時(shí)效因素對(duì)政府合法性的影響

楊艷飛，楊舟

（1.廣東海洋大學(xué)，廣東湛江524088；2.中山大學(xué)，廣州510275）

時(shí)效因素對(duì)政府合法性的影響

楊艷飛1，楊舟2

（1.廣東海洋大學(xué)，廣東湛江524088；2.中山大學(xué)，廣州510275）

在政府合法性的問題上，時(shí)效因素?zé)o論是作為一種極其珍貴的政治資源，還是作為政治及活動(dòng)的存在形式，都能夠?qū)φ戏ㄐ援a(chǎn)生影響。文章著重考察時(shí)效因素對(duì)于政府合法性的負(fù)面作用，即時(shí)間在合法性基礎(chǔ)消解過程中所發(fā)揮的重要作用。為了避免合法性危機(jī)的出現(xiàn)，需要用變化、發(fā)展的眼光來分析政府合法性問題，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)φ戏ㄐ曰A(chǔ)加以變動(dòng)。

政府合法性；客觀要素；政治變量；時(shí)效因素

長期以來，人們?cè)谘芯?、分析政治現(xiàn)象的過程中，往往忽略了對(duì)“時(shí)間”這個(gè)要素的系統(tǒng)考察。在通常的政治學(xué)理論中，時(shí)間或是被當(dāng)作一個(gè)常量，或是被看作引發(fā)其他要素發(fā)生變化的次要因素。明確地把時(shí)間作為一種重要的政治變量，在以往的政治科學(xué)的研究中是不常見的。近年來，隨著政治研究的不斷深入，時(shí)間作為政治變量的討論逐漸引起政治學(xué)界的關(guān)注。

一、時(shí)效因素對(duì)政府合法性的影響

作為政治要素的“時(shí)間”，其內(nèi)涵至少包含以下三點(diǎn)：第一，時(shí)間是一種重要的政治資源。從事任何政治活動(dòng)，都必須投入一定的時(shí)間，這種投入與物質(zhì)資源和人力資源的投入具有同等重要的意義。并且，在很多情況下，可供人們使用的時(shí)間在數(shù)量上還是極為有限的。第二，時(shí)間是政治系統(tǒng)及其子系統(tǒng)的存在和活動(dòng)形式。一切政治系統(tǒng)總是存在或活動(dòng)在一定的時(shí)間序列之中，因此，時(shí)間也就成為說明政治系統(tǒng)及其活動(dòng)的基本線索。在這個(gè)意義上，時(shí)間是政治系統(tǒng)發(fā)展的一個(gè)維度，包括了“過去”、“現(xiàn)在”和“將來”等三種最基本的形態(tài)；此外，對(duì)于政治系統(tǒng)的考察，還要注意系統(tǒng)內(nèi)外各項(xiàng)活動(dòng)的次序、節(jié)奏、階段、周期、中止、時(shí)限以及時(shí)滯等具有時(shí)間意味的要素。第三，某些特定的時(shí)刻具有相當(dāng)重要的政治意義。對(duì)于政治活動(dòng)的參與者來說，能在適當(dāng)?shù)臅r(shí)刻采取行動(dòng)常常就是成功的保證，這一時(shí)刻一旦失去，也許將永不再來。

具體到政府合法性的問題上，時(shí)效因素?zé)o論是作為一種極其珍貴的政治資源，還是作為政治及活動(dòng)的存在形式，都能夠?qū)φ戏ㄐ援a(chǎn)生影響。在這里，我們更多地考察時(shí)效因素對(duì)于政府合法性的負(fù)面作用，即時(shí)間在合法性基礎(chǔ)消解過程中所發(fā)揮的重要作用。

1.時(shí)效與制度基礎(chǔ)。政府合法性的制度基礎(chǔ)是指一國基本政治制度，也就是各國政治意識(shí)形態(tài)選擇，如社會(huì)主義制度、資本主義制度等。以意識(shí)形態(tài)為基礎(chǔ)的國家基本政治制度是政府合法性的理論基礎(chǔ)。意識(shí)形態(tài)可以使公眾在心理和情感上更加認(rèn)同于某個(gè)或某種類型的政府。它所具有的特殊感召力可以為政府統(tǒng)治提供合法性依據(jù)。它的功能就在于激發(fā)起公眾對(duì)于某種政治目標(biāo)的向往和期望，進(jìn)而把人們的心理情感導(dǎo)向有利于政府統(tǒng)治的方向。為了做到這一點(diǎn)，意識(shí)形態(tài)化的政治制度通常多少都會(huì)包含有承諾性的內(nèi)容。比如：一種民族主義意識(shí)形態(tài)可能會(huì)向人們?cè)S諾一個(gè)屬于他們自己的國家；某些宗教則要求其追隨者為了來世的美好生活而做出現(xiàn)時(shí)的巨大犧牲。這些承諾性的內(nèi)容實(shí)際上利用了人們對(duì)于“將來”的向往，使意識(shí)形態(tài)化的政治制度成為證明政府合法性的有效依據(jù)。

然而，一種特定的政治制度，如果其承諾性過強(qiáng)、過于具體，對(duì)于合法性的維護(hù)卻未必能夠起到正面作用。因?yàn)?，這些承諾將會(huì)經(jīng)受時(shí)間因素的考驗(yàn)。假若某種承諾在很長時(shí)間內(nèi)都不曾兌現(xiàn)，而宣傳又過于僵化，就會(huì)挫傷公眾情緒，使人們對(duì)政治產(chǎn)生不滿。尤其是在當(dāng)代，隨著政治生活的“世俗化”進(jìn)程，人們參加政治生活更加注重的不再是抽象的理念而是實(shí)際的利益，以往那種長期的未來圖景對(duì)于公眾的吸引力已經(jīng)大為減弱，這就是學(xué)者們所說的“后意識(shí)形態(tài)”社會(huì)的主要特征。在這種狀況下，人們的注意力更多地集中在現(xiàn)在而不是將來，意識(shí)形態(tài)的政治制度作為政府合法性的理論基礎(chǔ)，其功能因此受到了很大的制約。為了應(yīng)付時(shí)間帶來的壓力，政府不得不把那些長期性的承諾與更加務(wù)實(shí)、更具時(shí)間性的承諾結(jié)合到一起，把承諾內(nèi)容與政府的實(shí)際作為結(jié)合到一起。只有這樣，意識(shí)形態(tài)化的政治制度才可以不斷激發(fā)人們對(duì)于政府的期望和認(rèn)可，發(fā)揮出支持政府合法性的基礎(chǔ)性功能。

2.時(shí)效與法律基礎(chǔ)。政府合法性的法律基礎(chǔ)是指政府的產(chǎn)生和日?；顒?dòng)符合一定的法律規(guī)范。公眾總是期望政府機(jī)構(gòu)行為適當(dāng)，權(quán)責(zé)分明，政府只要在權(quán)限范圍內(nèi)行事，往往就可以增加其合法性。而時(shí)間作為一種政治要素，對(duì)基于一系列法律規(guī)范的政府合法性的產(chǎn)生和延續(xù)性起到了非常關(guān)鍵的影響。這可以被稱為“法律時(shí)效”。從選任制、任期制與限任制的角度，可以比較清楚地看到法律時(shí)效因素對(duì)政治合法性的影響。

選任制是現(xiàn)代政府產(chǎn)生的基本途徑之一。通過法定的選舉活動(dòng)，政府獲得了實(shí)施政治通常所必需的合法性。不過，這種來源于選舉的合法性同樣也要受到時(shí)間要素的限制，人們把任期制和限任制當(dāng)作了選任制的應(yīng)有之義。這表現(xiàn)在：（1）現(xiàn)代國家政府大多規(guī)定了政府選任和委任官員的在職時(shí)間，在這個(gè)法定時(shí)間內(nèi)，政府的合法性能夠得到有效的制度保障，但一般不可以延伸出任期之外；（2）政府合法性的延續(xù)同樣通過制度化的選舉來完成，執(zhí)政黨只有贏得新一輪選舉的勝利，才能獲得在下一個(gè)任期內(nèi)執(zhí)掌政權(quán)的合法性；（3）在大多數(shù)的現(xiàn)代國家，實(shí)行了政府主要職位的限任制。這就從制度上防止了某個(gè)人或某個(gè)團(tuán)體過長時(shí)間地執(zhí)掌政府的權(quán)力?？傊?，法定時(shí)間是選任制的一個(gè)重要內(nèi)容，政府的制度合法性隨著政府法定的時(shí)限呈現(xiàn)出周期性變動(dòng)。

在某種意義上，選任制、任期制和限任制代表了定期更換政府或政府領(lǐng)導(dǎo)人的一整套法律意義上的安排。這種富有時(shí)間性的法定制度安排一方面規(guī)范了每一個(gè)具體的政府當(dāng)局的合法性，另一方面也能為整個(gè)政治體制提供持續(xù)的合法性基礎(chǔ)。其一，實(shí)行選任制、任期制和限任制，是從時(shí)間的角度對(duì)政府所擁有的政治資源加以限制，防止政府機(jī)構(gòu)及官員的專制、獨(dú)斷和權(quán)力膨脹。為避免權(quán)力濫用，政府機(jī)構(gòu)和官員需要受到各種各樣的制約，其中也包括法定時(shí)間的制約。在這種意義上，選任意味著對(duì)政府合法性進(jìn)行定期的檢查，合理的政府任期有助于保持政府與社會(huì)力量之間的平衡；其二，定期更換政府或政府領(lǐng)導(dǎo)人的法律規(guī)定，還可以造就和保持特定的社會(huì)政治團(tuán)體如政府反對(duì)派、政治離心力量等對(duì)于政府體制合法性的承認(rèn)。法律規(guī)定的有限的任期使得反對(duì)者能夠暫時(shí)容忍政府當(dāng)局現(xiàn)行的方針與政策，成為忠誠于政治制度的反對(duì)派。反之，如果反對(duì)派在長時(shí)間內(nèi)都沒有得到統(tǒng)治權(quán)的可能，甚至得不到參與的機(jī)會(huì)，那么，他們對(duì)整個(gè)政治制度合法性的承認(rèn)就會(huì)大為減弱，它與政府間的矛盾就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫戎疇?；其三，政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的定期變更也有助于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力配置的均衡。總之，現(xiàn)代政治中有關(guān)法律時(shí)間的規(guī)定有助于政治體制合法性的延續(xù)。

3.時(shí)效與政績基礎(chǔ)。政府合法性的政績基礎(chǔ)是指政府在歷史和現(xiàn)實(shí)中所取得的巨大功績成為其合法性的重要源泉。這種建立在實(shí)際政績基礎(chǔ)上的政府，由于能夠滿足公眾特定時(shí)期的利益要求，因而獲得了人們的認(rèn)可和支持。比如發(fā)展中國家在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變過程中，由于種種因素的制約，政府傾向于從歷史功績中尋求其合法性的依據(jù)。在發(fā)展中國家反抗殖民統(tǒng)治、爭取民族獨(dú)立的過程中，處于領(lǐng)導(dǎo)地位的政治力量最終成為政府的主導(dǎo)，這可以說是歷史發(fā)展的必然結(jié)果。在理論上，歷史功績對(duì)人們的政治態(tài)度和政治心理所造成的影響是有延續(xù)性的，憑借著政治社會(huì)化的各種手段和途徑，政府完全有可能把有關(guān)政府歷史功績及合法性的政治信息成功地傳遞給后代，培養(yǎng)起他們對(duì)政府及政治體制的忠誠。但在現(xiàn)實(shí)中，人們同樣能夠發(fā)現(xiàn)時(shí)間因素對(duì)歷史功績作為政府合法性基礎(chǔ)的有力制約。不斷流逝的時(shí)間將會(huì)磨掉人們對(duì)于過去的記憶以及由此產(chǎn)生的信任和忠誠。已有的政績基礎(chǔ)延續(xù)一二代人是可以的，但超出這個(gè)時(shí)間，政績基礎(chǔ)的有效性就會(huì)減弱，難以長期擔(dān)負(fù)起作為主要合法性基礎(chǔ)的重任。

也有許多國家的政府希望能夠通過良好的經(jīng)濟(jì)績效來獲取公眾對(duì)其合法性的承認(rèn)。在此方面，時(shí)間要素的作用依然十分關(guān)鍵。首先，經(jīng)濟(jì)績效的短時(shí)間增長未必能夠造就穩(wěn)定的政府合法性，對(duì)于那些尋找新的政府合法性來源的發(fā)展中國家來說，問題的關(guān)鍵在于能否保證一種持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長以滿足社會(huì)多數(shù)的發(fā)展需要。而從實(shí)際情況來看，一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)波動(dòng)，這種合法性就有可能受到質(zhì)疑。這表明，短期經(jīng)濟(jì)績效培養(yǎng)出的是對(duì)政府的“特定支持”。［1］這種支持產(chǎn)生于政府對(duì)公眾具體需求的滿足，但對(duì)于一個(gè)國家的長遠(yuǎn)政治發(fā)展來說是不夠的。其次，政府通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以建立自身合法性的努力，在一定條件下，還會(huì)受到其他社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的時(shí)間因素——如經(jīng)濟(jì)周期等的影響。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有其自身的發(fā)展規(guī)律與周期，經(jīng)濟(jì)績效的好壞在很多情況下超出了政府所能控制的范圍。但是，這種由經(jīng)濟(jì)周期所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)績效的差異確實(shí)又會(huì)影響到人們對(duì)政府及其行為的判斷，影響到政府合法性建立和延續(xù)的過程。例如，時(shí)間可能會(huì)造成政府行為與公眾政治態(tài)度之間的“不對(duì)稱性”，即在某些特定的時(shí)刻，政府可能坐享了經(jīng)濟(jì)周期性增長的成果，在公眾中獲得較多的支持；而在另一些時(shí)刻，政府也許又會(huì)為經(jīng)濟(jì)的周期性衰落所拖累，承擔(dān)起它本不應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，因而合法性受到損害。

除了經(jīng)濟(jì)周期外，政府在通過經(jīng)濟(jì)政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并以此加強(qiáng)合法性的過程中，經(jīng)常還會(huì)碰上“時(shí)滯現(xiàn)象”。眾所周知，政府實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)際效果往往要經(jīng)過很長時(shí)間才能體現(xiàn)出來。因此，政府在需要合法性支持時(shí)，一味地寄希望于經(jīng)濟(jì)政策的有效性，這在時(shí)間上也許是不能企及的。

二、政府合法性的維護(hù)與更新

在時(shí)間這種不可抵擋的客觀因素面前，政府合法性及其基礎(chǔ)必然要承受著被削弱的壓力。時(shí)間的流逝使得政府合法性的某些來源變得不再可靠，并造成人們?cè)谛睦?、觀念方面的變化。目前，如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，維護(hù)自身的合法性質(zhì)，已經(jīng)成為了各國政府不得不予以重視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

對(duì)政府合法性的維護(hù)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.維護(hù)現(xiàn)有的合法性基礎(chǔ)。隨著時(shí)間的推移和全球化進(jìn)程的發(fā)展，政府合法性的某些來源（如制度、歷史功績），在功能上經(jīng)常呈現(xiàn)出遞減的趨勢(shì)；而另外一些來源（如經(jīng)濟(jì)績效等）又顯得極不穩(wěn)定。政府合法性基礎(chǔ)的維護(hù)，需要通過各種手段，設(shè)法消除或減輕這些因素對(duì)合法性基礎(chǔ)所造成的消極影響，盡可能延續(xù)政府已經(jīng)具備了的合法性質(zhì)。譬如，政府能夠利用政治社會(huì)化的各種手段，強(qiáng)化人們對(duì)于政治統(tǒng)治的心理認(rèn)同；而對(duì)于那些依靠政績?nèi)〉煤戏ㄐ缘恼畞碚f，保持國民經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展則在某種意義上成為維護(hù)其合法性質(zhì)的有效途徑。

2.對(duì)政府合法性基礎(chǔ)加以更新。對(duì)于原有合法性基礎(chǔ)的維護(hù)往往是有限度的，當(dāng)政府合法性的主要來源遭到嚴(yán)重威脅時(shí)，就必須對(duì)之加以更新，尋找新的合法性基礎(chǔ)。而且政府合法性來源越多，政府的合法性質(zhì)就越有保證。這就要求政府在維護(hù)現(xiàn)有合法性基礎(chǔ)的前提下，盡量增加獲得公眾支持的渠道。這種行為也應(yīng)歸屬到政府合法性更新的范疇內(nèi)。在時(shí)效因素的影響下，建立在政績基礎(chǔ)上的政府合法性愈發(fā)地顯得脆弱與不穩(wěn)定。因此，在面臨合法性問題的那些國家，一般都把政府合法性的主要來源轉(zhuǎn)向相對(duì)穩(wěn)定的制度和法律基礎(chǔ)。在性質(zhì)上，政府合法性更新可以分為兩種類型：（1）階段性更新，例如：政府定期舉行選舉，以更換法律合法性基礎(chǔ)；（2）總體性更新，例如：政治意識(shí)形態(tài)的重大轉(zhuǎn)變、政治制度的根本更迭以及政府合法性各個(gè)基礎(chǔ)之間的相互替代等。

政府合法性基礎(chǔ)的維護(hù)與更新，是政府在時(shí)間和外部環(huán)境變化的壓力下所采取的自覺的、積極的調(diào)整活動(dòng)，其目的在于延長政治體系本身的存在。因此，這種調(diào)整在某種程度上反映了一個(gè)政治體系對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力。相比之下，政府合法性基礎(chǔ)的更新更應(yīng)該引起我們的重視，因?yàn)槿藗冊(cè)诂F(xiàn)實(shí)政治中往往更注重對(duì)現(xiàn)有合法性基礎(chǔ)的保持而忽略了發(fā)掘新的合法性來源。實(shí)際上，為了避免合法性危機(jī)的出現(xiàn)，需要用變化、發(fā)展的眼光來分析政府合法性問題，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)φ戏ㄐ曰A(chǔ)加以變動(dòng)。

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[責(zé)任編輯∶孫巍]

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A

1002-7408（2010）11-0047-03

楊艷飛(1985-),女,河北邯鄲人，廣東海洋大學(xué)碩士研究生，研究方向：公共管理理論與實(shí)踐;楊舟（1986-）,男，天津人，中山大學(xué)碩士研究生，研究方向：高分子化學(xué)與物理。