我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)障礙分析

　　摘要：隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限已成為當前亟待解決的難題?，F(xiàn)行法律規(guī)定的缺陷徹底暴露出宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)障礙的根源，彌補農(nóng)村所有權(quán)法律主體缺位，構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度刻不容緩。
　　關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)障礙
　　
　　一、現(xiàn)行法律規(guī)定及其缺陷
　　我國《物權(quán)法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條第1款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”第4款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！钡?3條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！?999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2004年國土資源部頒布的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》第13條規(guī)定：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”《物權(quán)法》第184條和《擔保法》第37條都規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得用于抵押。2009年3月國土資源部《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》中，對于經(jīng)營性質(zhì)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)解除了限制，但農(nóng)村宅基地仍被排除在外。
　　從現(xiàn)行法律規(guī)定上分析，我國對宅基地使用權(quán)采取的是限制流轉(zhuǎn)的政策，并且嚴格禁止農(nóng)村居民的住宅和宅基地在城鄉(xiāng)居民之間流轉(zhuǎn)，只允許宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。
　　實際上，我國宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)立之初是為了彌補計劃經(jīng)濟時代遺留下來的城鄉(xiāng)分治的二元社會壁壘森嚴以及經(jīng)濟發(fā)展水平不足的缺陷，以保障農(nóng)民基本的生存權(quán)利為目的，在改革開放初期確實起到了積極的作用。而在當前形勢下，政府提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方針，要盡快消除城鄉(xiāng)割據(jù)，縮小城鄉(xiāng)差別，農(nóng)民對宅基地的經(jīng)濟發(fā)展功能的需求逐步超過了其生存保障功能，農(nóng)村宅基地制度的改革已經(jīng)到了一個臨界點。
　　與農(nóng)業(yè)用地、其他非農(nóng)建設(shè)用地相比，現(xiàn)行法律與法規(guī)在農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)方面更加薄弱，甚至自相矛盾，主要體現(xiàn)在以下三個方面：
　　第一，農(nóng)村住房所有權(quán)可轉(zhuǎn)讓性與宅基地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓性的矛盾。根據(jù)“房隨地走、地隨房走”、“房地一體”的原則，房屋買賣必然涉及宅基地買賣。現(xiàn)實中農(nóng)村私房買賣的買房人名義上是買房，但實際上是買地，當出現(xiàn)買賣糾紛時，如何認定買賣合同效力，是司法實踐的一大難題。
　　第二，允許宅基地在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)與一戶一宅原則的矛盾。如果允許農(nóng)戶將住房和宅基地轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)的農(nóng)戶，勢必違背了一戶只能擁有一處宅基地且面積不得超標的規(guī)定。符合宅基地使用權(quán)分配條件的其他農(nóng)戶完全可以申請分配到一塊宅基地建房，而沒有必要購買他人的住房及宅基地。
　　第三，宅基地審批制與宅基地物權(quán)性質(zhì)的矛盾?！段餀?quán)法》正式將宅基地使用權(quán)定性為用益物權(quán)。然而，從宅基地使用權(quán)的實際運行來看，其并不具備物權(quán)性質(zhì)。首先，宅基地使用權(quán)以特定行為人為主體，其權(quán)利只能對抗集體組織內(nèi)部其他成員，而不具備物權(quán)的對世權(quán)特征。其次，登記制是物權(quán)的基本原則，宅基地作為物權(quán)應(yīng)以登記作為其公示要件，而實踐中宅基地使用權(quán)行使卻受到來自集體組織和政府部門的限制，農(nóng)民不具有物權(quán)的直接利用、控制的特征。在行政機關(guān)審批之前，農(nóng)戶對集體所有的宅基地并無任何權(quán)利。
　　二、宅基地流轉(zhuǎn)障礙的根源
　　上述分析揭露出我國宅基地使用權(quán)制度設(shè)計存在著本質(zhì)的缺陷，就宅基地流轉(zhuǎn)而言，阻礙其流轉(zhuǎn)的根源在于集體所有制及其權(quán)利主體缺位。因為如果農(nóng)村宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，將導致非農(nóng)村集體成員可以實際享有土地使用權(quán)，而真正的集體成員則離開集體，不再享受集體成員權(quán)利和履行相應(yīng)義務(wù)，從而使原農(nóng)村集體所有演變?yōu)榉羌w所有甚至是非集體成員個人私有。當這種交易現(xiàn)象在某個農(nóng)村集體較為普遍地出現(xiàn)時，農(nóng)村現(xiàn)行的集體所有制以及與之配套的系列制度將土崩瓦解、難以為繼。因此，現(xiàn)行宅基地集體所有制及其主體缺位成為了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最大制度障礙，二者的矛盾是不可調(diào)和的。
　　而農(nóng)村所有權(quán)法律主體虛位問題已經(jīng)成為了農(nóng)村改革的突出問題。我國法律對于農(nóng)村集體所有權(quán)的主體稱呼并不一致。農(nóng)村集體所有權(quán)的主體有“農(nóng)民集體”和“農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”兩個名稱，這就造成了主體規(guī)定的模糊性，在具體操作時難以認定。從實際情況來看，多數(shù)情況下，村委會實際上代行了集體所有權(quán)主體的權(quán)利，有的地方甚至成了個別村干部的所有權(quán)。
　　針對這一矛盾，當前學術(shù)界有農(nóng)村土地私有化、集體土地按份共有制及集體土地國有化三種觀點，究竟將來應(yīng)該采取何種做法更有利于新農(nóng)村建設(shè)及社會發(fā)展，有待于學者們進一步研究探討。
　　三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建
　　就目前現(xiàn)有集體所有權(quán)制度來看，為了解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，可暫時先在已有制度框架內(nèi)構(gòu)建適合宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，待時機成熟時再從根源上加以解決。
　?。ㄒ唬┐_權(quán)登記
　　農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是其權(quán)屬必須合法，只有依法辦理了土地登記，有合法的土地權(quán)屬證書，才能保證交易的安全。因此，改革的第一步就是要加強宅基地的登記工作，明晰宅基地使用權(quán)主體。具體應(yīng)由國土資源管理部門負責對本地宅基地進行逐戶逐宗核查登記，并發(fā)給相應(yīng)的宅基地使用權(quán)證書，明確農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn)和擁有收益權(quán)。宅基地超出規(guī)定面積的，分別在登記薄和證書上注明。宅基地使用權(quán)以買賣、贈與和繼承方式流轉(zhuǎn)的，雙方當事人應(yīng)當及時辦理宅基地使用權(quán)變更登記，并收取登記費用，宅基地流轉(zhuǎn)未經(jīng)變更登記不生效，以提高農(nóng)村土地交易的安全系數(shù)，防范一房二賣或者其他糾紛的發(fā)生，確保在糾紛發(fā)生時有據(jù)可證，以促使糾紛順利解決。
　　同時建立宅基地退出補償機制。凡已在城鎮(zhèn)購置商品房定居或愿意進城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居的農(nóng)民，只要自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地，政府可按退出的宅基地面積給予一定的經(jīng)濟獎勵；在符合規(guī)劃的前提下，允許將原宅基地和房屋有償調(diào)劑給符合申請宅基地條件的本村村民。宅基地退出補償資金來源為耕地開墾費、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費，獎勵方式為一次性貨幣或養(yǎng)老生活補助。
　?。ǘ┯袃斒褂门c無償使用相結(jié)合
　　《物權(quán)法》將宅基地定性為用益物權(quán)，依用益物權(quán)取得的基本法理，應(yīng)以有償為原則，無償為例外。那么宅基地使用權(quán)的取得是有償還是無償，就應(yīng)由其當事人（農(nóng)民集體與使用人）去協(xié)商，而不應(yīng)由國家統(tǒng)一規(guī)定。
　　宅基地使用的制度設(shè)計應(yīng)包含以下幾點：一是出于保障其基本居住的需要，本集體成員已經(jīng)取得的法定面積標準內(nèi)的宅基地，無須支付使用費；二是本集體成員超占、多占的宅基地，須支付懲罰性的使用費，費用標準應(yīng)足以使其無法超占、多占宅基地；三是非本集體成員通過流轉(zhuǎn)方式取得宅基地（包括繼承）須支付使用費，費用標準應(yīng)參照國有土地出讓金確定。
　　（三）流轉(zhuǎn)范圍
　　就宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)的區(qū)別而言，兩者均以建造并保有房屋及其附屬設(shè)施為目的，主要的區(qū)別在于建設(shè)用地使用權(quán)是在“國家所有的土地”之上設(shè)定，而宅基地使用權(quán)是在“集體所有的土地”之上設(shè)定。依物權(quán)法的基本原理，只要符合法定的條件，任何人均可在他人之物上設(shè)立他物權(quán)，不應(yīng)對他物權(quán)人的身份作限制性規(guī)定，否則有違主體平等的民法基本原則。
　　
　　宅基地使用權(quán)的成員性限制了宅基地使用權(quán)相關(guān)制度的發(fā)展。成員性并不是宅基地使用權(quán)的當然屬性?！段餀?quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”這里，宅基地使用權(quán)的主體是“宅基地使用權(quán)人”，并不是“集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民”。宅基地使用權(quán)并不當然具有成員權(quán)性。非本集體成員可否取得宅基地使用權(quán)應(yīng)屬“農(nóng)民集體”的內(nèi)部事務(wù)，可以經(jīng)民主設(shè)定程序決定。因此，《土地管理法》在修改之時，可將流轉(zhuǎn)的對象和范圍擴展到非集體成員，但需對用途加以限制，必須用于居住。這樣，“小產(chǎn)權(quán)房”可以受到法律的保護，減少了糾紛，維護了社會的穩(wěn)定。
　?。ㄋ模┝鬓D(zhuǎn)程序
　　在現(xiàn)行《土地管理法》之下，農(nóng)村村民申請住宅用地，須經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，縣級人民政府批準后，再由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向宅基地申請者無償提供宅基地使用權(quán)。其中涉及占用農(nóng)用地的，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。這一規(guī)則不符合所有權(quán)的法理。宅基地使用權(quán)是在宅基地所有權(quán)上所設(shè)定的權(quán)利負擔，因此，其設(shè)定人應(yīng)為宅基地所有權(quán)人。而現(xiàn)行規(guī)則表明，宅基地使用權(quán)的取得只需縣級人民政府審批即可，作為宅基地所有權(quán)人的“農(nóng)民集體”，在這里毫無意義。這一規(guī)定不僅不合所有權(quán)的基本原理，而且無視所有權(quán)人的權(quán)利，有違憲之嫌。
　　我國物權(quán)法對于不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立采取了“合同+登記”的模式。就宅基地使用權(quán)的設(shè)立而言，當事人之間設(shè)立宅基地使用權(quán)合同自是至關(guān)重要的一環(huán)。只要當事人符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃或?qū)ｉT制訂的農(nóng)村宅基地規(guī)劃等宅基地使用權(quán)取得的條件并雙方協(xié)商一致，自愿訂立合同即可，而根本沒有必要逐一地審批、控制。為了實現(xiàn)對土地資0MZJoBNAW8cqOsPn+BTe1w==源進行管理的目的，可以建立土地備案制來監(jiān)管宅基地的使用情況。
　　宅基地使用權(quán)一經(jīng)設(shè)立，就成為農(nóng)民的私權(quán)，理應(yīng)可由其權(quán)利人自由處分。現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)宜先由當事人簽訂協(xié)議，再由所有權(quán)人“農(nóng)民集體”同意，同時，流轉(zhuǎn)應(yīng)有一定的期間限制，不宜定為長期和永久不變。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，原使用人不得再次申請取得宅基地使用權(quán)。至于農(nóng)村住宅流轉(zhuǎn)可能產(chǎn)生的投機問題，待農(nóng)村住宅流轉(zhuǎn)市場發(fā)展起來后，完全可以通過政府的宏觀調(diào)控措施加以解決。
　　本集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，應(yīng)由有資質(zhì)的評估機構(gòu)，根據(jù)所轉(zhuǎn)讓宅基地的自然狀況、區(qū)位條件等因素來確定流轉(zhuǎn)宅基地的價格轉(zhuǎn)讓價格，一般不應(yīng)低于同地區(qū)建設(shè)用地使用權(quán)的土地出讓金標準。在流轉(zhuǎn)收益分配的比例問題上，應(yīng)傾向于保護農(nóng)民的利益，剩余部分以不動產(chǎn)稅和土地流轉(zhuǎn)稅等稅收形式交村民集體所有并依法使用，專門設(shè)立社?；穑⒅贫▏栏竦呢攧?wù)管理制度，做到?？顚Ｓ茫瑹o須上交國庫。
　　參考文獻：
　　1、申建平.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)障礙之克服[J].黑龍江省政法管理干部學