利益集團(tuán)理論研究綜述

吳建華，趙莉清，查麗艷，李小燕

(1.南京工程學(xué)院，南京211167；2.南京工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210009)

利益集團(tuán)理論研究綜述

吳建華1，趙莉清2，查麗艷2，李小燕2

(1.南京工程學(xué)院，南京211167；2.南京工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210009)

基于“西方學(xué)者對利益集團(tuán)的研究、中國學(xué)者對利益集團(tuán)的研究、中國政府對利益集團(tuán)采取的政策”三個(gè)方面，對國際學(xué)術(shù)界關(guān)于利益集團(tuán)研究的理論成果進(jìn)行綜述。學(xué)者們的研究表明，利益集團(tuán)及其活動對國家政治生活有重要影響，政府需要從理順關(guān)系、科學(xué)管理、制度建設(shè)等視角對利益集團(tuán)的發(fā)展采取積極的應(yīng)對政策。

利益集團(tuán)；理論研究；綜述

利益集團(tuán)作為一種重要的非官方政策活動主體，影響著政府政策的制定和執(zhí)行，在國家政治生活中發(fā)揮著重要影響。利益集團(tuán)是人類社會一項(xiàng)長久的客觀存在，但是它作為學(xué)者們研究對象的歷史卻短得多。多年來，有許多人認(rèn)為中國并沒有利益集團(tuán)，利益集團(tuán)現(xiàn)象只存在于西方國家的政治生活中，但是，隨著越來越多學(xué)者對中國的政治、公共政策以及利益集團(tuán)理論的研究，中國利益集團(tuán)發(fā)展的現(xiàn)狀和政治角色逐漸清晰明朗，利益集團(tuán)理論研究的重要性也逐漸顯現(xiàn)出來。本文擬對國內(nèi)外相關(guān)研究成果略作梳理和評析。

一、西方理論界對利益集團(tuán)的研究簡述

從19世紀(jì)發(fā)展至今，西方學(xué)者對利益集團(tuán)的研究主題已由最初的價(jià)值研究到現(xiàn)在的作用研究，取得了大量的成果。西方利益集團(tuán)的理論演進(jìn)大致可以分為三個(gè)階段：以價(jià)值判斷研究為主的萌芽階段、以作用研究為主的形成階段、以研究利益集團(tuán)與政府決策之間關(guān)系為主的發(fā)展階段。在不同的研究階段，不同流派的學(xué)者們對利益集團(tuán)的定義、策略、作用的認(rèn)識都不一樣。

（一）有關(guān)利益集團(tuán)的概念研究

“利益集團(tuán)”這一概念在政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域被廣泛使用，但是對于利益集團(tuán)概念的界定，在國際學(xué)術(shù)界至今尚未統(tǒng)一，最主要的看法有以下幾種：

被譽(yù)為美國“憲法之父”的詹姆斯·麥迪遜認(rèn)為，派別（利益集團(tuán)）是為了某種共同利益而聯(lián)合起來的一定數(shù)量的公民，不論他們占全部公民的多少，而他們的利益是同其他公民的權(quán)利或社會的長遠(yuǎn)的和總的利益相左的。[1]

耶魯大學(xué)政治學(xué)教授羅伯特·達(dá)爾在《美國的民主》一書中認(rèn)為：“從最廣泛的含義上說，任何一群為了爭取或維護(hù)某種共同的利益或目標(biāo)而一起行動的人，就是一個(gè)利益集團(tuán)。”[2]

英國艾塞克斯大學(xué)教授格雷海姆·威爾遜在其著作《美國的利益集團(tuán)》中認(rèn)為：“利益集團(tuán)是指為了尋求或主張代表一種或幾種共同利益或信念的公眾或團(tuán)體的組織。”[3]

美國政治學(xué)教授戴維·杜魯門在《政府的進(jìn)程》一書中認(rèn)為：“利益集團(tuán)是一個(gè)持有共同態(tài)度、向社會其他集團(tuán)提出要求的集團(tuán)，如果他通過和向政府的任何機(jī)構(gòu)提出其要求，它就變成一個(gè)政治性利益集團(tuán)?！盵4]

麥克斯·J·斯基德摩和馬歇爾·卡特·特里普認(rèn)為：“利益集團(tuán)是享有共同利益的個(gè)體組成的團(tuán)體，并能使人們將主要精力集中于一個(gè)共同的、值得為此投入一些精力和財(cái)富的重要目標(biāo)上，以促進(jìn)這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！盵5]

可以看出，雖然學(xué)者們對利益集團(tuán)的概念有著不同的定義，但是他們對利益集團(tuán)的認(rèn)識都有著相似的理解，即他們都認(rèn)為：第一，利益集團(tuán)是一種有組織的團(tuán)體；第二，其組織成員具有共同的利益目標(biāo)；第三，該組織積極行動的目標(biāo)是使其利益最大化。

（二）利益集團(tuán)影響政府政策的策略研究

利益集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)自己的利益，促進(jìn)或阻止某方面公共政策的改變，會使用各種途徑和方法對政府施加壓力和影響。根據(jù)學(xué)者們對美國、英國、德國等西方國家利益集團(tuán)活動方式的研究，可以總結(jié)出西方利益集團(tuán)常用的合法的方法有：

1.游說。游說活動是利益集團(tuán)對政府施加影響時(shí)使用最頻繁、最重要的手段，分為直接游說和間接游說。[6]當(dāng)利益集團(tuán)通過直接游說活動達(dá)不到目的，或是效果不好，或是沒有直接游說的渠道時(shí)，利益集團(tuán)就會采用通過委托人、信件、公布投票記錄等間接游說的方式與政府進(jìn)行聯(lián)系，以實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。[6][7]

2.影響政治選舉。為了加大對政府的影響，利益集團(tuán)還會介入選舉過程，影響選舉結(jié)果。選舉活動中，他們會通過組織政治行政委員會、捐款等方式，積極為自己支持的政黨候選人進(jìn)行活動；或與候選人建立起良好的關(guān)系，從而為本集團(tuán)今后的游說活動、利益訴求打開通道。[6][7]

3.接近司法機(jī)關(guān)。如果利益集團(tuán)未能在國會阻止某項(xiàng)法案的通過，或認(rèn)為政府的裁定、規(guī)章等損害了自己的利益時(shí)，它可以以各種理由向法院提出訴訟。在司法過程中，利益集團(tuán)一般采用兩種方法來追求自己的目標(biāo)。一種是，利益集團(tuán)根據(jù)自己所代表的群體或階級的利益，直接向法院提出訴訟。另一種是，當(dāng)某人或某個(gè)組織向法院提出訴訟時(shí)所尋求的目標(biāo)正好與利益集團(tuán)的目標(biāo)相一致，利益集團(tuán)就會支持這個(gè)人或這個(gè)組織，或者為其提供辯護(hù)。[6][7][8]

當(dāng)利益集團(tuán)通過“正?！蓖緩綗o法達(dá)到目標(biāo)時(shí)，他們就有可能采取訴諸公眾、游行示威的方式，或比較極端的暴力抗議、恐怖活動的方式。[8][29]

（三）西方具有代表性的研究流派

1.多元主義理論流派。多元主義理論產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，該理論流派對利益集團(tuán)的存在和作用持肯定的態(tài)度，代表人物有本特利、杜魯門、羅伯特·達(dá)爾和V·K·基等。多元主義理論認(rèn)為，政治過程是動態(tài)的，“政府行為是利益集團(tuán)相互作用的結(jié)果”。[9]利益集團(tuán)的存在不僅可以對公共權(quán)利的膨脹有所限制，各利益集團(tuán)間的相互對抗、相互競爭又可限制利益集團(tuán)的行為及其權(quán)利的膨脹，滿足多元社會的要求，因此利益集團(tuán)可以給民主政治過程提供一種保護(hù)。[4]

2.精英主義理論。精英主義理論是與多元主義理論相對的觀點(diǎn)，該理論認(rèn)為，國家政治大權(quán)由精英控制和影響，反映并保護(hù)著精英階層的利益；利益集團(tuán)對國家政策的影響作用并不是決定性的作用，只占少數(shù)的精英階層才是推動政治發(fā)展的主要力量。[11]代表人物有加埃塔諾·莫斯卡、西奧多·洛伊、斯查特斯奇內(nèi)德等。精英主義理論反對多元主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為“狹隘利益集團(tuán)的游說活動會導(dǎo)致集體災(zāi)難”。[12]精英主義理論家認(rèn)為利益集團(tuán)追求私利，只代表一部分人的利益，不關(guān)心公共利益的實(shí)現(xiàn)，對民主不尊重，損害了政府的合法性和權(quán)威性，使政府變得無能，影響政府政策的公正性。[13]

3.后多元主義。后多元主義集團(tuán)政治理論出現(xiàn)于20世紀(jì)70、80年代。20世紀(jì)60年代以來，多元主義理論受到各方理論家的批評，但是由于政治的復(fù)雜性，反多元主義理論的學(xué)者們在對多元主義理論的缺陷進(jìn)行批判的同時(shí)，又一時(shí)不能提出一種完整的理論去取代多元主義，再加上隨著社會的發(fā)展，多元主義理論和精英主義理論不能說明新的政治結(jié)構(gòu)的變化，于是后多元主義理論便應(yīng)運(yùn)而生。后多元主義理論關(guān)注的是利益集團(tuán)如何表達(dá)其利益訴求，尋找集團(tuán)利益與公共利益的一致方面，實(shí)現(xiàn)各方利益集團(tuán)的利益表達(dá)與政府科學(xué)決策的共贏。[11]

二、我國利益集團(tuán)理論研究現(xiàn)狀

我國學(xué)術(shù)界對利益集團(tuán)的研究是從近幾十年開始的，改革開放之前，我國社會中存在的利益群體是一些自在的利益群體；[14]改革開放以來，隨著我國社會的巨大變遷，利益集團(tuán)蓬勃發(fā)展，學(xué)者們也加強(qiáng)了對利益集團(tuán)的深入研究。

（一）關(guān)于中國利益集團(tuán)發(fā)展現(xiàn)狀的研究

根據(jù)中組部黨建研究所和深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究中心做出的一項(xiàng)調(diào)查報(bào)告顯示：我國現(xiàn)有的社會利益集團(tuán)，大多沒有完備的組織形態(tài)，也沒有固定的組織架構(gòu)，只是松散地、自發(fā)地、臨時(shí)性地“結(jié)伙”，以協(xié)同行動，表達(dá)其特定的利益訴求。部分有規(guī)范組織形式的利益集團(tuán)，多以社團(tuán)、協(xié)會、商會、聯(lián)合體（會）、委員會等形態(tài)存在。[16]

1.我國利益集團(tuán)的分類。中國社會利益集團(tuán)數(shù)量眾多，夏訓(xùn)良[15]、程浩[14]等學(xué)者根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對這些利益集團(tuán)進(jìn)行了分類。其中，深圳大學(xué)管理學(xué)院學(xué)者程浩的分類比較細(xì)致：根據(jù)其社會性質(zhì)，我國的利益集團(tuán)可以劃分為合法的利益集團(tuán)和非法的利益集團(tuán)；根據(jù)其組織化程度，可以劃分為高度組織化的利益集團(tuán)、具有一定組織程度的利益集團(tuán)、組織松散的利益集團(tuán)以及非正式組織群體；根據(jù)其活動目標(biāo)，可以劃分為經(jīng)濟(jì)型利益集團(tuán)和非經(jīng)濟(jì)型利益集團(tuán)；根據(jù)其存在時(shí)間的長短，可以劃分為常設(shè)性利益集團(tuán)與臨時(shí)性利益集團(tuán)。[14]

2.我國利益集團(tuán)的基本特征。由于我國社會特有的政治文化環(huán)境和政治體制特點(diǎn)決定了我國的利益集團(tuán)在其發(fā)展的過程中表現(xiàn)出一些獨(dú)特的特點(diǎn)。學(xué)者朱昌平認(rèn)為我國利益集團(tuán)有集團(tuán)意識弱，結(jié)構(gòu)松散；依附性強(qiáng)；利益表達(dá)方式簡單、落后；利益集團(tuán)間的差距大；各利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)利益要求強(qiáng)烈，而政治利益要求較小等特點(diǎn)。[16]大多數(shù)的學(xué)者們對我國利益集團(tuán)的特征的看法都集中在以下幾點(diǎn)：其一，政府對利益集團(tuán)具有強(qiáng)大的主導(dǎo)性。政府對利益集團(tuán)的產(chǎn)生、運(yùn)行、發(fā)展具有強(qiáng)大的主導(dǎo)性，利益集團(tuán)的官辦色彩較濃。我國利益集團(tuán)的合法性認(rèn)同不是來自公眾，而是來自政府，只有得到政府的認(rèn)可，才有可能得以繼續(xù)發(fā)展[17]，如工會、婦聯(lián)等群團(tuán)組織，他們都是由政府主導(dǎo)產(chǎn)生，受政府的主導(dǎo)和控制，這些利益集團(tuán)在運(yùn)作中呈現(xiàn)準(zhǔn)行政化的現(xiàn)象，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性、自愿性和非政府性。[14][16]其二，利益集團(tuán)對政府具有依附性。我國利益集團(tuán)的產(chǎn)生、利益目標(biāo)的確立和實(shí)現(xiàn)、自身的發(fā)展都對政府權(quán)力和政策優(yōu)惠具有依賴性。利益集團(tuán)的宗旨、追求的利益目標(biāo)不能與政府的主張相悖，要服從政府的主張，這樣才能在政府的支持下實(shí)現(xiàn)利益訴求，逐漸發(fā)展壯大。同時(shí)，由于我國的利益集團(tuán)發(fā)展緩慢，組織結(jié)構(gòu)不健全等因素，他們在國際舞臺上難以與西方國家發(fā)展成熟的利益集團(tuán)相抗衡，在這一方面也需要依賴政府的權(quán)威與力量進(jìn)行活動。[17]其三，發(fā)展的不平衡性。我國利益集團(tuán)發(fā)展的不平衡性主要表現(xiàn)在社會影響力、資源分配方面。一些代表下崗工人、退休人員、農(nóng)民工等社會弱勢群體利益的利益集團(tuán)，或一些以虛擬的方式存在的利益集團(tuán)，其力量比較薄弱，社會影響力小，人微言輕，利益訴求不被重視；而有些組織化程度較高、集團(tuán)意識性較強(qiáng)、利益表達(dá)渠道順暢的利益集團(tuán)則可以占有較多資源，從而影響政府的決策，在力量博弈中處于優(yōu)勢地位。[14]其四，大多數(shù)利益集團(tuán)的組織結(jié)構(gòu)、職能角色都還不成熟，具有明顯的過渡性。我國的利益集團(tuán)正處在從官辦性準(zhǔn)利益集團(tuán)組織向自主性利益集團(tuán)組織轉(zhuǎn)變的過程中，其組織形式和功能發(fā)揮都還沒有定型，大多數(shù)利益集團(tuán)的力量來自于政治權(quán)力，還沒有與黨政機(jī)關(guān)脫鉤，是半官方的組織；一些代表社會弱勢群體利益的利益集團(tuán)力量弱小，功能不全，難以發(fā)揮作用。[14]

（二）關(guān)于我國利益集團(tuán)政治影響的研究

我國利益集團(tuán)的活動對國家政策和地方政府的行政具有積極的和消極的兩方面的影響。對學(xué)者們的研究進(jìn)行總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)其主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.積極影響。其一，有利于推進(jìn)社會主義民主建設(shè)。一方面，利益集團(tuán)的存在，提供了一種意見表達(dá)和意見綜合機(jī)制[26]，為公民參政議政提供資源和幫助，擴(kuò)大了公民利益表達(dá)的渠道，保障廣大人民群眾能夠充分參與公共決策，有助于政府和人民之間的順暢溝通[15][19]；另一方面，利益集團(tuán)對國家政治生活的積極參與，也調(diào)動了公民政治參與的積極性，有利于增加國家政治生活的參與主體，擴(kuò)大政治參與面，使人民群眾的利益在公共政策中得到反映。[14][19]其二，充當(dāng)政府信息庫的角色。利益集團(tuán)通過大量的社會調(diào)研，可以向政府提供許多比較專業(yè)、系統(tǒng)、具有實(shí)踐性的資料或?qū)I(yè)評估和分析，[18]政府在決策過程中，充分整合各利益集團(tuán)所表達(dá)的信息，能夠在一定程度上彌補(bǔ)政府官員的信息不足問題，使決策更符合實(shí)際。[14]利益集團(tuán)為政府提供信息資源，還可以減少政府收集信息的成本，有利于提高政府決策的效率。[14]其三，有利于提高政府決策的科學(xué)性、公正性。利益集團(tuán)在與決策主體的互動中，可以充分利用其信息和技術(shù)優(yōu)勢，為政府決策活動提供更為科學(xué)的方案和政策分析的技術(shù)支持。[17]各利益集團(tuán)進(jìn)行力量博弈，要求政府在制定公共決策時(shí)，不能對某一組織有所偏向，必須按照“公平”原則做出回應(yīng)，還能對政府政策的制定和實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督，從而有利于提高政府公共決策的公正性、合理性。[15][19][27]

2.消極影響。其一，利益集團(tuán)的不正當(dāng)行為破壞了政府形象，助長了腐敗之風(fēng)。一些利益集團(tuán)的權(quán)力滲透到地方政府的黨政司法等部門，通過賄賂、美色等非法手段俘虜政府官員，控制當(dāng)?shù)氐恼?quán)[18]，使地方政府決策的公正性和合理性受到影響，動搖了政府的權(quán)威性，敗壞了社會風(fēng)氣，激化了社會矛盾[14]。其二，利益集團(tuán)發(fā)展的不平衡影響社會公平。中國利益集團(tuán)發(fā)展的不平衡，社會資源分配的不公平，直接影響了政府決策的公正與合理。代表社會弱勢群體的利益集團(tuán)力量相對薄弱，難以爭取到有利的政策；而一些特殊利益集團(tuán)能夠超越共同的市場規(guī)則，阻礙公平競爭，損害弱勢群體的利益，影響社會的正義和社會政治的穩(wěn)定。[18][25]

三、我國學(xué)術(shù)界關(guān)于政府利益集團(tuán)政策的研究

學(xué)者們認(rèn)為，隨著中國利益集團(tuán)的蓬勃發(fā)展，利益集團(tuán)之間的關(guān)系也越來越復(fù)雜，政府需要借鑒中西方學(xué)術(shù)界豐富的研究經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)利益集團(tuán)正確地發(fā)展，推動社會改革、促進(jìn)社會公平。

（一）加強(qiáng)政府能力建設(shè)，理順政府與利益集團(tuán)的關(guān)系

第一，政府對一些“半官方”的利益集團(tuán)要減少控制，逐步放權(quán)。我國現(xiàn)有的利益集團(tuán)中都有政府權(quán)力的不同程度的滲透，使得這些利益集團(tuán)成為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)或政府機(jī)構(gòu)的附屬物，組織功能不全，也不能成為社會公共利益的代表者和維護(hù)者。因此，政府迫切需要轉(zhuǎn)變職能，對這些利益集團(tuán)逐步放權(quán)，使其在寬松的環(huán)境中發(fā)展、成長，發(fā)揮利益集團(tuán)應(yīng)有的作用。[14][17]第二，政府要不斷地加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，提高自主性。缺乏自主性的政府，有可能被某些利益集團(tuán)支配，就不能公平地維護(hù)好社會公共利益；而政府由于對利益集團(tuán)過多的滲透，也容易成為利益沖突的一方，影響自身的權(quán)威性和公信力，不能很好地充當(dāng)矛盾的調(diào)節(jié)者和仲裁人的角色。政府必須不斷加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，提高自主性，才能對利益集團(tuán)進(jìn)行有效的管理。[14][17][20]

（二）加強(qiáng)對利益集團(tuán)的科學(xué)管理

隨著社會的發(fā)展，利益集團(tuán)會越來越多，他們之間的關(guān)系會越來越復(fù)雜，政府必須對利益集團(tuán)進(jìn)行科學(xué)管理。

第一，針對不同的利益集團(tuán)要采取不同的調(diào)控政策，實(shí)現(xiàn)利益集團(tuán)的均衡發(fā)展。要打擊非法利益集團(tuán)，保護(hù)合法利益集團(tuán)，扶持公共利益集團(tuán)；要限制和規(guī)范特殊利益集團(tuán)；要關(guān)懷、救助社會弱勢群體。[14]使利益集團(tuán)進(jìn)行公平合理的力量博弈，促使社會資源進(jìn)行公平分配，避免發(fā)展失衡和社會不公平、不公正現(xiàn)象的加劇。[11]第二，對弱勢利益集團(tuán)的幫扶要適度。利益集團(tuán)的發(fā)展需要公平、正義的外部條件，政府需要關(guān)心、扶持弱勢利益集團(tuán)成長，但是實(shí)施“特別照顧政策”時(shí)要注意適度原則，避免使社會陷入一種一部分利益集團(tuán)享有特權(quán)、另一部分利益集團(tuán)被剝奪權(quán)利的惡性循環(huán)。[21]

（三）加強(qiáng)制度化建設(shè)，規(guī)范利益集團(tuán)的發(fā)展

在利益集團(tuán)的發(fā)展過程中，一些西方國家打擊、治理本國勢力猖獗的利益集團(tuán)的經(jīng)典案例[28]提醒中國政府應(yīng)依據(jù)“遏制與平衡”的原則，[3]盡早對利益集團(tuán)的發(fā)展作出規(guī)范，建立機(jī)制，對利益集團(tuán)的活動進(jìn)行規(guī)范化管理。

第一，加強(qiáng)民主法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)利益集團(tuán)運(yùn)作的程序化、制度化、法制化。政府可以用程序化、法治化的民主制度來協(xié)調(diào)、調(diào)控利益集團(tuán)之間的利益矛盾沖突，也能使利益集團(tuán)在表達(dá)利益訴求、參與制度博弈時(shí)，可以有一套程序性、法治性的機(jī)制加以保障。[22]第二，加強(qiáng)利益博弈機(jī)制和利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)。系統(tǒng)完善的制度機(jī)制可以為各利益集團(tuán)提供平等的利益表達(dá)機(jī)會，公平的利益博弈可以讓各種力量在相互博弈和溝通中形成共識，從而為政府決策提供理性參考。讓利益集團(tuán)有充分的利益表達(dá)機(jī)會和開放的利益訴求渠道，以達(dá)到集團(tuán)利益與政府決策的有效統(tǒng)一。[19][23][25]

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[責(zé)任編輯：王潤秋]

D 013

A

1002-7408（2010）11-0093-04

江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金項(xiàng)目(07 s j b 720005)階段性研究成果。

吳建華（1956-），女，安徽來安人，南京工程學(xué)院黨委書記，碩士生導(dǎo)師，教授，主要從事公共政策與公共權(quán)力制約研究;趙莉清（1982-），女，江蘇南京人，南京工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生;查麗艷（1987-），女，江蘇蘇州人，南京工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生;李小燕（1986-），女，安徽宣城人，南京工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。