論土地流轉的推進與模式選擇

　　摘要：土地流轉這一具有中國特色的社會現(xiàn)象自其出現(xiàn)之后，就引起了國內(nèi)外學者們廣泛關注，并對其進行了卓有成效的研究。全國各地更是在實踐中創(chuàng)造出許多新的土地流轉模式。文章通過比較、分析現(xiàn)階段我國存在的各種土地流轉模式，認為一個地區(qū)選擇土地流轉模式應該綜合考慮當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展水平與基礎制度建設水平。此外，不論采取何種流轉模式，都應該切實注意保障農(nóng)戶權益。
　　關鍵詞：承包經(jīng)營權；土地流轉；流轉模式
　　
　　一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的概述
　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉，也稱土地流轉，一般指擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶，在不改變土地用途的前提下，將土地經(jīng)營使用權或者承包經(jīng)營權轉讓給其他農(nóng)戶或者經(jīng)濟組織。
　　土地流轉現(xiàn)象出現(xiàn)的制度根基在于，在我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)地的權利被分為三部分，即所有權、承包權和使用經(jīng)營權。有學者指出，土地調(diào)整與土地流轉是我國20世紀70年代農(nóng)村土地制度改革的產(chǎn)物。而發(fā)軔于20世紀70年代的家庭承包責任制改革的積極效應，到現(xiàn)在已經(jīng)基本釋放完畢，該種制度所帶來的散戶經(jīng)營已經(jīng)不適應我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展水平對農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。而與之伴生的頻繁農(nóng)地調(diào)整降低了農(nóng)戶的經(jīng)營預期，不利于農(nóng)戶對土地的長期投入經(jīng)營和培肥。長遠看來這會影響到我國農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的物質基礎。
　　此外，我國加入WTO以來，農(nóng)產(chǎn)品市場一直面對外來產(chǎn)品的沖擊。我國目前的農(nóng)業(yè)政策雖對“三農(nóng)”有較大投入，但國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品價格始終處在一個尷尬的位置：價格過高，則面對進口農(nóng)產(chǎn)品沒有競爭優(yōu)勢；價格過低，在現(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本過高的情況下，不利于農(nóng)民收入增高，影響農(nóng)村購買力。故當前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重要命題就是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。
　　值得人們關注的一個現(xiàn)象是，目前相當一部分的農(nóng)村地區(qū)實際進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員并不是常態(tài)下的生產(chǎn)人員，大部分是留守人口，也即農(nóng)民工外流后留守下來的中老年人、婦女和學齡兒童。雖然有部分農(nóng)民工會在農(nóng)忙時節(jié)返鄉(xiāng)參與收割、播種等生產(chǎn)活動，但在更長的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期內(nèi)，他們并沒有參與勞動。土地交由中老年人、婦女或者學齡兒童打理，其產(chǎn)出率并不能得到明顯改善。因為這些人員往往仍采用傳統(tǒng)的種植方式，耕作能力也并不是很理想，他們對土地培育、科學種植等現(xiàn)代方法不甚了解。更何況許多赴城鎮(zhèn)打工、謀生的農(nóng)村家庭，往往會拋荒其承包經(jīng)營的土地，或者改種一季谷物或其他經(jīng)濟作物。這嚴重影響了農(nóng)村土地資源的利用效率。
　　我國農(nóng)村發(fā)展將面臨的另一個嚴重問題是，農(nóng)業(yè)人口的流失。我們注意到，在現(xiàn)階段，人們關注的焦點還在于如何盡快實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的轉移，而并沒有考慮在剩余勞動力轉移之后農(nóng)村的情況又會發(fā)生怎樣的變化?，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)的低效益以及“農(nóng)民”這一職業(yè)或者階層較低的社會地位，使其對農(nóng)村中的新生代吸引力喪失殆盡。他們大都選擇離開農(nóng)村，以期融入城市文明。那些無法通過升學、經(jīng)商等途徑跳入城市的新生代農(nóng)村人口，會走上其父輩的道路，成為第二代或第三代“農(nóng)民工”。因此，現(xiàn)在相當一部分的農(nóng)村地區(qū)實際進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，主要是40歲-50歲的中年人，青年一代基本上已經(jīng)疏離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。這種人口流失現(xiàn)象，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，在目前看來可能不是很明顯，但若不采取措施，在農(nóng)業(yè)人口換代之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能會出現(xiàn)“后繼無人”景象。從而也許在不久的將來，我們可以看到這樣奇怪的一幕：一個曾經(jīng)農(nóng)業(yè)人口稠密的國家，在農(nóng)村出現(xiàn)了地廣人稀的現(xiàn)象。然而從另一角度來說，這也為土地的規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。
　　表1即為全國歷年按三次產(chǎn)業(yè)劃分的就業(yè)人員數(shù)占就業(yè)總人數(shù)的比例情況。表2分析了農(nóng)村勞動力情況。雖然農(nóng)村地區(qū)的實際農(nóng)業(yè)人口流失情況，目前并沒有確切的數(shù)據(jù)來加以證明，但我們從上述數(shù)據(jù)中可以看出來，近年來我國農(nóng)村勞動力占農(nóng)村人口比例急劇下降是不爭的事實。而且，我國第一產(chǎn)業(yè)的相對從業(yè)人數(shù)與所占總人口比例也在不斷下降。
　　正是基于以上考慮，農(nóng)村土地流轉，成為在不改變現(xiàn)行土地制度的前提下，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、解決相關社會問題的可行選擇。
　　而事實上，我國土地流轉的規(guī)模在不斷擴大。姚洋（2000）對浙江等8省所做的調(diào)查顯示，參與流轉的土地面積只占全部承包地總面積的3%-4%，在發(fā)生面最廣的浙江省流轉率也僅有7%-8%。而2003年農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點對全國東、中、西部20842戶農(nóng)戶的抽樣調(diào)查顯示，全國流轉的土地面積占總耕地面積的9.10%（馬元，2006）。中國農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華于2008年12月在全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務工作座談會上公布，截至2008年8月底，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉面積已達到1.06億畝，占家庭承包耕地總面積的8.7%。
　　二、主要土地流轉模式與制度及簡要評析
　　目前在法律規(guī)定的流轉方式之外，各地還根據(jù)實踐情況，新發(fā)展了許多不同的土地流轉形式。
　?。ㄒ唬┈F(xiàn)階段為我國法律所確認的土地流轉方式
　　1、轉包。轉包是指原承包方將其土地使用權在承包期內(nèi)，以一定的條件再發(fā)包給第三方，而原承包合同中所規(guī)定的權利與義務不變。這種模式操作起來相對比較簡單，對配套制度的要求也比較低，因此，出現(xiàn)得比較早，在全國范圍內(nèi)運用得很普遍。從全國情況看，轉包面積3300多萬畝，占土地流轉總面積的43%。除集體經(jīng)濟組織實力較強的地方外，東部和中部地區(qū)這種形式的流轉一般占30%-50%左右，西北地區(qū)多數(shù)在50%以上，高的達80%-90%。
　　2、轉讓。轉讓是指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)發(fā)包方同意，將全部或者部分土地承包經(jīng)營權轉讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關系即行終止。通過轉讓，可以將承包方從土地上解放出來，提高了土地的利用率。該模式的特點是當事人之間權利義務關系非常明確，可能引起的糾紛可能性較小。但是施行該模式要求承包方有穩(wěn)定的收入來源，可以放棄土地的收入功能和社會保障功能。而土地一旦轉讓，意味著承包方放棄了土地。這對于承包方來說，也是一種風險性較高的決策。
　　3、股份合作制。農(nóng)地股份合作制，是指在明確農(nóng)村土地集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶家庭承包權、放活土地使用權的基礎上，以土地承包合同為依據(jù)，以土地收益為基數(shù)，以土地使用權作股，變以人劃地的集體所有為社區(qū)農(nóng)戶的股份共有，再經(jīng)過公開競爭投標經(jīng)營的一種土地制度。這種模式的優(yōu)點是明顯的：有利于整合零散的土地資源，進行規(guī)模經(jīng)營；長期穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營權，增加農(nóng)戶的經(jīng)營預期；股份制可以優(yōu)化管理模式，提高生產(chǎn)效率；股權收益具有長期性和穩(wěn)定性，對農(nóng)戶而言可以起到社會保障的作用。但是在我國農(nóng)村目前的現(xiàn)實情況并不利于該模式大規(guī)模推廣，因為該模式對于農(nóng)戶自身素質要求較高。要使得這種制度順利運轉，農(nóng)戶須有較高的法律知識水平和經(jīng)濟核算能力。此外，該模式對外部環(huán)境的要求也很高。當?shù)仨氂休^發(fā)達的二三產(chǎn)業(yè)或者較為完善的集體制度。而該制度自身的缺點，諸如管理機構不完善、監(jiān)督機制不健全，再加上有關股份合作組織的法律、法規(guī)制度還不健全，對于股權的確認、紅利的分配、財務管理等沒有制度化的規(guī)定等，對于處在弱勢地位的農(nóng)民來說，他們很難維護其自身合法權益。故該模式目前主要分布在東南沿海經(jīng)濟比較發(fā)達的省市。
　　4、租賃。租賃是指交易雙方簽訂協(xié)議，規(guī)定租賃土地的面積、級別、使用保護、租金及雙方的權利義務等。租賃模式所具有的優(yōu)點是能夠促進農(nóng)村勞動力的轉移，增加農(nóng)民收益，并能夠促進外部先進技術和理念的引進，優(yōu)化農(nóng)村勞動力和土地資源的配置，實現(xiàn)集約經(jīng)營，提高土地的產(chǎn)出效益。但是該模式存在的突出問題是，租賃期間往往比較短，不利于承包方形成較長的生產(chǎn)預期，從而影響其土地經(jīng)營的投入。土地租賃中，雙方租賃行為不甚規(guī)范，容易引發(fā)糾紛。由于土地承包經(jīng)營權租賃的對象是非實物體，受到農(nóng)村土地所有權和承包期限等方面的限制，被租賃的承包經(jīng)營權在再租賃等方面受到《土地承包法》和《物權法》等法律的限制，其市場化程度也因此而變得很低。
　　
　　5、土地互換。土地互換指農(nóng)戶經(jīng)發(fā)包方同意，把承包地部分或全部互相調(diào)換經(jīng)營。該模式的作用主要在于解決部分農(nóng)村插花田（指農(nóng)民的土地比較分散，不同農(nóng)民的土地之間有相互交錯現(xiàn)象的農(nóng)田）的結構性調(diào)整問題。但由于現(xiàn)階段農(nóng)村土地并沒有推行標準化改制，要完全公正、合理、等價互換土地，其實際操作性較低，也容易引起農(nóng)戶間土地糾紛。
　　（二）近年來各地出現(xiàn)的土地流轉創(chuàng)新形式
　　1、土地信托制度。所謂土地承包經(jīng)營權信托制度是指農(nóng)村土地承包方（以下簡稱承包方）基于對受托人的信任，將其土地承包經(jīng)營權委托給受托人，由受托人按承包方的意愿以自己的名義，為承包方的利益進行管理或處分的行為。該制度發(fā)軔于浙江紹興。基于信托制度的信托財產(chǎn)的權利主體與利益主體相分離、信托財產(chǎn)獨立性、有限責任和信托管理的連續(xù)性等基本理念，土地信托制度對于維護雙方當事人利益、提高土地資源利用效率有著積極的促進作用。但是該制度的施行對地方相關配套設施的建設、社會經(jīng)濟發(fā)展水平以及農(nóng)戶自身素質等要求較高。
　　2、以土地換保障制度。該制度于1993年最早出現(xiàn)于浙江省嘉興市。其具體含義是指農(nóng)民在流出情況下，應當?shù)玫浇?jīng)濟補償，并用經(jīng)濟補償為其建立社會保險。以土地換保障制度，是在綜合考慮社會保障、土地資源的整合利用與社會穩(wěn)定等因素后所做出的一種制度創(chuàng)新。該制度的主要意義在于，能夠促進土地資源整合，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，并能夠在一定程度上加快農(nóng)村社會保障體系的建設。此外，該制度的實行，能夠解決土地流轉中短期貨幣支付帶來的流出農(nóng)戶生活缺乏長期保障的問題，從而通過長期的社會保障，緩解失地農(nóng)戶的生存壓力，維護社會穩(wěn)定。但是該制度的實行，對地方政府的財政實力要求很高。
　　3、田保姆制度。田保姆制度是指因故在短期內(nèi)無法耕種自己承包的土地，將土地承包給專業(yè)戶或者農(nóng)業(yè)服務公司耕種，雙方協(xié)商好收費標準，并不改變承包關系，承包方獲得勞務報酬，戶主獲得農(nóng)產(chǎn)品。該制度簡易便捷，易于操作，而且對雙方當事人而言，是雙贏的交易模式。但該模式要獲得推廣，一方面要求“保姆”一方擁有較強的經(jīng)濟實力、經(jīng)營能力和技術實力，另一方面要求當?shù)剞r(nóng)戶有將農(nóng)田托管服務的實際需求。
　　4、季節(jié)性流轉模式。土地承包經(jīng)營權的季節(jié)性流轉指土地流入方根據(jù)自身生產(chǎn)需要向流出農(nóng)戶租借土地的一個生產(chǎn)季節(jié)，生產(chǎn)季節(jié)結束后將土地承包經(jīng)營權歸回承包農(nóng)戶。其優(yōu)點主要是權責利關系簡單清晰，形式便捷，易于操作；集中經(jīng)營，節(jié)約人力資源，提高土地利用效率，有效遏制土地拋荒現(xiàn)象。該模式要求當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)有不同的生產(chǎn)季節(jié)，且其市場經(jīng)濟較活躍、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較發(fā)達。
　　5、反租倒包模式。反租倒包是指在農(nóng)戶自愿的前提下，由村里向農(nóng)戶支付一定租金，將農(nóng)戶承包地的使用權收歸村集體，村集體再將其租賃給外來的公司、大戶，或在進行一定投資后將其“倒包”給本村的部分農(nóng)戶。該模式有利于實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，優(yōu)化了社會資源配置，還能夠促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和優(yōu)化，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出比率。但村集體在操作該模式的過程中，容易出現(xiàn)尋租現(xiàn)象，即違背集體組織成員的意愿，強行將土地收回，然后承包。此外，該模式一般只適用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達、農(nóng)業(yè)勞動力大量轉移和農(nóng)用地可較大規(guī)模流轉的地區(qū)。
　　6、四荒地拍賣。四荒地拍賣指的是集體組織通過拍賣的方式將“四荒地”的使用權承包給農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，并保證給予承包者較長的、穩(wěn)定的使用權限，由承包者經(jīng)營四荒地并享有其收益的一種制度。該制度在山西呂梁地區(qū)發(fā)展得比較成熟。該模式的主要優(yōu)點是能夠給予承包者較長的承包經(jīng)營權期限，因而能夠給予長期預期，有利于承包者形成長期的投入與經(jīng)營，增強了四荒地的開發(fā)力度。四荒地的拍賣機制，引進了競爭機制，可以提高集體經(jīng)濟組織對“四荒”土地的經(jīng)營效益，也可以使得“四荒”地集中連片流向有一定勞動力、資金和技術實力，又會經(jīng)營的承租者手中，實現(xiàn)了生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。該模式的推廣需要當?shù)負碛凶銐虻幕牡刭Y源，擁有荒地資源的地區(qū)一般是經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)。這些地區(qū)的農(nóng)戶如果缺乏必要的資金、技術支持，一般無力來承包荒地資源。此外，拍賣制度若執(zhí)行得不到位，很容易出現(xiàn)暗箱操作等現(xiàn)象，從而影響其實際效果。
　　通過分析上述各種土地流轉模式，我們可以發(fā)現(xiàn)，一個地區(qū)的土地流轉模式，能夠反映出其社會經(jīng)濟發(fā)展水平，政府官員的執(zhí)政素養(yǎng)與社區(qū)居民的思想文化素質，因為不同的土地流轉模式，對一地的經(jīng)濟水平、基本制度建設、政府政策制定、居民意識等都有特定的要求。具體地說，經(jīng)濟越發(fā)達地區(qū)，基礎制度建設相對完善，政府官員的執(zhí)政水平也較高，社區(qū)居民的思維也比較活躍，因而能夠根據(jù)其實際情況，創(chuàng)新出不同的土地流轉模式。土地信托制度、以土地換保障制度等都是肇始于經(jīng)濟較為發(fā)達的浙江地區(qū)，并不是偶然現(xiàn)象。
　　反過來講，一個地區(qū)要選擇一種土地流轉模式，需要綜合考慮當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展情況。例如，國外有研究證明，當人均GDP<500美元時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適合于以自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟為主；當GDP＞1000美元時，才適合于進行大規(guī)模的土地流轉。世界發(fā)達國家農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律也表明，在實現(xiàn)人均GDP1000美元以后，就會出現(xiàn)土地經(jīng)營規(guī)?；⒓s化的拐點。
　　有學者認為，在我國目前的條件下，討論適當集中土地進行規(guī)模化經(jīng)營的問題，其主要限制性條件在于，農(nóng)民非農(nóng)業(yè)化就業(yè)前景。這一前景如果沒有很大擴展，不論是通過“土地私有化”以市場方式搞規(guī)模經(jīng)營，還是通過“反私有化”以行政方式搞規(guī)模經(jīng)營，都不會有多少發(fā)展空間。我們認同這種觀點。在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并未獲得突破性發(fā)展，不能為農(nóng)民提供大量的就業(yè)機會與穩(wěn)定收入來源時，土地政策的主導方向應該是切實保障農(nóng)戶（農(nóng)民）的地權（不一定是“所有權”，至少是現(xiàn)行政策已經(jīng)允許給予的那些層次的權利）。因此，在選擇土地流轉模式的時候，必須根據(jù)當?shù)胤寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，考慮應如何保障農(nóng)戶的地權。
　　三、結束語
　　不可否認的是，土地流轉只是在保持我國現(xiàn)存土地制度不變的前提下，所作的體制內(nèi)改良。但是，我們要考慮到，制度系統(tǒng)的改革，是牽一發(fā)而動全身的，更何況在“路徑依賴”的語境下，正確判斷一種制度是否值得變革、是否到了非進行根本性革命的程度，是非常重要的工作。未來我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，進行規(guī)模經(jīng)營是不可避免的歷史趨勢。而如何保障在規(guī)?；\動中，能夠切合農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展實際，能夠妥善協(xié)調(diào)失地者權益，真正使得農(nóng)民在變革中獲得應有利益，是我們所關注的問題。
　　參考文獻：
　　1、張宏宇.中國農(nóng)地調(diào)整與使用權流轉:幾點評論[J].管