河南省鄉(xiāng)村債務(wù)形成原因與化解對策

　　摘要：鄉(xiāng)村債務(wù)問題是新農(nóng)村建設(shè)中不容回避的問題，文章通過對河南省調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，從宏微觀兩個方面詳細探討了鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因，并針對原因提出了可行性的化解對策。
　　關(guān)鍵詞：債務(wù)；形成原因；制度
　　
　　一、河南省鄉(xiāng)村債務(wù)總量的調(diào)查與評估
　　目前，關(guān)于鄉(xiāng)村債務(wù)的規(guī)模和數(shù)量并沒有權(quán)威的數(shù)據(jù)，有關(guān)全國性和地區(qū)性鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模的描述大都是估算性的。本文以對河南省的調(diào)查數(shù)據(jù)為為例，來評估和分析其鄉(xiāng)村債務(wù)情況。
　　2009年，我們課題組隨機抽取了河南省各地共70余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了實地調(diào)查，從中獲取了30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)截至2008年12月31日債權(quán)債務(wù)的有效樣本數(shù)據(jù)（見表1）。
　　從表1中可以明顯看出，目前河南省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級債務(wù)包袱是比較沉重的。截至2008年12月31日，按照樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查數(shù)據(jù)，30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部債務(wù)總額近2.9億元（其中個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)含少量的擔(dān)保債務(wù)），平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債963萬元。其中：由于各種借款產(chǎn)生的債務(wù)為1.6億元，占全部債務(wù)總額的54.85%；由于各種拖欠產(chǎn)生的債務(wù)超過1.2億元，占全部債務(wù)的42.30%；其他方面的債務(wù)合計為800多萬元，占全部債務(wù)總額的2.85%。從樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)所擁有的債權(quán)情況來看，共有17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有債權(quán)，合計為3800多萬元。平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為200多萬元。平均債權(quán)占平均債務(wù)的比重為23.29%。
　　2008年5月至9月，課題組還分別對在省委黨校培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的2008級選調(diào)生班、2006級、2007級、2008級在職研究生班中的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（包括副鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)長）共110余名進行了問卷調(diào)查。問卷調(diào)查結(jié)果表明：就河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級債務(wù)的情況來看，負債總額在100萬元-500萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達22.6%；500萬元－1000萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占35.5%，兩項合計后的比例達到58.1%。說明目前河南省有將近六成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級負債在一百萬至數(shù)百萬元不等。結(jié)合有關(guān)部門此前統(tǒng)計的相關(guān)資料（據(jù)河南省財政部門2004年統(tǒng)xAPIXpxIkeCqU5KrQwGeiw==計，全省2100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前負債總額為95億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債489萬元），也從另一個側(cè)面證明目前河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級的債務(wù)負擔(dān)是比較嚴重的。另外，問卷調(diào)查結(jié)果還顯示河南省負債千萬以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為9.6%。由于河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多達2000余個，粗略地算來負債千萬以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量應(yīng)該將近有200個左右。
　　二、河南省鄉(xiāng)村債務(wù)形成的宏微觀原因分析
　?。ㄒ唬┖暧^原因
　　1、制度原因
　?。?）財政體制不合理。1994年分稅制財政體制實行以前，葉縣財政一直承擔(dān)較重的上解任務(wù)。不管自身是否能夠保障供給，足額上解必須予以保證。1994年之后實行分稅制財政體制，地方主稅種如增值稅大頭上解，留下的大多是潛力不大、征收困難的小稅種，縣鄉(xiāng)財政增收困難。特別是由于財稅體制改革后中央和地方的事權(quán)劃分不夠明確，在財力上劃的同時，縣鄉(xiāng)事權(quán)卻有增無減。上級要求鄉(xiāng)村辦的事情很多，但上級卻很少給予相應(yīng)的財力保證。例如，九年義務(wù)教育、各種達標升級活動等都要求基層保質(zhì)保量完成，并實行“一票否決”制，給基層政府運行造成了很大壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了保證基層政權(quán)正常動轉(zhuǎn)，保證干部教師工效發(fā)放，保證社會穩(wěn)定，保證完成上級交辦任務(wù)，就只好大量舉債，事事舉債。日積月累，造成基層債務(wù)越來越大，形成惡性循環(huán)。例如，河南省葉縣“普九”期間形成的債務(wù)還有1446萬元還沒有消化。另外，由于“上面出政策，下面拿票子”的做法在基層較為普遍，也進一步加大了地方債務(wù)額度。
　?。?）干部任用和考核制度不科學(xué)。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部畸形的政績觀。在很長一段時間里，一些地方政府常常把GDP的高低作為干部升遷去留的主要標準。在這種簡單化的考核指標和片面的政績觀誘導(dǎo)下，很多地方都出現(xiàn)了追求經(jīng)濟指標，盲目上項目的現(xiàn)象。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體組織為了擴大資產(chǎn)規(guī)模，增加財政（財務(wù)）收入，大量地采取借款、集資的方式開辦了許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和集體企業(yè)。一些鄉(xiāng)村甚至不惜以高額的利息相許向企業(yè)和個人借款。由于盲目上馬的企業(yè)，先天發(fā)育不良，市場競爭能力弱，最終都難以避免破產(chǎn)倒閉的結(jié)局，結(jié)果就遺留大量的債務(wù)無法償還。第二，政府部門不切實際的達標升級活動。在現(xiàn)行的政治體制下，決策是自上而下進行的。上級政府一旦確定某種目標，任務(wù)就層層分解到基層政府，直至村級組織。為了加快發(fā)展速度，上級政府對下級政府下達的指標往往比較高，而下級政府為了獲得上級政府的認可，也照常采取層層加碼的辦法行事，最終使得鄉(xiāng)村政府和組織不堪重負。在經(jīng)濟條件不具備的情況下，基層政府和組織就不得不“寅吃卯糧”，通過負債完成上級分配的各種任務(wù)。第三，基層干部任用考核機制不完善。目前，我國基層官員的任期都比較短，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一般都是三年一換屆，變動頻繁。而對官員的考核，主要是任期內(nèi)的業(yè)績考核。只要其任內(nèi)能完成上級政府下達的任務(wù)，就有可能獲得升遷。至于這種成績的取得是否犧牲了其他利益主體的利益或者給下任留下了什么隱患，則沒有相應(yīng)的考核機制?；鶎痈刹可先我院?，對前任留下的債務(wù)大多缺乏償還意愿，往往采取“認賬加賴賬”的策略，只把重點放在借新債、搞建設(shè)、出政績、應(yīng)付考核等方面。這就必然會使得鄉(xiāng)村舊債未還，又添新債，鄉(xiāng)村債務(wù)會像雪球一樣越滾越大，最終陷入惡性循環(huán)。
　　2、經(jīng)濟原因
　　經(jīng)濟發(fā)展水平低、財政收人規(guī)模小、資金短缺是導(dǎo)致鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生的根本性原因。長期以來，河南省鄉(xiāng)村經(jīng)濟的增長一直比較緩慢，特別是黃淮地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展更加落后。從宏觀經(jīng)濟環(huán)境上看，20世紀90年代的經(jīng)濟調(diào)整對部分鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來了不小的影響，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能靠借貸維持基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)和生存。
　　3、社會文化原因
　　長期以來，國家對城鄉(xiāng)采取了分而治之的政策，實行城鄉(xiāng)二元戶籍制度。在城鄉(xiāng)二元體制下，社會資源的配置方式是先城市后農(nóng)村、先工業(yè)后農(nóng)業(yè)、先市民后農(nóng)民，處處以城市和市民為中心，把農(nóng)村和農(nóng)民僅僅作為外圍和補給線。嚴重阻礙了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，使農(nóng)業(yè)發(fā)展長期徘徊不前，農(nóng)民陷入相對封閉狀態(tài)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)的直接影響是削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的后勁，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的來源。這是產(chǎn)生鄉(xiāng)村債務(wù)問題的社會根源。并且鄉(xiāng)村債務(wù)嚴重的地區(qū)多位于中西部欠發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)長期受小農(nóng)意識的影響，鄉(xiāng)村干部的思想保守，創(chuàng)新性不足，不敢闖，不敢干，固守鐵飯碗；使得鄉(xiāng)村經(jīng)濟長期發(fā)展不起來，鄉(xiāng)村債務(wù)像雪球一樣越滾越大。
　?。ǘ┪⒂^原因
　　1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的弱化性
　　（1）行政管理職能弱化。由于現(xiàn)行體制問題，派出所、土地所等管理職能上劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既沒人權(quán)，也沒財權(quán)，缺乏對這些部門的有效制約力，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能削弱，增加了協(xié)調(diào)難度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在管理方面嚴重存在著“責(zé)、權(quán)、利”不相一致的問題，本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的事務(wù)，但人權(quán)、財權(quán)均在上級業(yè)務(wù)部門管理，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)名存實亡，無法有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能作用。
　?。?）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力弱化。農(nóng)業(yè)稅取消后，雖然上級通過轉(zhuǎn)移支付的辦法進行補償，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺口仍然很大，僅能勉強維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)最基本的運轉(zhuǎn)支出，許多欠款鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力償還，再加之教育、修路、打井辦電等公益事業(yè)的投入，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾不斷加劇。
　?。?）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部角色轉(zhuǎn)換較慢。農(nóng)業(yè)稅取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從繁重的“催糧要款”任務(wù)中解脫出來，但不管是領(lǐng)導(dǎo)班子成員還是一般干部，都有包村任務(wù)，而過去包村的首要任務(wù)就是完成農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅取消后，相當(dāng)一部分人感到無所適從，不知道如何發(fā)揮自身的作用，關(guān)注重點還沒有轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村經(jīng)濟上來，進而影響到鄉(xiāng)村債務(wù)的化解。
　　
　　2、鄉(xiāng)村經(jīng)濟的脆弱性
　?。?）經(jīng)濟組織的脆弱性。鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展主要依靠鄉(xiāng)村企業(yè)這一經(jīng)濟組織，然而鄉(xiāng)村企業(yè)由于投資小，規(guī)模小，科技含量不高，市場競爭能力弱，并且不能直接分享信息、物流、人才培訓(xùn)等方面的社會化服務(wù)，所以很容易被大企業(yè)擠垮、吞并。
　?。?）金融支持的脆弱性。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織一直在拖欠金融機構(gòu)的債務(wù)，所以它們已經(jīng)在銀行失去信譽，不能再得到金融部門的資金支持。目前鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)起者一般是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，農(nóng)民由于缺少擔(dān)保物（農(nóng)民承包的土地和居住的宅基地不能作為擔(dān)保物），在金融部門得到的資金有限，有的鄉(xiāng)村企業(yè)剛開工就沒有了后續(xù)資金，有的鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展中遇到困難時不但得不到金融部門的支持，反而會遭到銀行的催債，這不利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解。
　?。?）管理的脆弱性。這主要是指鄉(xiāng)村企業(yè)的興辦者多是在外打工賺了錢，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，然而這些人文化水平不高，自身素質(zhì)不高，市場意識不強，更不懂現(xiàn)代化的企業(yè)管理，企業(yè)管理中多半是家族式的管理方式。
　　3、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的非連續(xù)性
　　目前鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃還沒有上升到法律的層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人為了自己的晉升，大辦政績工程、面子工程，一屆領(lǐng)導(dǎo)一個規(guī)劃，一屆領(lǐng)導(dǎo)一幅藍圖，根本不考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，造成大量的人力、物力、財力損失。這種發(fā)展規(guī)劃的非連續(xù)性加重了鄉(xiāng)村債務(wù)的化解難度。例如，豫東南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)政府欠債800多萬的情況下，新一屆領(lǐng)導(dǎo)不切實際地上化肥生產(chǎn)項目，結(jié)果剛開工就破產(chǎn)，又新增100多萬元的債務(wù)。
　　三、化解鄉(xiāng)村債務(wù)的措施
　?。ㄒ唬┻M一步健全和完善財政管理體制
　　健全和完善財政管理體制，從財力分配上增強縣鄉(xiāng)實力，無論對存量債務(wù)的化解還是新增債務(wù)的防范都具有重要意義。首先，要進一步合理劃分各級財政收入范圍，建立規(guī)范的政府間收入分配體系，提高縣鄉(xiāng)稅收分成比例，給予相對獨立的稅種等方式保證縣鄉(xiāng)政府有較為充實的財力化債。其次，要改變目前財力層層向上集中的格局，努力實現(xiàn)財權(quán)事權(quán)相匹配。再次，要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，進一步提高上級財政對鄉(xiāng)村財政轉(zhuǎn)移支付的比重，充實壯大鄉(xiāng)村可自主支配的財力。與此同時，還要通過加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革，強化鄉(xiāng)村財務(wù)管理，嚴控非生產(chǎn)性開支，降低鄉(xiāng)村行政運行成本。
　?。ǘ┘涌旄母锖屯晟聘刹靠荚u制度
　　畸形的政績觀，不健全的干部考核制度，同其他因素一道，導(dǎo)致鄉(xiāng)村累積了數(shù)以千億計的不良債務(wù)，使得我們在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中遇到了前所未有的難題。目前，新農(nóng)村建設(shè)運動又在各地轟轟烈烈地開展了起來，如果不盡快對這種不合理的干部考核制度進行改革，不切實扭轉(zhuǎn)基層干部不正確的政績觀，不但鄉(xiāng)村存量債務(wù)難以化解，而且還有可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村新增大量的不良債務(wù)。
　?。ㄈV辟財源，尋找因地制宜的經(jīng)濟發(fā)展之路
　　才為政之本，無財便無以為政。因此，合理尋找和擴大鄉(xiāng)村財源是發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)財政自求平衡的根本途徑。各鄉(xiāng)村應(yīng)根據(jù)本身的條件，合理規(guī)劃，有組織、有步驟地開展鄉(xiāng)村財源建設(shè)工作，努力提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟的增長質(zhì)量和效益。可從以下三方面著手：第一，壯大鄉(xiāng)村企業(yè)。鄉(xiāng)村企業(yè)是鄉(xiāng)村財政收入來源的重要組成部分，通過納稅和繳納各種費用為鄉(xiāng)村提供主要的財政支持。鄉(xiāng)村企業(yè)要發(fā)展和提高，進行二次創(chuàng)業(yè)，必然要使其單一所有制結(jié)構(gòu)向多種所有制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，走所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相互分離之路，讓企業(yè)的組織制度和經(jīng)營方式逐步走向科學(xué)化和制度化。同時為了改善融資渠道的狹窄的處境，可考慮在農(nóng)村金融體系中建立政策性銀行，加大對鄉(xiāng)村企業(yè)的扶持力度。第二，大力發(fā)展基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)。我國是農(nóng)業(yè)大國，只有農(nóng)民富裕起來，鄉(xiāng)村財政才能有保障。為此需要通過增加投入，抓住農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機遇，把重點放到維修鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施上，鼓勵農(nóng)民組建農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織。同時，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走向產(chǎn)業(yè)化的道路。要以特產(chǎn)大鎮(zhèn)為突破口，抓住資源優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)營、大力發(fā)展農(nóng)林特產(chǎn)基地，系統(tǒng)開發(fā)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅源，加快產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進程。針對農(nóng)戶生產(chǎn)自發(fā)性和盲目性的缺點，應(yīng)重視專業(yè)合作組織建設(shè)和發(fā)揮合作職能實體的作用。要根據(jù)市場信息按照市場需求組織農(nóng)戶有計劃地安排生產(chǎn)，有計劃地組織收購和上市，并為農(nóng)戶提供生產(chǎn)、加工、銷售等一系列服務(wù)。第三，開發(fā)新興財源。主要是利用各地自然優(yōu)勢，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。圍繞建立社會化服務(wù)體系，創(chuàng)辦多種經(jīng)濟實體，力求項目有所發(fā)展，管理得到加強，效益有所突破，確保第三產(chǎn)業(yè)提供的稅收有較大幅度的增長。大膽放手發(fā)展私營經(jīng)濟，建立私營工業(yè)園區(qū)，營造工業(yè)經(jīng)濟的增長點和稅源增長點。
　　（四）進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著促進經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，強化公共服務(wù)，著力改善民生，加強社會管理，維護農(nóng)村穩(wěn)定，推進基層民主，促進農(nóng)村和諧等責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層管理中的作用不言而喻，因此，要進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立一級完全的政府。首先，要賦予與職責(zé)相符的事權(quán)，具備起碼的行政能力。改變現(xiàn)行科局指揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各類責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，事權(quán)在部門科局的“倒掛”局面。其次，要賦予適應(yīng)一級政府職能的財權(quán)。無財不成政府，建立上級財政轉(zhuǎn)移支付與本級稅收分成制度，切實改變現(xiàn)在書記、鎮(zhèn)長削尖腦袋跑項目要資金，并違法挪用財政的現(xiàn)狀。再次，要切實化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。歷史的欠賬，改革的成本，不能全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。
　?。ㄎ澹?gòu)建完整的農(nóng)村經(jīng)濟社會化服務(wù)體系
　　鄉(xiāng)村債務(wù)非一日之寒，因而償還過程也必然是一個耗時較長的系統(tǒng)工程。鄉(xiāng)村債務(wù)的化解需要本地經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展，帶來政府收入的穩(wěn)步增長，這要求基層政府創(chuàng)造一定的條件。農(nóng)村是我國市場經(jīng)濟的原發(fā)點，最先步入市場的是農(nóng)民。然而，分散經(jīng)營的廣大農(nóng)民受到多種因素的制約難以獲得完備的市場信息和科技服務(wù)，這是農(nóng)民經(jīng)營失敗和收益不穩(wěn)定的重要原因。為此，今后鄉(xiāng)村政府應(yīng)強化農(nóng)村經(jīng)濟的信息服務(wù)和科技服務(wù)職能。進而推動農(nóng)村經(jīng)濟步入規(guī)模化、穩(wěn)定發(fā)展格局。因此，今后各級財政理應(yīng)調(diào)整農(nóng)工業(yè)支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村經(jīng)濟社會化服務(wù)體系建設(shè)的投入，特別是省、縣兩級財政，應(yīng)把農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣支出列為農(nóng)業(yè)支出的重點。
　?。┵x予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一定的立法權(quán)
　　目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只具有監(jiān)督權(quán)，而沒有立法權(quán)。眾所周知，在基層，人大的監(jiān)督權(quán)根本就發(fā)揮不出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)劃、藍圖根本不用通過人大表決，這就造成了鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的非連續(xù)性。因此，必須賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大擁有一定的立法權(quán)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃上升到地方法規(guī)的層面，使規(guī)劃、藍圖不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因政府的換屆而擱置，這對于發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，減少鄉(xiāng)村債務(wù)至關(guān)重要。
　　總之，無論是存量債務(wù)的化解，還是新增債務(wù)的監(jiān)控，都必須采取標本兼治的措施，只有這樣，才能使鄉(xiāng)村債務(wù)問題得以圓滿解決。
　　參考文獻：
　　1、杜爽.鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險評估問題初探[J].農(nóng)