土地流轉(zhuǎn)制度下構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系探析

　　摘要：長期以來，農(nóng)村土地承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障功能，隨著土地流轉(zhuǎn)制度的實施，中國農(nóng)民的社會保障將需要有新的內(nèi)容和新的制度安排出臺。因此，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系成為消除城鄉(xiāng)壁壘、推動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、解決“三農(nóng)”問題、建設(shè)和諧社會的必然選擇，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)居民基本保障制度，分階段、分步驟地構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系。
　　關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；社會保障；體系
　　
　　一、問題的提出
　　黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！笨梢灶A(yù)見，在今后的若干年里，土地流轉(zhuǎn)是大勢所趨、不可逆轉(zhuǎn)的潮流。然而自古以來，土地就是農(nóng)民的“命根子”，土地一直承擔(dān)著農(nóng)民生存保障的特殊功能。新中國成立以后到20世紀80年代之前，我國農(nóng)村實行的是傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟體制，農(nóng)村土地實行“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”，在這種土地制度下，土地幾乎承擔(dān)了對于農(nóng)民及其家庭在就業(yè)、生活福利以及傷病養(yǎng)老等全方位的保障功能。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，土地對于農(nóng)民的保障功能得到進一步加強，尤其是土地對于農(nóng)民的失業(yè)保障和社會穩(wěn)定的功能得到了強化。與土地的現(xiàn)實保障功能相對應(yīng)的是，新中國成立后，由于工業(yè)化的壓力以及當時現(xiàn)實條件的局限，絕對數(shù)量龐大的農(nóng)民一直是處于社會保障制度之外的。20世紀90年代，雖然國家在各地也搞過一些關(guān)于建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點，卻最終因種種原因而沒有能夠落到實處，也正因為如此，土地對于農(nóng)民的重要性和保障功能更非同一般。那么，在未來一定時期內(nèi)，隨著土地流轉(zhuǎn)制度的實施，土地進一步流向農(nóng)村中的少數(shù)人，而脫離了農(nóng)業(yè)勞動、尚未擺脫農(nóng)民身份的這部分人（如農(nóng)民工）在徹底失去土地之后，如何應(yīng)對現(xiàn)代社會中的種種風(fēng)險？因此，中國農(nóng)民的社會保障將需要有新的內(nèi)容和新的制度安排出臺。同時，農(nóng)村社會保障體系的缺失，也阻礙了土地的流轉(zhuǎn)。很多農(nóng)民即使在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中已經(jīng)得到了一份比較固定的職業(yè)，也不愿意輕易放棄土地，視土地為在外經(jīng)營的一條生活退路。這又在一定程度上固化了小農(nóng)經(jīng)營，阻礙了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，進而影響著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。因此，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系已成為新形勢下社會發(fā)展過程中亟待研究和解決的一項重大課題。
　　二、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的必要性分析
　　20世紀90年代以后，隨著城市化、工業(yè)化的步伐加快，出現(xiàn)了大量失去土地、就業(yè)又難有保障的農(nóng)民，同時農(nóng)村人口老齡化的問題也日益突出。農(nóng)民生活中的不安全、不穩(wěn)定因素增加，農(nóng)村急需建立一套有效的社會保障制度來保障農(nóng)民的基本生活安全。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌mQKyOHGwAo/CT2I86HhK9SFF8TwPrNEbyqePPDoDx5Q=的社會保障體系勢在必行。
　?。ㄒ唬?gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系是解決我國社會保障制度“二元結(jié)構(gòu)”的根本途徑
　　我國現(xiàn)有的社會保障制度及現(xiàn)狀是：城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾十分突出。農(nóng)村社會保障資金匱乏、覆蓋面窄、保障水平低、社會化程度不高，由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所決定的中國社會保障也呈現(xiàn)出典型的二元結(jié)構(gòu)：一方面，社會保障覆蓋面城鄉(xiāng)差距較大。我國社會保障體系在建立之初就以城市為中心，社會保障資金主要撥付給城市。城市居民不但享有穩(wěn)定的制度保障，而且其社會保障水平也高于農(nóng)民。相比之下，我國農(nóng)村的社會保障體系建設(shè)遠遠滯后，養(yǎng)老保險還沒有全面開展，醫(yī)療保險、生育保險、最低生活保障制度也是剛剛起步，廣大農(nóng)村至今仍有6000萬左右的貧困農(nóng)民得不到任何救助。另一方面，從社會保障支出的量來看，我國社會保障城鄉(xiāng)差異更大。統(tǒng)計表明，1991-2008年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15%，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農(nóng)村的90倍。這種城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度，嚴重扭曲了社會保障制度的公平原則。民政部發(fā)布的《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》顯示，2008年全國城市居民最低生活保障平均標準為月人均205.3元，農(nóng)村低保則僅有82.3元，農(nóng)村標準只相當于城市居民的40%。中國中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例只有10%左右，在世界上處于較低水平，而10%的投入絕大部分給了城鎮(zhèn)。國家財政對農(nóng)村社會保障的投資僅為城市的1/30。地方政府由于財政的壓力，也缺乏建立農(nóng)村社會保障制度的動力，對農(nóng)村社會保障的投入極其有限。由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，地區(qū)間財力與社保壓力不同，現(xiàn)實中社會保障統(tǒng)籌的層次也就比較低。目前，絕大部分保險項目仍處于市縣統(tǒng)籌，造成地區(qū)間社會保險的互濟功能難以充分發(fā)揮，社會保險資金的使用效率也大打折扣。解決上述問題的根本途徑，就是要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系。
　?。ǘ?gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系是推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實需要
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是推動工業(yè)化，城鎮(zhèn)化的重要力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工人主要是當?shù)剞r(nóng)民，離土不離鄉(xiāng)和農(nóng)工兼業(yè)的現(xiàn)實選擇使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在布局上出現(xiàn)了村村點火、戶戶冒煙的局面，這種格局使其發(fā)展后勁不足，而且對鄉(xiāng)村的環(huán)境和耕地構(gòu)成了極大的威脅，破解這一時代課題的關(guān)鍵，就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入社會保障體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員和城市企業(yè)從業(yè)者一樣，都屬于第二、三產(chǎn)業(yè)，其所遭遇的風(fēng)險結(jié)構(gòu)和農(nóng)民已顯著不同，它是一種和市場經(jīng)濟、工業(yè)化相適應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險結(jié)構(gòu)。他們不再經(jīng)營土地，面臨年老或生病后喪失生活來源的風(fēng)險，與市場經(jīng)濟相適應(yīng)，從業(yè)者在激烈競爭的環(huán)境下，時刻面臨失業(yè)的風(fēng)險，工業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)危險性大，從業(yè)者面臨著工傷和患職業(yè)病的風(fēng)險等等。更主要的是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農(nóng)民不愿離開他們的土地，因為土地的最低生活保障功能現(xiàn)在還是無法替代的。因此，只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入社會保障體系，才能從根本上找到問題的答案，促使農(nóng)民向小城鎮(zhèn)聚集，推動工業(yè)化，城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
　?。ㄈ?gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系是解決“三農(nóng)”問題的必然選擇
　　“三農(nóng)問題”的難點之一在于農(nóng)村人口太多，大量的農(nóng)村剩余勞動力無法轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)。進城農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的80%以上是兼業(yè)型轉(zhuǎn)移，他們與土地保持著若即若離的聯(lián)系，農(nóng)民兼業(yè)型轉(zhuǎn)移的直接后果是土地規(guī)模經(jīng)營的小型化。農(nóng)地的規(guī)模偏小，規(guī)模經(jīng)濟和適合大農(nóng)場操作的農(nóng)業(yè)技術(shù)和先進設(shè)備無法發(fā)揮作用，按市場規(guī)律理應(yīng)自然出現(xiàn)的升級在農(nóng)業(yè)上無法完成。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，單個的、小規(guī)模的農(nóng)戶難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，難以推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，形成了“小農(nóng)戶”與“大市場”、“高科技”之間的矛盾。造成這種局面的根本原因，從主觀上看是土地對農(nóng)民仍然具有生活最低保障的價值，從客觀上看正是我們的社會保障體系尚未覆蓋農(nóng)村。而這種最低生活保障形態(tài)的農(nóng)業(yè)不但具有小農(nóng)經(jīng)濟的一切特點，而且還具有對土地使用不負責(zé)的低投入和低效率的特點，這種狀態(tài)必然影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速提高。改變這種狀況，必須抓緊構(gòu)建農(nóng)村保障體系，建設(shè)能替代農(nóng)民的土地保障的社會保障制度，切斷那些以務(wù)工、經(jīng)商為主要收入來源的農(nóng)民與其所擁有的小塊土地之間若即若離的聯(lián)系，推動土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的集約規(guī)?；?jīng)營，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的再次飛躍。
　　三、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的制度設(shè)計
　　我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，是一個解決占世界近1/4人口的社會保障的巨大福利工程。因此，這一體系具有一定的特殊性，只能從現(xiàn)行社會保障體系出發(fā)，結(jié)合具體國情和經(jīng)濟發(fā)展實際穩(wěn)步推進。要重點解決兩個關(guān)鍵問題：一是在現(xiàn)有經(jīng)濟條件下，如何通過合理的制度安排與設(shè)計使社會保障體系更好地覆蓋城鄉(xiāng)居民。二是在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，如何通過深化改革和制度創(chuàng)新有效地推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系建設(shè)。目前，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，應(yīng)從以下幾方面著手：
　　
　　（一）建立全民基本保障制度
　　基本保障是一種由政府主導(dǎo)的公共保障計劃，實行全國統(tǒng)籌，體現(xiàn)公平的原則。主要包括城鄉(xiāng)居民的最低生活保障、基本衛(wèi)生保健和基本養(yǎng)老保障等內(nèi)容，由政府統(tǒng)一管理，覆蓋范圍是全民，保障水平以基本生存需要為標準，籌資模式是政府財政轉(zhuǎn)移支付。基本保障是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)居民的最低生活保障要進行科學(xué)的制度設(shè)計，合理確定最低生活保障線、最低生活保障給付標準和最低生活保障資格。為使制度運行更有效率并真正為貧困家庭提供生活保障，可以考慮采用國際上慣用的家計調(diào)查制度?；拘l(wèi)生保健是在全國范圍內(nèi)建立一種基本的醫(yī)療保障制度，真正解決城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療健康保健問題。因此，要對全國城鄉(xiāng)醫(yī)療保健的基本需求做出科學(xué)的預(yù)測和統(tǒng)計分析，建立公共管理、醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)療診治、藥品管理等相互銜接和相互制約的制度體系。基本養(yǎng)老保障類似于霍爾茨曼等（2006）在世界銀行報告中提出的“五支柱養(yǎng)老保險計劃”中的“零支柱”，它提供一種基本養(yǎng)老金，旨在為終生貧困的老年人口提供最基本的養(yǎng)老保障，以避免他們因為失去經(jīng)濟來源而陷入貧困。
　?。ǘ┙⒊青l(xiāng)統(tǒng)籌的社會保險、社會救助、社會福利、商業(yè)保險與慈善事業(yè)相銜接的、多層次的制度
　　在建立全民基本保障制度的同時，還要全面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保險、社會救助、社會福利、商業(yè)保險與慈善事業(yè)相銜接的、多層次的制度體系，這是提高城鄉(xiāng)居民社會保障水平的核心內(nèi)容。實際上，城鎮(zhèn)的社會保障制度已基本建立，而農(nóng)村的社會保障制度還很薄弱。因此，這方面的制度建設(shè)既要立足現(xiàn)有的制度體系，又要在此基礎(chǔ)上進行改革與創(chuàng)新。一是深化城鎮(zhèn)社會保障制度改革。進一步把養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險擴大到國有和集體企業(yè)以外的個體、靈活就業(yè)、農(nóng)民工等從業(yè)人員；進行機關(guān)事業(yè)單位人員的社會保障制度改革，并過渡到一種與城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障制度對接的制度安排；發(fā)展企業(yè)年金制度和商業(yè)保險，鼓勵個人進行儲蓄，為社會保障提供有益的補充。二是加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。要著力解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老和醫(yī)療保障問題，完善農(nóng)村社會救助和社會福利體系，使農(nóng)村居民能夠與城鎮(zhèn)居民一樣享受經(jīng)濟發(fā)展的成果，而且在遇到養(yǎng)老、疾病、災(zāi)害等困難的時候能夠得到必要的經(jīng)濟保障。由于受二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的制約，城鄉(xiāng)社會保障制度在短期內(nèi)還將存在一定的差別，但從長期來看，可以實現(xiàn)制度的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展，并最終過渡到一種相對統(tǒng)一的制度安排。三是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展。要從和諧社會的根本宗旨出發(fā)，進行城鄉(xiāng)社會保障體系的統(tǒng)籌規(guī)劃與設(shè)計，要重點解決農(nóng)民工、失地農(nóng)民等群體的社會保障問題，實現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村社會保障制度的平滑對接。
　?。ㄈ┙⒂谰眯钥梢赞D(zhuǎn)移的個人賬戶
　　隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，全國統(tǒng)一的勞動力市場必將最終形成。為促進勞動力跨城鄉(xiāng)、地區(qū)與部門的合理流動，保證社會保險關(guān)系能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移，使各項社會保險制度之間能有效銜接，建立全國統(tǒng)一的社會保障個人專戶是必要的。在現(xiàn)階段，城市企業(yè)職工開始實行基本養(yǎng)老與醫(yī)療保險個人賬戶制，小城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)還未全面實行。只有未來全國普遍建立了實質(zhì)相同的社會保險統(tǒng)籌金，并且個人賬戶真正實現(xiàn)“實賬化”，建立全國統(tǒng)一的社會保障個人專戶，并使其在全國范圍內(nèi)流動使用，才具有實際意義。個人從農(nóng)村進入城市企業(yè)，或從城市企業(yè)進入農(nóng)村，其個人專戶積存保險金可以隨之劃撥過去。全國統(tǒng)一的社會保障個人專戶，其賬號可以是與身份證號碼相同，終身不變，以便于管理。
　　（四）建立全國性社會保障信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)
　　圍繞加快個人賬戶安全及時轉(zhuǎn)移，要運用現(xiàn)代先進信息技術(shù)，建立統(tǒng)一的覆蓋全國的社會保障技術(shù)支持系統(tǒng)，將包括農(nóng)民工在內(nèi)的各地社會保險基金的繳納、記錄、支付、查詢、服務(wù)等均納入計算機管理系統(tǒng)，盡快實現(xiàn)全國范圍內(nèi)地方之間的信息互聯(lián)互通，這樣才能及時無誤地處理社會保險關(guān)系的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移和接續(xù)事務(wù)，適應(yīng)農(nóng)民工大批量、高頻率流動的特點，保證農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的連續(xù)繳費。
　　四、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的步驟
　　從國際上看，一些發(fā)達國家雖然實現(xiàn)了社會保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但其農(nóng)村社會養(yǎng)老保險也滯后城鎮(zhèn)30-50年，可見其統(tǒng)籌也都經(jīng)歷了一個十分漫長的過程。這一過程是適應(yīng)工業(yè)化和城市化的發(fā)展需要而完成的。我國工業(yè)化和城市化的水平在逐步提高，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度當然也不可能一蹴而就。但需要強調(diào)的是，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”不是“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”，這就意味著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌承認城鄉(xiāng)差別的客觀存在，也允許在不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段存在不同的保障水平，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系也要分階段、分步驟地推進。
　　第一步（2010-2015年），建立多層次的城鄉(xiāng)社會保障體系。在現(xiàn)有城鄉(xiāng)社會保障體系下，加快推行面向廣大農(nóng)民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和最低生活保障制度，同時，針對城鎮(zhèn)非從業(yè)居民采取補繳方式參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險。到2015年，新型農(nóng)村社會保障制度和城鎮(zhèn)居民社會保障制度逐漸定型、走向成熟，并與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度、基本養(yǎng)老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位退休金制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度及農(nóng)村五保戶制度一起，將全體國民都納入基本社會保障制度體系。
　　第二步（2016-2020年），逐步銜接城鄉(xiāng)居民社會保障制度，整合以最低生活保障制度為主體的具有養(yǎng)老性質(zhì)的保障體系，實施城鄉(xiāng)老年津貼制度、基本醫(yī)療保障制度。打破戶籍限制，建立以“一個制度，多檔次繳費”為特征的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度，基于城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟承受能力的統(tǒng)籌，繳費檔次越高，享受養(yǎng)老金待遇水平就越高。啟動城鄉(xiāng)無養(yǎng)老金老年津貼制度。各地區(qū)依據(jù)財政的可承受能力，確定城鄉(xiāng)等同的老年津貼享受者的年齡和津貼水平。為了不浪費資源，也為了避免制度重疊不便管理，將城鄉(xiāng)低保享受者中的老年人和農(nóng)村五保戶一起并入城鄉(xiāng)老年津貼制度。此外，從注重老年人的經(jīng)濟保障向與服務(wù)保障并重方向轉(zhuǎn)變，開始長期護理保險制度試點，如在經(jīng)濟條件較好與人口老齡化程度較重的大城市先行一步，以提高老年生活質(zhì)量。
　　第三步（2021-2050年），統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，形成國民基本社會保障制度，擴大城鄉(xiāng)老年津貼制度覆蓋面并提高其待遇水平。從2021年起，加大第二階段的社會保險制度統(tǒng)籌力度：一是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度，形成城鄉(xiāng)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度。二是城鄉(xiāng)從業(yè)人員的基本養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度與公職人員養(yǎng)老金制度和醫(yī)療保險制度逐步銜接，統(tǒng)籌形成國民基本社會保障制度，屆時該制度的城鄉(xiāng)差距、群體差距將顯著縮小趨向待遇基本一致。到20世紀中葉，我國已邁入中等發(fā)達國家行列，同時，在2030年前后也進入人口老齡化高峰期，所以，在國力強盛的基礎(chǔ)上擴大城鄉(xiāng)老年津貼制度的覆蓋面，并提高老年津貼待遇水平。此外，還要加強老年服務(wù)保障、精神保障方面的機制建設(shè)，擴大長期護理保險制度試點并趨定型，讓所有老年人都享有體面、尊嚴的晚年生活。
　　參考文獻：
　　1、范會芳.土地流轉(zhuǎn)制度下我國農(nóng)村社會保障體系的建構(gòu)[J].鄭州大