論我國(guó)礦地復(fù)墾的立法現(xiàn)狀及其完善

周一平

（西安建筑科技大學(xué)，西安710055）

論我國(guó)礦地復(fù)墾的立法現(xiàn)狀及其完善

周一平

（西安建筑科技大學(xué)，西安710055）

我國(guó)現(xiàn)行以《土地復(fù)墾規(guī)定》為主的礦地復(fù)墾立法，在法律體系、立法理念、適用范圍、管理體制、權(quán)利保障等方面均存在不足。應(yīng)當(dāng)肯定《土地復(fù)墾條例》（征求意見(jiàn)稿）的立法成果，并從以下角度完善我國(guó)礦地復(fù)墾立法：以專(zhuān)章規(guī)定礦地復(fù)墾；轉(zhuǎn)變立法理念，注重生態(tài)價(jià)值；擴(kuò)大礦地復(fù)墾的范圍；建立專(zhuān)門(mén)的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)；建立完備的礦地復(fù)墾規(guī)劃制度；建立礦地復(fù)墾基金和復(fù)墾保證金制度；強(qiáng)化對(duì)復(fù)墾義務(wù)人的權(quán)益保障機(jī)制。

礦地復(fù)墾；礦地復(fù)墾立法；完善建議

土地復(fù)墾，是指對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中破壞的土地進(jìn)行有計(jì)劃整治，使其恢復(fù)到原有狀態(tài)的活動(dòng)。礦地復(fù)墾是土地復(fù)墾的類(lèi)型之一，是礦山開(kāi)采不可分割的組成部分。我國(guó)礦地復(fù)墾工作起步比較晚，礦地復(fù)墾立法不夠健全。從立法層面全面梳理現(xiàn)行礦地復(fù)墾的相關(guān)規(guī)定，檢討立法不足，完善相關(guān)立法，對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)我國(guó)礦地復(fù)墾工作，促進(jìn)土地資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，具有重要意義。

一、我國(guó)礦地復(fù)墾立法的主要內(nèi)容

我國(guó)規(guī)范礦地復(fù)墾的法律文件主要有：《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《土地復(fù)墾規(guī)定》。另外在諸如《水土保持法》、《礦產(chǎn)資源實(shí)施條例》、《煤炭法》、《水法》、《鐵路法》等相關(guān)文件中也不同程度涉及到礦地復(fù)墾事項(xiàng)。

本文將上述法律文件歸納分析，對(duì)礦地復(fù)墾法律制度分以下幾個(gè)方面闡述：

（一）調(diào)整對(duì)象

礦地復(fù)墾法律的調(diào)整對(duì)象，是礦地復(fù)墾，重點(diǎn)是哪些礦地需要復(fù)墾。根據(jù)《土地管理法》第42條的規(guī)定，復(fù)墾土地是因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地。以此推理，礦地復(fù)墾的使用對(duì)象是指在礦山生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的礦區(qū)土地。

上述立法精神在《土地復(fù)墾規(guī)定》中得以進(jìn)一步貫徹。之所以如此，乃是由于《土地復(fù)墾規(guī)定》是貫徹執(zhí)行《土地管理法》關(guān)于土地復(fù)墾的專(zhuān)門(mén)性行政法規(guī)，后者是前者的直接上位法淵源。而根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第32條第2款的規(guī)定，復(fù)墾礦地，是指對(duì)因采礦造成破壞的耕地、草原和林地的復(fù)墾。與《土地管理法》不同，它明確規(guī)定了復(fù)墾的土地類(lèi)型，而且條文所列舉的均是農(nóng)用地。

《礦產(chǎn)資源法》對(duì)礦地復(fù)墾的規(guī)定屬于特別法，而《土地管理法》對(duì)土地復(fù)墾的規(guī)定屬于一般法。按照特別法優(yōu)于一般法的原理，應(yīng)當(dāng)適用《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定。即應(yīng)當(dāng)復(fù)墾的礦地是指因采礦造成破壞的耕地、草原、林地。破壞礦地的方式適用《土地管理法》規(guī)定，主要是挖損、塌陷、壓占等。

（二）復(fù)墾義務(wù)人

復(fù)墾義務(wù)人，是指承擔(dān)礦地復(fù)墾義務(wù)的主體。依照《土地管理法》第42條，土地復(fù)墾義務(wù)人是用地單位和個(gè)人。推演之，礦地復(fù)墾義務(wù)人是使用礦地的單位和個(gè)人，亦即開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源的主體。

根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》第3條的規(guī)定，復(fù)墾義務(wù)人，是指因從事開(kāi)采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成土地破壞的企業(yè)和個(gè)人。其特別指明了開(kāi)采礦產(chǎn)資源造成土地破壞的企業(yè)和個(gè)人，此即礦地復(fù)墾義務(wù)人。同時(shí)根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》第4條規(guī)定的原則，因采礦造成礦區(qū)土地破壞的礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)復(fù)墾義務(wù)。

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第32條第2款，礦山企業(yè)是礦地復(fù)墾義務(wù)人。而《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第34條對(duì)復(fù)墾義務(wù)人的規(guī)定與《礦產(chǎn)資源法》相同，也是礦山企業(yè)。

上述四部法律文件對(duì)于礦地復(fù)墾義務(wù)人的規(guī)定，并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。故可以認(rèn)為，礦地復(fù)墾義務(wù)人是指因從事礦山開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，造成礦區(qū)土地破壞的單位和個(gè)人。

（三）管理體制

礦地復(fù)墾的管理體制，是指負(fù)有礦地復(fù)墾職責(zé)（職權(quán)）的行政機(jī)關(guān)、事權(quán)范圍分配及相互關(guān)系。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第11條，地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)主管礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采的監(jiān)督管理工作。相關(guān)部門(mén)協(xié)助監(jiān)管。根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》第6條，土地復(fù)墾由土地管理部門(mén)主管，相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和在本部門(mén)內(nèi)實(shí)施。

經(jīng)過(guò)歷次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，上述地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)和土地管理部門(mén)職權(quán)同歸國(guó)土資源部門(mén)。因此，國(guó)土資源部門(mén)主管礦地復(fù)墾工作，相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)和在本部門(mén)內(nèi)實(shí)施。

（四）礦地復(fù)墾措施及礦地復(fù)墾要求

我國(guó)法律對(duì)礦地復(fù)墾措施并無(wú)專(zhuān)門(mén)規(guī)定，其主要依循《土地復(fù)墾規(guī)定》關(guān)于土地復(fù)墾措施的內(nèi)容，包括土地復(fù)墾規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目的土地復(fù)墾設(shè)計(jì)要求以及利用廢棄物作為土地復(fù)墾充填物等內(nèi)容。

需要說(shuō)明的是，理論上可將土地復(fù)墾分為三類(lèi)：第一是復(fù)原，即恢復(fù)破壞前所存在的狀態(tài)。第二是復(fù)墾，即將破壞地區(qū)恢復(fù)到近似破壞前的用途。第三是恢復(fù)，即將破壞土地恢復(fù)到穩(wěn)定和永久的用途。[1]我國(guó)《土地復(fù)墾規(guī)定》采用的是恢復(fù)，之所以如此，乃是其要求復(fù)墾后土地恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)。關(guān)于礦地復(fù)墾的具體要求，我國(guó)礦地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)主要是《土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等。

（五）礦地復(fù)墾權(quán)利義務(wù)關(guān)系

礦山企業(yè)的復(fù)墾義務(wù)包括以下幾個(gè)方面：第一，總義務(wù)是復(fù)墾土地；第二，編制和實(shí)施復(fù)墾規(guī)劃；第三，對(duì)其破壞的土地承擔(dān)損害補(bǔ)償責(zé)任。

復(fù)墾義務(wù)人享有復(fù)墾土地使用權(quán)。根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》第17條，生產(chǎn)過(guò)程中破壞的國(guó)家征用的土地，復(fù)墾企業(yè)利用自有資金或者貸款進(jìn)行復(fù)墾的，復(fù)墾后由該企業(yè)使用。

（六）礦地復(fù)墾費(fèi)用

根據(jù)《土地管理法》和《土地復(fù)墾規(guī)定》等的規(guī)定，土地復(fù)墾費(fèi)用主要有以下幾種來(lái)源：第一，基本建設(shè)過(guò)程中的破壞土地復(fù)墾的費(fèi)用，從基本建設(shè)投資中列支。第二，生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中破壞的土地，土地復(fù)墾費(fèi)用從企業(yè)更新改造資金和生產(chǎn)發(fā)展基金中列支。第三，土地復(fù)墾基金，該基金專(zhuān)項(xiàng)用于政府代為復(fù)墾土地。對(duì)于礦地復(fù)墾而言，主要是第二和第三種方式，即企業(yè)列支和土地復(fù)墾基金。

二、我國(guó)礦地復(fù)墾立法之檢討

不可否認(rèn)，《土地復(fù)墾規(guī)定》等法律文件的實(shí)施，對(duì)于我國(guó)礦地復(fù)墾工作起到了積極的促進(jìn)作用。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，現(xiàn)行土地復(fù)墾法律制度體系越來(lái)越表現(xiàn)出缺陷和不足。主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）礦地復(fù)墾法律制度散見(jiàn)于相關(guān)法律規(guī)范中，未形成完善有序的制度體系

我國(guó)礦地復(fù)墾法律制度分散于相關(guān)的法律文件之中，其主要法律淵源是《土地復(fù)墾規(guī)定》，而《土地復(fù)墾規(guī)定》的規(guī)范對(duì)象是土地復(fù)墾。雖然礦地復(fù)墾的很多內(nèi)容能夠包含在土地復(fù)墾中，但礦地復(fù)墾仍然有自身的特殊性，具有特殊規(guī)則，而這在我國(guó)法律體系中是缺位的。

（二）立法理念落后，忽視生態(tài)價(jià)值

從立法的歷史背景來(lái)看，無(wú)論是《土地管理法》還是《礦產(chǎn)資源法》，以及《土地復(fù)墾規(guī)定》，立法者將復(fù)墾僅僅定位于經(jīng)濟(jì)功能的恢復(fù)上，忽視了復(fù)墾本應(yīng)有的生態(tài)環(huán)境內(nèi)涵。

土地復(fù)墾的目標(biāo)不僅應(yīng)當(dāng)包括達(dá)到可供工農(nóng)業(yè)利用的程度，還應(yīng)當(dāng)將可以恢復(fù)到可提供生態(tài)功能列入其內(nèi)。從必要性上來(lái)說(shuō)，被破壞的土地，如林地、草地等原本就具有生態(tài)功能，恢復(fù)其原有的生態(tài)功能是環(huán)境保護(hù)的要求，是“原樣恢復(fù)”理念的貫徹。從可行性上來(lái)講，有些被破壞礦地恢復(fù)到可利用狀態(tài)難度比較大，也需耗費(fèi)較大成本，而恢復(fù)生態(tài)功能則相對(duì)容易，與其投入巨大成本恢復(fù)到可利用狀態(tài)，不如恢復(fù)到可以發(fā)揮生態(tài)功能的狀態(tài)。

（三）礦地復(fù)墾的適用范圍狹窄

前文已述，復(fù)墾的礦地是采礦中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的耕地、草原、林地。該范圍過(guò)于狹窄，因?yàn)椋洪_(kāi)采礦產(chǎn)資源可能分布于各種不同的土地類(lèi)型，不僅僅是耕地、草原和林地。因采礦而破壞的其他土地類(lèi)型，包括未利用地，都必須進(jìn)行復(fù)墾。另外，礦山生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中，破壞礦區(qū)土地有多種方式，包括上述挖損、塌陷、壓占等物理形式的破壞，還包括開(kāi)采過(guò)程中對(duì)礦區(qū)土地的污染和生態(tài)破壞。

（四）礦地復(fù)墾管理體制不暢

礦地復(fù)墾涉及到國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、建設(shè)等多個(gè)部門(mén)，相互之間存在著比較嚴(yán)重的部門(mén)利益沖突，實(shí)踐中難免出現(xiàn)多頭分割、相互掣肘的局面，“責(zé)任推諉”或“重復(fù)管理”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這也是我國(guó)礦地復(fù)墾工作落后的重要原因之一。[2]

（五）礦地復(fù)墾缺乏統(tǒng)一可行的實(shí)施保障措施

現(xiàn)行礦地復(fù)墾法律制度對(duì)于如何進(jìn)行礦地復(fù)墾規(guī)定得相當(dāng)粗糙，僅對(duì)礦地復(fù)墾規(guī)劃進(jìn)行總體要求，缺乏切實(shí)可行的實(shí)施措施。而礦地復(fù)墾費(fèi)用匱乏是礦地復(fù)墾的最大障礙。一方面，礦地復(fù)墾所需資金甚大，成為礦山企業(yè)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。特別是對(duì)于中小型企業(yè)而言，不少處于微利甚至虧損狀態(tài)，要求其列支礦地復(fù)墾費(fèi)用無(wú)疑加大了生存困境。另一方面，復(fù)墾費(fèi)的收取和使用尚未規(guī)范，很多企業(yè)未繳納或者未足額繳納復(fù)墾費(fèi)，政府在使用時(shí)也未必及時(shí)和按照要求治理。

（六）對(duì)礦地復(fù)墾義務(wù)人的權(quán)利保障不足

關(guān)于礦地復(fù)墾義務(wù)，幾乎上述所有的規(guī)范性文件都有涉及，但對(duì)于復(fù)墾義務(wù)人的權(quán)利卻規(guī)定很少，即使是一項(xiàng)土地使用權(quán)，還被《土地復(fù)墾規(guī)定》課加了不適當(dāng)?shù)臈l件。如果復(fù)墾義務(wù)人未經(jīng)當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T(mén)同意，復(fù)墾后連續(xù)兩年以上不使用的土地，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府統(tǒng)籌安排使用。這顯然是有悖于“誰(shuí)復(fù)墾、誰(shuí)受益”的原則的。

綜上所述，我國(guó)礦地復(fù)墾法律制度無(wú)論在制度體系，還是在具體制度方面都存在突出問(wèn)題，完善礦地復(fù)墾法律制度應(yīng)及早提上國(guó)家議事日程。

三、完善我國(guó)礦地復(fù)墾立法的若干建議

2009年7月1日，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《土地復(fù)墾條例》（征求意見(jiàn)稿）(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地復(fù)墾條例》)。此稿在土地復(fù)墾法律制度設(shè)計(jì)上有較大進(jìn)步。現(xiàn)結(jié)合此征求意見(jiàn)稿，針對(duì)礦地復(fù)墾法律制度所呈現(xiàn)的問(wèn)題，提出以下建議，作為完善我國(guó)礦地復(fù)墾法理制度的對(duì)策。

（一）在土地復(fù)墾法律中專(zhuān)章規(guī)定礦地復(fù)墾

在討論立法對(duì)策時(shí)，首先涉及的是立法模式問(wèn)題。即規(guī)制某一項(xiàng)法律關(guān)系，是制定一部專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范，還是分散于相關(guān)規(guī)范之中。前者即專(zhuān)門(mén)立法模式，后者即分散立法模式。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)專(zhuān)章規(guī)定礦地復(fù)墾，即：不專(zhuān)門(mén)制定礦地復(fù)墾規(guī)范性文件，也不能完全依循現(xiàn)行分散模式，而是在特定相關(guān)法律規(guī)范中制定專(zhuān)章，規(guī)定礦地復(fù)墾。理由在于：

1.克服分散立法的局限性的需要。前文已經(jīng)指出了礦地復(fù)墾分散立法的問(wèn)題，如果在特定法律規(guī)范中專(zhuān)章立法，則上述問(wèn)題可以解決，至少能在很大程度上得以緩解。

2.礦地復(fù)墾事項(xiàng)范圍狹窄，不宜進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法。礦地復(fù)墾屬于土地復(fù)墾的范疇。同時(shí)，礦地復(fù)墾的事項(xiàng)范圍比較狹窄，若在土地復(fù)墾法律規(guī)范之外另起爐灶制定專(zhuān)門(mén)的礦地復(fù)墾規(guī)范，不僅浪費(fèi)立法資源，還可能造成規(guī)范之間的重復(fù)和沖突，實(shí)屬不智之舉。

3.礦地復(fù)墾的特殊性，從根本上決定了礦地復(fù)墾專(zhuān)章立法的必要性。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用關(guān)系國(guó)計(jì)民生，其牽涉到多重利益。在物理特性上，礦區(qū)原本可能是耕地、林地、草地或者是其他類(lèi)型的土地，而礦產(chǎn)資源多數(shù)埋藏于地下，故產(chǎn)生地表土地用途和地下土地用途分離的現(xiàn)象。在法律性質(zhì)上，采礦權(quán)人、探礦權(quán)人的權(quán)利客體與礦產(chǎn)資源所在的地表土地權(quán)屬可能處于分割狀態(tài)。雖然礦地復(fù)墾屬于土地復(fù)墾的范疇，但亦具有其特殊性，由此決定了礦地復(fù)墾需要在土地復(fù)墾立法中專(zhuān)設(shè)一章作出規(guī)定。

（二）轉(zhuǎn)變立法理念，注重生態(tài)價(jià)值

礦地復(fù)墾法律制度，最應(yīng)當(dāng)凸顯生態(tài)價(jià)值。一般而言，礦山企業(yè)破壞的土地大都比較嚴(yán)重，而且多包含物理破壞、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等多重破壞形式。礦地復(fù)墾難度比較大的，應(yīng)當(dāng)將其復(fù)墾為生態(tài)用地，不必強(qiáng)行要求恢復(fù)為耕地、林地或者草地。相比較而言，《土地復(fù)墾條例》所體現(xiàn)的立法理念則有了較大進(jìn)步。其第2條的規(guī)定，一改《土地復(fù)墾規(guī)定》中單一的“可供利用狀態(tài)”之規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“恢復(fù)生態(tài)”，表明立法者已認(rèn)識(shí)到生態(tài)恢復(fù)在土地復(fù)墾中的必要性，應(yīng)予肯定。

（三）擴(kuò)大礦地復(fù)墾的范圍

《土地復(fù)墾條例》第2條規(guī)定的土地復(fù)墾范圍比《土地復(fù)墾規(guī)定》有所擴(kuò)大，不僅包括了因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，還包括自然災(zāi)害損毀的土地。這種變化具有一定的意義，但是擴(kuò)大幅度有限。筆者認(rèn)為，對(duì)于礦山開(kāi)發(fā)利用中造成礦區(qū)土地破壞的，無(wú)論其屬于何種類(lèi)型土地，都應(yīng)當(dāng)納入復(fù)墾范圍。同時(shí)，對(duì)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中所造成礦地破壞，不論其破壞方式如何，也應(yīng)都納入復(fù)墾的范圍。

（四）建立專(zhuān)門(mén)的土地復(fù)墾行政管理機(jī)構(gòu)

針對(duì)土地復(fù)墾中部門(mén)分割和相互掣肘之現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在中央建立專(zhuān)門(mén)的土地復(fù)墾機(jī)構(gòu)。此機(jī)構(gòu)可以作為國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，稱(chēng)為全國(guó)土地復(fù)墾辦公室，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)土地復(fù)墾工作。礦地復(fù)墾屬于土地復(fù)墾的范疇，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由全國(guó)土地復(fù)墾辦公室負(fù)責(zé)。

（五）建立完備的礦地復(fù)墾規(guī)劃制度

礦地復(fù)墾規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)督是礦地復(fù)墾的重要舉措，是礦地復(fù)墾得以符合復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)的保證?！锻恋貜?fù)墾條例》分兩章分別規(guī)定了土地復(fù)墾規(guī)劃的編制和執(zhí)行，規(guī)范了土地復(fù)墾行為，可資借鑒。

（六）拓寬礦地復(fù)墾費(fèi)用的資金渠道，建立礦地復(fù)墾基金

應(yīng)當(dāng)按照土地流轉(zhuǎn)制度，引導(dǎo)資金注入礦山，從事礦地復(fù)墾。國(guó)家應(yīng)予政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)單位和私人投資礦地復(fù)墾，廣開(kāi)資金渠道。吸收《土地復(fù)墾條例》的成果，應(yīng)當(dāng)要求礦山企業(yè)列支礦地復(fù)墾費(fèi)用，否則不予審批。礦地復(fù)墾費(fèi)用應(yīng)當(dāng)專(zhuān)款專(zhuān)用，接受礦地復(fù)墾主管部門(mén)的監(jiān)督。

此外，可以建立礦地復(fù)墾基金。除《土地管理法》規(guī)定的土地復(fù)墾費(fèi)用外，礦地復(fù)墾基金的來(lái)源還可以包括：（1）土地復(fù)墾費(fèi)的滯納金；（2）捐款；（3）沒(méi)收的礦地復(fù)墾保證金；（4）與礦地復(fù)墾有關(guān)的罰沒(méi)收入。礦地復(fù)墾基金用于國(guó)家礦地復(fù)墾，并應(yīng)當(dāng)專(zhuān)款專(zhuān)用。

（七）建立礦地復(fù)墾保證金制度

目前，有不少?lài)?guó)家采用了土地復(fù)墾保證金制度。[3]其意義在于，將經(jīng)濟(jì)和行政手段結(jié)合起來(lái)，鞭策土地復(fù)墾義務(wù)人進(jìn)行土地復(fù)墾。礦地復(fù)墾保證金的主要內(nèi)容如下：

（1）權(quán)利和義務(wù)主體：礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行礦山生產(chǎn)之前向國(guó)家繳納礦地復(fù)墾保證金。（2）權(quán)利義務(wù)內(nèi)容：礦山企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)之后對(duì)破壞土地進(jìn)行復(fù)墾，達(dá)到要求的，退還保證金。不進(jìn)行復(fù)墾或者復(fù)墾未達(dá)到要求的，應(yīng)當(dāng)沒(méi)收保證金，充當(dāng)進(jìn)行該項(xiàng)土地復(fù)墾的費(fèi)用。（3）保證金的繳納標(biāo)準(zhǔn)及形式：一般而言，保證金不應(yīng)低于能預(yù)計(jì)到的復(fù)墾費(fèi)用。繳納形式可以多樣化，如現(xiàn)金、擔(dān)保等。（4）未繳納保證金的責(zé)任：不繳納土地復(fù)墾保證金的，不辦理采礦登記，不頒發(fā)采礦許可證。

另需說(shuō)明，礦地復(fù)墾保證金與礦地復(fù)墾費(fèi)在功能上有一定的重合。筆者建議：二者只選擇一項(xiàng)列入法律。如果都規(guī)定進(jìn)入法律，則未免給予礦山企業(yè)過(guò)重的負(fù)擔(dān)，不利于礦業(yè)的發(fā)展。比較看來(lái)，選取礦地復(fù)墾保證金更加具有靈活性，操作起來(lái)也便利，執(zhí)行性更強(qiáng)。

（八）強(qiáng)化對(duì)于復(fù)墾義務(wù)人的權(quán)益保障機(jī)制，提高其復(fù)墾積極性

基于現(xiàn)行法律制度對(duì)于礦地復(fù)墾權(quán)利規(guī)定和保障不足之考慮，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)完善對(duì)于礦地復(fù)墾人的權(quán)利規(guī)定，刪除“二年不用即收回”條款，保障其對(duì)于復(fù)墾礦地的權(quán)益，以提高其復(fù)墾積極性。

四、結(jié)論

礦地復(fù)墾的專(zhuān)章立法，是當(dāng)前應(yīng)對(duì)礦地復(fù)墾法律制度缺陷的必然之舉，應(yīng)當(dāng)在《土地復(fù)墾條例》（征求意見(jiàn)稿）中另辟一章，規(guī)定礦地復(fù)墾，其重點(diǎn)是擴(kuò)大礦地復(fù)墾的范圍，強(qiáng)化對(duì)于礦地復(fù)墾人的權(quán)利保障，拓寬礦地復(fù)墾費(fèi)用的資金渠道。同時(shí)，也需對(duì)《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改，以實(shí)現(xiàn)礦地復(fù)墾法律制度的體系和諧。

[1]王杰.土地復(fù)墾法研究[D].中國(guó)海洋大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.

[2]才蕙蓮,嚴(yán)良.我國(guó)礦地復(fù)墾立法的完善[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2009,(3):153.

[3]王海春.礦區(qū)土地復(fù)墾的理論及實(shí)踐研究綜述[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2009,(13):41.

[責(zé)任編輯:黎峰]

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1002-7408（2010）11-0097-03

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目(09jzd0019)的子課題成果。

周一平（1962-），女，甘肅天水人，西安建筑科技大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。