在10%以上，在全國位居前列。2008年全省城建完成投資579億元，2009年計劃完成608億元。全省已逐步建立起政府財政投入、市政公用設(shè)施有償使用、公用事業(yè)合理計價、廣泛吸引社會資本參與等多渠道、多元化的投融資體制，全省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施市場化正加快推進，僅城市污水處理行業(yè)，規(guī)劃建設(shè)的180座污水處理廠，就有80多座污水處理廠進行了市場化運作。比如，諸城的舜河、銀河污水處理廠、高密第二污水處理廠就是采用BOT模式建設(shè)的，淄博污水處理廠采用TOT模式建設(shè)，定陶污水處理廠采用BT模式建設(shè)，這些都是運用PPP模式較為成功的范例。這些項目的成功實施，為山東省基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式運作積累了豐富的經(jīng)驗，同時也表明，小城鎮(zhèn)完全可以通過PPP模式解決當前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。
　　二、山東省小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資中存在的問題
　?。ㄒ唬┙ㄔO(shè)資金籌措渠道過于單一
　　在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響下，政府作為社會資源的配置主體，主導基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠財政投入，主要包括城市維護建設(shè)稅、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加費、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、排污費、土地出讓（出租）收入、其他可用于城鎮(zhèn)建設(shè)、發(fā)展和償債的財政性資金等。2008年山東省小城鎮(zhèn)市政建設(shè)投資中財政性資金比重高達86.48%，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對地方政府公共財力的依賴性較強，但現(xiàn)實情況是，除少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域外，大多數(shù)小城鎮(zhèn)地方財力不足，僅能維持正常運轉(zhuǎn)，甚至有的地方日常開支都捉襟見肘，依靠自身的積累顯然難以滿足小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，制約了小城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張。
　?。ǘ┵Y本運作手段缺乏
　　城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目大多是屬于公益性項目，投資量大，建設(shè)周期長，投資回收率低，有的根本談不上投資回收。政府投資所形成的這部分國有資產(chǎn)一般沒有明確的責任人，國有資產(chǎn)的閑置、浪費和流失現(xiàn)象嚴重。而且，由于沒有明確的責任主體去經(jīng)營和管理這些資產(chǎn)，導致這部分資產(chǎn)的運作缺乏創(chuàng)新性，資本的有效整合程度較低，難以形成資金的滾動利用，資產(chǎn)運作的效益不高。
　?。ㄈ┫鄳?yīng)的法律政策不完善
　　基礎(chǔ)設(shè)施屬于社會公共服務(wù)體系，私營資本的介入必須有相應(yīng)的法律與政策作為保障。從目前來看，扶持私營資本政策仍存在不完善、不配套、不落實的種種弊端，同時現(xiàn)有政策缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性和嚴肅性，而且，扶持私營資本的政策多是些框架性的指導政策，缺乏可供操作的實施辦法；小城鎮(zhèn)市場經(jīng)濟的發(fā)育程度相對較低，基礎(chǔ)設(shè)施的收費制度尚未全面建立，市場化運作的基本條件尚不夠充分，使得私營資本投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的收益無法得到保障，私營資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有后顧之憂。
　　（四）缺乏真正的融資主體
　　按照國家法律和政策的規(guī)定，政府不能成為獨立的融資主體，即使采取變通的形式政府也很難為銀行和信托機構(gòu)提供擔保融資，因此，一些大城市建立了城建投融資公司作為PPP模式的融資主體，民間資本才得以進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。而對于大部分小城鎮(zhèn)來說，受自身發(fā)展水平的限制，基本上沒有成立城建投融資公司這樣的融資機構(gòu)，致使小城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中采用PPP模式融資時普遍缺乏融資主體，限制了民間資本介入的廣度和力度。
　　（五）小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目“增值”空間不大
　　私營資本是以追求利潤最大化為目標，運用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項目必須要有增值的條件，否則私營資本是不愿意進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的。但是，一般情況下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長，資金回流慢，而且其多屬于公益性項目，只能是微利經(jīng)營，對追求利潤最大化的私營資本很難形成足夠的吸引力；更為嚴重的是，由于小城鎮(zhèn)人口規(guī)模相對較小，基礎(chǔ)設(shè)施的增值空間不大，與大城市根本就不可比擬，這是小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式的最大制約因素。
　　三、小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式創(chuàng)新
　　誠如前文所言，受自身發(fā)展水平的限制，小城鎮(zhèn)依靠自身的積累很難滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，破除資金瓶頸需要吸引更多的私營資本進入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。然而，同城市相比，小城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式運用方面劣勢非常明顯，以其自身的發(fā)展水平，在現(xiàn)行的機制體制下，依靠常規(guī)的PPP模式很難吸引私營資本的介入。因此，必須立足于小城鎮(zhèn)的實際情況，對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式進行創(chuàng)新。
　?。ㄒ唬├壥絇PP模式運作
　　受基礎(chǔ)設(shè)施增值空間的影響，小城鎮(zhèn)很難吸引私營部門資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，這就需要在更大空間范圍內(nèi)運作PPP，給予參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的私營部門資本適當?shù)睦嫜a償。捆綁式PPP模式就是大中城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式中統(tǒng)籌考慮小城鎮(zhèn)，即城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式與小城鎮(zhèn)結(jié)合起來，通過讓渡部分利益或參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的附加條件，吸引私營部門資本進入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，破除小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目增值空間有限的制約。
　?。ǘ﹨f(xié)作式PPP模式運作
　　協(xié)作式PPP模式運作就是同一區(qū)域內(nèi)的小城鎮(zhèn)聯(lián)合起來，形成一個整體共同參與PPP模式運作，通過外部規(guī)模的擴張，擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增值空間，提高私營資本對參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資回報預(yù)期，增強小城鎮(zhèn)對私營資本的吸引力。同時，這種協(xié)作式PPP模式的運作，還能實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的區(qū)域統(tǒng)籌，避免小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和資源浪費。
　?。ㄈ┙M合式PPP模式
　　由于建設(shè)資金嚴重缺乏，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不適合采用外包類的PPP模式運作模式，而私營化雖然可以將風險轉(zhuǎn)嫁給私營部門，但是作為具有公共性的基礎(chǔ)設(shè)施不可盲目的進行私有化，政府必須在公共服務(wù)中承擔責任、提供公共產(chǎn)品。因此，總體來看，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段適合采用特許經(jīng)營的方式進行融資，實現(xiàn)公－私兩個部門的雙贏。由于小城鎮(zhèn)管理者缺乏基礎(chǔ)設(shè)施管理、維護等的經(jīng)驗和知識，管理水平有限，因此，在基礎(chǔ)設(shè)施移交以后宜采用服務(wù)外包類的PPP模式，提高基礎(chǔ)設(shè)施的運營、管理水平。
　　四、小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式機制創(chuàng)新
　　城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展的方向應(yīng)當是逐步建立“政府主導、政企分開、社會參與、市場化運作”的新型模式，把引入社會資本作為重點；把財政資金作為穩(wěn)定來源；把經(jīng)營城市作為重要手段；把拓寬融資渠道作為長期任務(wù)；把規(guī)范管理作為推廣PPP的根本保證。
　　
　?。ㄒ唬┐罱ㄟm應(yīng)資本市場融資要求的、規(guī)范的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP投融資平臺
　　地方政府要結(jié)合當?shù)貙嶋H，整合城鎮(zhèn)資源和資產(chǎn)，拓展投融資渠道，制定切實可行的政策，搭建城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資平臺。各地應(yīng)重視整合和優(yōu)化建立城建投資公司（或集團）作為政府主導的城建基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體，并明確其城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主渠道地位。按照政企分開的原則，將政府部門的投資、融資、建設(shè)、運營統(tǒng)一劃歸投融資主體，將原來分散在各部門的城建資產(chǎn)和其他政府性資產(chǎn)及權(quán)益統(tǒng)一由投融資主體運營管理。
　　（二）建立城建投資主體償債保障機制
　　不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主體的債務(wù)結(jié)構(gòu)，嚴格控制債務(wù)風險。根據(jù)具體情況，可以采取第三方擔保、資產(chǎn)抵押、應(yīng)收賬款或股權(quán)質(zhì)押擔保、財政專項收費受益權(quán)和財政專項補貼資金承諾等多種方式為城建投融資主體融資擔保l3opYiwhep28goWK8BRqow==。從財政資金、土地出讓收益和其他經(jīng)營開發(fā)性收入中拿出一定比例，設(shè)立城建項目償債基金，委托城鎮(zhèn)建設(shè)投融資主體管理和使用，逐步形成以盈利性項目為載體，以城建項目償債基金為還款來源，與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相適應(yīng)的城建投資主體償債保障機制。
　?。ㄈU大直接融資的比例
　　要認真貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于推進資本市場改革和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》提出的各項措施，逐步提高直接融資在各地城市建設(shè)中的比例。靈活運用國債、地方政府債券、企業(yè)債券、信托計劃等融資渠道，創(chuàng)新直接融資方式，擴大直接融資規(guī)模。鼓勵城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主體通過收購、兼并和其他方式，培育企業(yè)市場。鼓勵股權(quán)投資基金、保險資金擴大在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投資。
　?。ㄋ模┐罅﹂_展項目融資創(chuàng)新
　　要進一步加大力度，盤活存量資產(chǎn)。對經(jīng)營性的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，鼓勵采取轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)的方式，回收資金。對準經(jīng)營性或非經(jīng)營性城市建設(shè)項目，鼓勵采取政府回購、財政資金補貼、規(guī)費收入支持、特許經(jīng)營授予等方式，公平選擇投資者和經(jīng)營者。對涉及大量機器、設(shè)備采購的城市建設(shè)項目，鼓勵采取設(shè)備租賃、融資租賃的方式，解決資金投入問題。要積極采用BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項目與民間合作）等多種方式，進行城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)融資的創(chuàng)新。
　　（五）完善相關(guān)政策制度，維護市場秩序
　　進一步完善和規(guī)范相關(guān)法律，通過法制手段切實保護私營投資主體的權(quán)益和利益，對參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國有資本、民間資本和外資一視同仁，使社會投資主體享受國民待遇，消除社會資金進入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的政策體制障礙；逐步建立“公開、公正、公平”的市場秩序，項目采取公開招標等方式選擇投資者，實現(xiàn)公平競爭。
　　（作者單位：山東省建設(shè)發(fā)展研究院）