論形式監(jiān)督與實質(zhì)監(jiān)督
——以人大監(jiān)督與人民監(jiān)督員監(jiān)督為參照

□ 李小紅

人大工作探討

論形式監(jiān)督與實質(zhì)監(jiān)督
——以人大監(jiān)督與人民監(jiān)督員監(jiān)督為參照

□ 李小紅

不應將形式監(jiān)督與實質(zhì)監(jiān)督完全絕對化、對立化，或者將“形式和實質(zhì)”想當然地理解為“程序和實體”，又或者將形式監(jiān)督機械地理解成“監(jiān)督的形式主義”。

一、形式監(jiān)督與實質(zhì)監(jiān)督問題的提出

（一）監(jiān)督研究的價值范疇之一：形式與實質(zhì)

監(jiān)督起源于社會生產(chǎn)和分配中的契約活動，后引用于公共治理之中，從字面理解即是一種察看并督促的行為，最簡單的定義可表述為，一方主體對另一方主體是否行為或行為是否符合一定準則進行察看、督促甚至管理的行為。監(jiān)督者與被監(jiān)督者的組合是無窮盡的，因此討論監(jiān)督一般都以目的、主體、對象、客體、權能、方式等作為基本要素，并依此對監(jiān)督進行了各種分類、定位，學者對監(jiān)督的分類不盡相同。有的從宏觀主體角度將監(jiān)督分為代議機關的監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、公民與社團監(jiān)督、輿論監(jiān)督［1］；有的對某一方面的監(jiān)督，如對國家權力的監(jiān)督又分出黨的領導監(jiān)督系統(tǒng)、國家政權監(jiān)督系統(tǒng)和人民群眾參與監(jiān)督系統(tǒng)[2]；此外，還有內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、職能監(jiān)督與專門監(jiān)督、事前監(jiān)督與事后監(jiān)督等多種分類。價值是一個事物對人的抽象意義,簡言之，即現(xiàn)實的一種存在對社會的終極主體人而言，究竟有什么意義或者可以有什么作用。人們對每一個社會存在或者現(xiàn)象的價值解讀都是多元的。上述對監(jiān)督的諸多分類研究中沒有學者從價值角度考慮如何分類，但可以肯定，并不是人們理所當然地認為監(jiān)督的價值是一元的、單一的。從監(jiān)督的價值發(fā)揮視角探視，監(jiān)督至少又可以分為形式監(jiān)督和實質(zhì)監(jiān)督。

對形式監(jiān)督這一話題我國的憲政學者們鮮有論及，主要是學者的理想監(jiān)督狀態(tài)都是實打?qū)嵉貙ΡO(jiān)督對象形成制約，認為“虛”是監(jiān)督這種社會行為最要不得的。另外就我國的各類監(jiān)督與被監(jiān)督主體而言，心理上非常接受不了別人將自己的監(jiān)督或者對自己的監(jiān)督者定位為“形式的”，例如人大系統(tǒng)肯定對“橡皮圖章”這樣一種社會評價很是避諱，而人民檢察院大力推行了人民監(jiān)督員制度，最不愿聽到的社會評價一般說來也是“走形式而已”。財會領域?qū)π问奖O(jiān)督的問題是有所認識的，他們談到形式監(jiān)督是“實效性監(jiān)督的對稱而已，在一定條件下也具有一定程度的監(jiān)督作用。如一個財務科內(nèi)的稽核員在有嚴格的稽核制度的條件下，這種稽核制度與稽核員存在本身，就足以使會計人員不敢以身試法，也足以監(jiān)督一般職工的財經(jīng)活動?！盵3]盡管財會專業(yè)領域?qū)π问奖O(jiān)督的理解對憲政學者來說太過簡單甚至粗糙了些，但他們無疑對形式監(jiān)督的基本的價值存在還是有所體認的，即監(jiān)督形式化存在本身就是一種需要，就是一種作用發(fā)揮的路徑。

因為恥談“形式”，我們對形式監(jiān)督的真正價值也就沒有認識到位。事實上形式監(jiān)督所彰顯的是一種類似“程序正義”的價值，正如“完善的程序正義常常是罕見的”，但人們依然認可了程序正義的價值，即“只能要求設計出一個公正的程序，但不一定能夠保證執(zhí)行此程序的結果一定會公正”［4］，實體的公正則需借助其他的因素。良好的形式性監(jiān)督要達到完美的監(jiān)督效果也是很艱難的，但有些監(jiān)督的形式卻是必要和不可或缺的，形式監(jiān)督要取得監(jiān)督的實效，也需要借助其他因素，這些因素至少包括被監(jiān)督者的政治素養(yǎng)，監(jiān)督者理念的建立，社會公眾對形式監(jiān)督價值的認識，形式監(jiān)督形式設計的科學、有效等。盡管如此，用程序正義來解讀形式監(jiān)督顯然太過狹窄，因為監(jiān)督所涵蓋的是廣泛的，有具體的經(jīng)濟、社會問題，更多的是形而上的政治、法律問題。人大監(jiān)督與人民監(jiān)督員監(jiān)督正是從政治、法律視角而生發(fā)的監(jiān)督制度，這就使得對形式監(jiān)督的研究又拓展到了民主或者協(xié)商民主，以及權力合法的民主過程保證，結果合理的程序條件配備視角［5］，“協(xié)商民主可以理解成一種理性的決策形式，或者是一種組織形態(tài)，或者是一種治理形式”[6]。協(xié)商民主最原始的表現(xiàn)狀態(tài)是雜亂的或者說作用是有限的，一定程度上其表現(xiàn)的平臺就是“哈貝馬斯”所論及的“公共領域”，“公共領域靠自己來解決問題的能力是有限的，但這種能力必須用來監(jiān)督政治系統(tǒng)之內(nèi)對問題的進一步處理。”公共領域中所形成的信念，“必須能影響政治系統(tǒng)中獲得授權之成員的信念”，“只有通過建制化程序才能轉變成政治權力”［7］。形式監(jiān)督則正是這種轉變要求的結果或者說載體，亦即形式是一種民主的必要，監(jiān)督表現(xiàn)為形式化并不是監(jiān)督的異化而是監(jiān)督的一種常態(tài)。當然人大監(jiān)督與人民監(jiān)督員監(jiān)督與形式監(jiān)督的關系并不可以簡單地概括為是形式監(jiān)督或者不是形式監(jiān)督，其關系狀態(tài)將在下文展開論述。

（二）可能的認識偏差

提出形式監(jiān)督、實質(zhì)監(jiān)督的概念是一種有危險的學術嘗試，可能招致的批評或者可能產(chǎn)生的認識偏差至少有如下幾點：

一是將形式監(jiān)督與實質(zhì)監(jiān)督完全絕對化、對立化。非此即彼的思維慣性可能會使不少人認為一種監(jiān)督種類，要么是形式監(jiān)督，要么是實質(zhì)監(jiān)督。事實上任何一種監(jiān)督都存在形式和實質(zhì)兩方面的價值追求，只不過在不同的監(jiān)督類別中側重不同而已。在監(jiān)督制度的運行過程中，形式監(jiān)督為主要彰顯價值的監(jiān)督類別，其監(jiān)督主體也為了提高監(jiān)督的實效性而作努力，如人大系統(tǒng)的會主張人大應“努力實現(xiàn)由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的轉變”［8］；而在以實質(zhì)監(jiān)督為主要價值關注的監(jiān)督中，相關監(jiān)督主體也會越來越關注監(jiān)督形式的研究和設計，但目標還是為了更好地實現(xiàn)實質(zhì)監(jiān)督。

二是將“形式和實質(zhì)”想當然地理解為“程序和實體”。在現(xiàn)有的學術框架內(nèi)對“程序和實體”的關注頻度顯然要高于“形式和實質(zhì)”?！靶问胶蛯嵸|(zhì)”最對應的解讀詞語似乎正是“程序和實體”，如上文所述，二者的精神意蘊也確有相似之處。但一則“程序與實體“在法理學以及訴訟法專業(yè)領域中討論的已非常廣泛和成熟，領域特色已非常明顯，將監(jiān)督解讀為“程序和實質(zhì)”會使業(yè)已形成的術語慣例產(chǎn)生混亂；二則“程序和實體”的內(nèi)涵涵蓋不了“形式和實質(zhì)”，在討論監(jiān)督的價值問題上，“形式和實質(zhì)”更為合適與貼切一些?！俺绦颉标P注的是過程，“形式”關注的是存在，“實體”關注的是本體本原，“實質(zhì)”關注的是本質(zhì)本性，從形式和實質(zhì)角度探視監(jiān)督關注的正是監(jiān)督存在價值和本質(zhì)追求。

三是將形式監(jiān)督機械地理解成“監(jiān)督的形式主義”。形式主義在我國是一個遭到否定的價值范疇，特別是在政治領域，經(jīng)過毛澤東主席的權威解讀，形式主義被單一定位為“一種形而上學思想方法和惡劣作風”［9］。本文討論的是形式監(jiān)督不是監(jiān)督的形式主義，目的不在于對監(jiān)督進行評價，而在于對特定監(jiān)督種類價值的發(fā)掘和探究。

(3)將二掛鏈條摘取下的雞心、雞肝、雞胗、雞肛(帶板油)收集，集中處理稱重，記錄各部位數(shù)量及重量。整理雞頭、雞爪數(shù)據(jù)，將前區(qū)所有副產(chǎn)品數(shù)據(jù)進行整理，待分析。

二、人大監(jiān)督目前的價值定位是形式大于實質(zhì)

人大監(jiān)督的內(nèi)容包括“監(jiān)督憲法實施的制度即憲法監(jiān)督制度，監(jiān)督法律執(zhí)行的制度即執(zhí)法檢查制度，聽取和審議國家行政、審判和檢察機關的工作報告的制度，審查和批準國家計劃及其執(zhí)行情況、國家預算及其執(zhí)行情況的制度，受理申訴、控告和檢舉的制度，詢問和質(zhì)詢制度，特定問題的調(diào)查制度，罷免或撤銷國家機關工作人員職務的制度等”［10］。人大的這些監(jiān)督在本質(zhì)上都是間接監(jiān)督，或者更準確地說大多數(shù)只能間接監(jiān)督。人大在履行以上監(jiān)督職能時，從人大制度建構以來一以貫之的是固化的形式，以致很多都可上升到憲法慣例的層次去討論，并且這種形式的追求不只是表現(xiàn)為程序性的形式，還包括人員構成、決議表述、表決模式等方面。

換一角度分析，人大監(jiān)督一定程度上就是一種儀式化表演，只是我們一直因為避諱被定位為“形式主義”而沒有體認到這種儀式的價值。儀式價值“是一種強制性的社會意識，是把人們從結合在社會體系之中的社會意義的象征表現(xiàn)。儀式的根基在于賦予對象或事件以儀式價值。這些事件或者本身就是將共同體成員結合在一起的，對社會成員具有共同利益的重要對象；或者它們象征地代表了這些對象”［11］。人大監(jiān)督的儀式價值可以簡單理解為彰顯人民當家作主的政治預設。

當然，人大的形式監(jiān)督內(nèi)涵比宗教的儀式要廣泛得多，其還包括制度、法律的效能預設，或者說人大監(jiān)督是可拓展性的監(jiān)督種類，除了彰顯形式價值，隨著一國政治、經(jīng)濟、文化水平的不斷發(fā)展和提高，實質(zhì)監(jiān)督的價值會逐漸得到完善和發(fā)掘。例如“罷免或撤銷國家機關工作人員職務的制度”就是極具實質(zhì)監(jiān)督特色的監(jiān)督內(nèi)容。在目前，人大履行這項監(jiān)督職能多數(shù)表現(xiàn)為事后監(jiān)督，即只有其他機關經(jīng)過實質(zhì)監(jiān)督認定該人違法或者犯罪之后，人大才啟動“罷免或撤銷”程序，完成形式監(jiān)督的角色任務。假以時日，人大罷免和撤銷國家機關工作人員職務是基于自己的實質(zhì)監(jiān)督而致，則此時人大監(jiān)督的形式價值和實質(zhì)價值就都得到了體現(xiàn)。

必須注意的是，在我國現(xiàn)有的政治體制下，人大的形式監(jiān)督定位是不應該改變的?，F(xiàn)實中，人們從多個視角不斷追索著人大監(jiān)督的實質(zhì)內(nèi)涵，人大的監(jiān)督實效性在現(xiàn)實中不斷地得到加強，但實質(zhì)監(jiān)督價值的彰顯，不能說是對人大形式監(jiān)督價值的“取代或轉變”，而應是對人大監(jiān)督價值的“充實或發(fā)展”，并且努力彰顯人大監(jiān)督的實質(zhì)價值還應該成為人大監(jiān)督的不懈追求目標。這其中牽涉的話題是形式民主與實質(zhì)民主話題，本文限于篇幅，不便展開討論。

三、人民監(jiān)督員的監(jiān)督應追求個案性的實質(zhì)價值

人民監(jiān)督員制度建構的直接理由是檢察機關在辦理自偵案件時，現(xiàn)行的法律體系沒有為其設置一種強制的、程序性的外部監(jiān)督機制。不少持肯定態(tài)度的學者和有的地方的檢察機關賦予了此制度太多的價值和功能，這是不科學的，也不利于該項制度的健康發(fā)展，無限抬高的價值和無限擴大的功能會使一個單純的制度變得毫無意義甚至失去其存在的空間［12］。正因為此，有必要給人民監(jiān)督員制度進行價值“減負”。

不少學者認為人民檢察院是為回應“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)問而生發(fā)人民監(jiān)督員制度，事實上“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”質(zhì)問的是檢察工作的局部而非全面，或者是說應僅指自偵案件這一塊檢察業(yè)務。一切權力必然導致腐化，絕對權力導致絕對腐化，權力易于濫用，直到其碰到約束機制為止等等，這些真理性的表述，也是普遍性的認同，中國的制度設計者不可能不預知這一點，所以檢察院作為法律監(jiān)督機關，對其不可能沒有監(jiān)督者，事實上僅從外部監(jiān)督制約機制來看，有來自人大、公安、法院的權力制約，也有來自案件當事人、媒體的權利制約［13］。內(nèi)部則有上下級之間，機關內(nèi)容部門科室之間等諸多的內(nèi)容監(jiān)督制約機制。但不可否認，在檢察院的自偵案件辦理過程中，確實存在監(jiān)督漏洞，即無外部監(jiān)督制約機制，或者更準確地說是無具體的、剛性的外部監(jiān)督制約機制。因此將人民監(jiān)督員制度目的定位為在檢察院辦理自偵案件的過程，強制性地置于特定主體的監(jiān)督之下，由特定主體為其提供一種思路上的沖擊，程序性的壓力，以更好地保證自偵案件偵查權、起訴權等的正確行使，或者說人民監(jiān)督員是一種強行介入的“檢察顧問”都未嘗不可。但其根本的價值目標應是填補檢察機關辦理自偵案件無程序性的、剛性的外部監(jiān)督機制的制度設計漏洞，它是發(fā)現(xiàn)并提示檢察機關糾正自偵案件的起訴前程序中可能存在的職責消極或職權濫用的決定的機制。

為實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的上述價值目標，在建構和運作該類監(jiān)督時一方面要關注程序上、形式上的，這一目標已經(jīng)實現(xiàn)，另一方面是效果的剛性，即人民監(jiān)督員的監(jiān)督應追求個案性的實質(zhì)價值，這一點目前并沒有實現(xiàn)。

根據(jù)最高人民檢察院《關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），人民監(jiān)督員監(jiān)督的對象具體包括：（1）“三類案件”，即檢察機關查辦職務犯罪案件中犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的三類案件。（2）“五種情形”即人民檢察院查辦職務犯罪案件應當立案而不立案或者不應當立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結的，應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情形之一的五種情形。（3）人民檢察院直接受理偵查案件的除以上情形的其他執(zhí)法檢查活動?？梢娫诒驹先嗣癖O(jiān)督員監(jiān)督的范圍僅為自偵案件個案的立案、偵查、逮捕和不起訴等幾個環(huán)節(jié)。其中對“三類案件”的監(jiān)督是剛性啟動的，人民監(jiān)督員可被動進行?！拔宸N情形”需要人民監(jiān)督員主動進行，對其他自偵案件的檢察活動，檢察院可以邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督。不管是主動還是被動啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，其當前的意義終究還是程序性的，即人民監(jiān)督員的監(jiān)督只能引起審查、討論、研究甚至復查，同時牽制和調(diào)整實體的處分，但人民監(jiān)督員的監(jiān)督并不必然可以改變檢察院的決定，也就是說目前這種監(jiān)督凸現(xiàn)的價值是形式層面的。給合上文可知，對于檢察院自偵權這一極細小的權力分枝而言，從形式角度展示人民民主主權已顯得并不那么重要了，對這種權力運行設置監(jiān)督制度，實質(zhì)價值應是第一位的。

綜上，似乎可以將形式監(jiān)督概念化為一國基于人民民主和政治權力合理性考量而設計的一種程式化的監(jiān)督機制，而實質(zhì)監(jiān)督則是一國基于具體權力的制約與管控而設計的監(jiān)督機制。在我國前者以人大監(jiān)督為典型代表，這種監(jiān)督機制存在的政治價值、形式價值是第一考量，實質(zhì)性作用是第二考量；后者以審計監(jiān)督為典型代表，國家建構這種監(jiān)督機制更關注的是其實際效能。在全國檢察系統(tǒng)中試行多年的人民監(jiān)督員監(jiān)督，應關注實質(zhì)性效果，而不僅僅是制度形式上的民主彰顯。

注釋：

［1］參見尤光付著：《中外監(jiān)督制度比較》，商務印書館2003年第1版。

[2]參見高山著：《國家權力的制約監(jiān)督》，河北人民出版社2005年第1版，第104頁。

[3]朱德惠、薛任福主編：《中國總會計師實用大全》，東北大學出版社1994年版，第1692頁。

［4］顧肅編著：《羅爾斯：正義與自由的求索》，遼海出版社1999年版，第36、37頁。

［5］[7]參見【德】哈貝馬斯著：《在事實和規(guī)范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，三聯(lián)書店2003年版，第336、337、445、449頁。

[6]薛曉源、李惠斌主編:《當代西方學術前沿研究報告 2005～2006》，華東師范大學出版社2005年11月版，第282頁。

［8］李凱：《人大應努力從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉變》，http://www.sdrd.gov.cn（2010/4/11/8：09），從筆者的論述視角分析，此處“轉變”提法是值得商榷的，準確地講應是“發(fā)揮”或者“發(fā)掘”實質(zhì)性監(jiān)督的作用或價值。

［9］旅大師范學校文科政治組編：《辯證唯物主義和歷史唯物主義名詞解釋》1977年版，第81頁。

［10］人民代表大會制度研究所組織編：《與人大代表談人民代表大會制度》，人民出版社2004年版，第210～211頁。

［11］劉曉牟著：《世界當代宗教史》，中國國際廣播出版社1996年版，第173頁。

［12］比如有學者認為：最高人民檢察院推此制度，實際上的意圖是試圖通過這一制度的實施來吸收和化解社會公眾對檢察院司法現(xiàn)狀的失望與不滿，這種策略更多的還是基于一種政治性的考慮。滿腔熱情的司法改革的背后未必就一定不是出于改革者私利的動機。

［13］參見郭立新、張紅梅：《檢察權的外部監(jiān)督制約機制研究》，載《河北法學》2007年第2期。

(作者系三江學院法律系講師、南京市雨花臺區(qū)人大代表、雨花臺區(qū)人民檢察院人民監(jiān)督員)