馬六甲海峽安全機(jī)制及其特征分析

錢忠禮

馬六甲海峽得名于馬來西亞海岸上的貿(mào)易古城馬六甲,地處東南亞馬來半島與蘇門答臘島之間,是連接安達(dá)曼海(印度洋)和南海(太平洋)的戰(zhàn)略水道,也是亞洲與大洋洲的十字路口。海峽呈東南-西北走向,長1080公里,西北部最寬達(dá)370公里,東南部最窄處只有37公里,水深25—150米。海峽處于赤道無風(fēng)帶,底質(zhì)平坦,水流平緩,通航條件較好。馬六甲海峽無論在經(jīng)濟(jì)或軍事上而言,都是很重要的國際水道。目前,海峽平均每年通過大型、巨型輪船超過8萬艘,其中18萬噸級以上的超級油輪就多達(dá)1 500—1600艘,年輸送量約為6億噸以上,海峽的運輸能力已接近飽和狀態(tài)。①郜軍.試析中國對馬六甲海峽安全事務(wù)的參與.吉林大學(xué)國際政治專業(yè)碩士學(xué)位論文,2009:8中國、日本、韓國這三個東亞重要的經(jīng)濟(jì)大國的外貿(mào)運輸與石油等重要戰(zhàn)略資源的進(jìn)口都必須經(jīng)過該水道,因此馬六甲海峽無疑是中、日、韓三國的海上“生命線”。海峽戰(zhàn)略地位重要,擁有海峽,即意味著控制了國際貿(mào)易的命脈。自20世紀(jì)80年代開始,美軍尋求“海上控制”,以圖掌控全球16條海上要道,并進(jìn)而贏得對各大洋的控制權(quán)。馬六甲海峽號稱“東方直布羅陀”,自然屬于這16條水道之列。然而,馬六甲海峽安全問題,一直影響著海峽沿岸國家安全和海峽內(nèi)航道暢通。馬六甲海峽所涉及的安全問題非常復(fù)雜,有的是顯而易見的,有的是雖然并不明顯但卻是深刻的;有的是客觀狀態(tài),有的是主觀擔(dān)憂;有的屬于傳統(tǒng)安全威脅范疇,有的應(yīng)歸于非傳統(tǒng)安全威脅范疇。近年來,航行事故、海盜、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全隱患越來越引起有關(guān)國家重視。

馬六甲安全機(jī)制的形成

馬六甲海峽歷來就是兵家必爭之地。為了控制海峽,進(jìn)而控制國際貿(mào)易命脈,占有貿(mào)易所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)利益,幾個世紀(jì)以來,古代馬來王國、歐洲殖民勢力、二戰(zhàn)中的日本都曾分別占領(lǐng)或部分占領(lǐng)海峽。二戰(zhàn)結(jié)束后,印度尼西亞、馬來亞分別獨立,成為民族國家。1965年,馬來西亞的自治邦新加坡也宣布獨立。至此,現(xiàn)代意義上的馬六甲海峽沿岸三國正式確定。但由于立場不同,三國曾多次為海峽水域的劃分問題起過爭執(zhí)。其中,印尼是最早重視海峽主權(quán)問題的國家。1957年,印尼發(fā)表“島國宣言”,首先聲稱根據(jù)“島國內(nèi)海原則”馬六甲海峽應(yīng)屬于其領(lǐng)海范圍,對海峽擁有主權(quán)和管轄權(quán)。接著,馬來亞(馬來西亞)則依據(jù)1958年聯(lián)合國的《領(lǐng)海及其毗鄰區(qū)日內(nèi)瓦公約》以及1958年《大陸架日內(nèi)瓦公約》聲稱對處于其領(lǐng)海毗鄰區(qū)范圍內(nèi)的馬六甲海峽擁有主權(quán)和管轄權(quán)。新加坡成立后,對海峽水域主權(quán)問題也不甘示弱、分毫不讓。于是,三國在海峽問題上出現(xiàn)紛爭。東盟成立后,沿岸國家開始在東盟框架內(nèi)就海域分界問題進(jìn)行談判。1971年發(fā)表了反對馬六甲、新加坡海峽國際化的共同聲明。聲明宣布:①馬六甲、新加坡海峽不是國際海峽;②馬六甲、新加坡海峽的航行適用領(lǐng)海的無害通過原則。隨后又經(jīng)過多輪談判,三國最終在70年代基本解決了在馬六甲海峽主權(quán)劃分問題上的紛爭。1982年簽署的《聯(lián)合國國際海洋法》也對“島國內(nèi)海原則”作了進(jìn)一步的確認(rèn)和限定,意味著國際社會承認(rèn)馬六甲海峽不屬于“國際海峽”的國際法律地位以及海峽三國對馬六甲海峽安全的主權(quán)和管轄權(quán)。至此,海峽沿岸三國也就成為海峽主權(quán)的擁有者和海峽安全的主要維護(hù)者。①龔迎春.馬六甲海峽使用國合作義務(wù)問題的形成背景及現(xiàn)狀分析.外交評論,2006(1):57

但是,海峽所有權(quán)的確定并不能解決海峽安全問題,紛繁復(fù)雜的影響海峽安全的各種因素,一直困擾著沿岸三國和其他相關(guān)國家。這些因素包括了客觀表現(xiàn)和主觀擔(dān)憂兩個層次,內(nèi)容涉及航道、海盜、恐怖主義、走私、環(huán)境污染、大氣變暖、疾病流行、貧困、非法移民以及對區(qū)域外國家可能插手并控制海峽的隱憂等諸多領(lǐng)域。目前,印尼、馬來西亞和新加坡是海峽控制權(quán)的合法擁有者,是海峽安全的直接利益攸關(guān)方。海峽安全對三國的經(jīng)濟(jì)利益和人民生命、財產(chǎn)安全具有重要影響。在初期,三國各自為戰(zhàn),分別采取了多項措施以確保海峽安全。馬六甲海峽安全問題的復(fù)雜性,使沿岸三國意識到單靠一國的力量無力獨自解決所有問題,必須會同相關(guān)國家,建立合作機(jī)制共同應(yīng)對。

在機(jī)制建設(shè)的探索過程中,沿岸三國由于歷史、文化和國力大小、地理位置的不同,各自在海峽追求的深層利益和內(nèi)部考慮也不盡相同,因此在維護(hù)海峽安全問題上有著不同側(cè)重點,采取了不同的態(tài)度和做法,在安全互動中既有合作也有沖突和斗爭。其中,新加坡由于國土面積小、人口數(shù)量少,從國家安全角度考慮對南北兩個巨大的穆斯林國家印尼和馬來西亞一直有所顧忌,因此在區(qū)域外國家勢力介入海峽安全事務(wù)問題上持歡迎態(tài)度,希望借此均衡勢力。而馬來西亞和印尼則由于相似的被殖民歷史和艱苦的建國經(jīng)歷,在主觀上不愿接受外部勢力對這一地區(qū)的介入和滲透。這就造成了圍繞馬六甲海峽安全形成了多層次、多形式的各種機(jī)制。②鞠海龍,葛紅亮.美國“重返”東南亞對南海安全形勢的影響.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇,2010(1)

馬六甲海峽安全機(jī)制的構(gòu)成

一是海峽沿岸國家協(xié)調(diào)機(jī)制。海峽沿岸三國在馬六甲海峽問題上的協(xié)調(diào)最早始于20世紀(jì)70年代。1971年,三國為解決彼此間關(guān)于海峽水域主權(quán)劃分問題,經(jīng)過協(xié)商發(fā)表了反對馬六甲、新加坡海峽國際化的共同聲明。這是三國在海峽問題上從爭斗轉(zhuǎn)為協(xié)調(diào)的開始。

隨著各種可能影響海峽安全的威脅因素的增多,沿岸三國間逐步展開進(jìn)一步協(xié)調(diào)與合作。1992年初,印尼、馬來西亞、新加坡商定開展反海盜聯(lián)合行動,以遏制馬六甲海峽和新加坡西南的菲力浦通道①菲力浦通道(Philipp Channel),新加坡海峽最窄段,僅37公里寬。上的海盜活動,并在吉隆坡建立了反海盜中心。印尼與新加坡海軍還于1992年7月簽署了《聯(lián)合巡邏協(xié)定》,共同維護(hù)海上安全;印尼和新加坡兩國還制定了馬六甲海峽聯(lián)合海上行動計劃(Joint Maritime Operation Planning Team)。2004年7月,新、馬、印尼三國開始進(jìn)行聯(lián)合三邊協(xié)調(diào)巡邏,就各自的巡邏計劃、指揮與控制程序,以及巡邏船只位置等進(jìn)行情況交換。2005年5月,新與印尼加強(qiáng)了合作力度,啟動了“水面圖像監(jiān)視系統(tǒng)”(SURPIC),使兩國海軍開始共享新加坡海峽的實時情況。2005年9月,新、馬、印尼和泰國啟動“空中之眼”聯(lián)合空中巡邏行動,共同加強(qiáng)對馬六甲海峽地區(qū)的空中監(jiān)視。載有四國軍事人員的海軍偵察飛機(jī)定期在馬六甲海峽空域巡邏,如發(fā)現(xiàn)問題,即視事發(fā)地點由當(dāng)事國派遣船只前往處理。2006年4月,新、馬、印尼三國軍方領(lǐng)導(dǎo)在印尼巴淡島舉行了“馬六甲巡邏聯(lián)合協(xié)調(diào)會”,對馬六甲海峽地區(qū)的安全合作程序作了進(jìn)一步規(guī)范。2008年,新加坡、馬來西亞和印尼3國正式開始實施有關(guān)馬六甲海峽和新加坡海峽的合作機(jī)制,聯(lián)合保護(hù)海峽的航行安全及環(huán)境。2009年10月14日,第二屆馬六甲海峽航行安全與環(huán)境保護(hù)合作論壇在新加坡舉行,沿岸3國以及國際海事組織的代表集中討論馬六甲海峽航行安全與暢通等問題。同日,三國和國際海事組織簽訂了一項聯(lián)合技術(shù)協(xié)議,旨在設(shè)立“國際海事組織——馬六甲海峽信托基金”,以便為海峽利益攸關(guān)者之間的合作提供支持,保護(hù)馬六甲海峽的環(huán)境以及航行安全。

二是東盟地區(qū)論壇框架下海峽安全機(jī)制。兩極格局解體后,亞太國家普遍認(rèn)為有必要開展多邊安全對話。1994年,東盟各國在曼谷召開東盟地區(qū)論壇(ARF),就地區(qū)政治安全問題進(jìn)行非正式磋商。在多邊合作機(jī)制方面,特別是在政治外交層面上,東盟地區(qū)論壇日益發(fā)揮重要作用。在東盟地區(qū)論壇中,關(guān)于區(qū)域海事合作已引起廣泛的興趣,成立了幾個海事安全合作工作小組。2004年3月30—31日為期兩天的東盟地區(qū)論壇會議,重點就應(yīng)對東南亞恐怖組織“伊斯蘭祈禱團(tuán)”和其他恐怖組織對東南亞的運輸要道和設(shè)施發(fā)動恐怖襲擊進(jìn)行了討論。與會代表在會議結(jié)束后發(fā)表聲明稱,各成員國決心采取一致的反恐措施,加強(qiáng)本地區(qū)各國在技術(shù)、立法等方面的協(xié)調(diào),打擊恐怖主義,保障交通安全。①東盟地區(qū)論壇呼吁加強(qiáng)反恐保障交通安全.http://www.phoenixtv.com/home/news/world/200403/31/232157.htm應(yīng)該說,海峽沿岸三國對東盟國家參與馬六甲海峽安全事務(wù)是持歡迎態(tài)度的,此舉一方面可以緩解沿岸三國,特別是馬、印尼海軍力量相對不足的困境;另一方面,對馬、印尼來說,可以暫時阻止美國等地區(qū)外大國勢力以海峽三國海軍力量不足為由介入馬六甲海峽。

三是針對馬六甲海峽安全問題設(shè)立的安全合作機(jī)制。馬六甲海峽安全方面有些問題一直得不到根本解決的原因,部分是由于沿岸國家在體制溝通上和法律層面的問題。例如,新加坡或馬來西亞的海上巡邏力量在公海追擊海盜時,如被追擊目標(biāo)進(jìn)入印尼領(lǐng)海,則必須依據(jù)國際法規(guī)定的“緊追權(quán)”②參見:1982年《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于“緊追權(quán)”的原則之五,“緊追權(quán)在被緊追船舶進(jìn)入其本國或第三國領(lǐng)海時立即終止”。有關(guān)原則停止追擊。這樣就造成發(fā)生在海峽內(nèi)兩不管地區(qū)或公海與某國領(lǐng)海交界區(qū)域的海盜追擊無法有效順利完成。為解決這些技術(shù)層面的問題,2004年11月,東盟十國及中國、韓國、日本、印度、斯里蘭卡和孟加拉等 16個國家,在日本東京就“亞洲國家對付海盜及海上武裝搶劫合作協(xié)定”(ReCAAP)達(dá)成協(xié)議。這項由日本于2001年提出的建議,旨在加強(qiáng)東南亞地區(qū)的國際合作,防止海盜和武裝搶劫事件的發(fā)生。根據(jù)協(xié)定,各國對“海上武裝搶劫”行為作了定義,同意設(shè)立一個永久信息交流中心以促使合作協(xié)議體制化。該中心將成為執(zhí)行協(xié)定的主要機(jī)構(gòu),而新加坡則是信息交流中心的所在國及文件的保存國。目前,該中心已正式運行,并就海盜問題每年發(fā)表年度評估報告。

四是將馬六甲海峽安全相關(guān)問題納入關(guān)注議題的多邊安全機(jī)制。東南亞地區(qū)另外兩個重要的多邊安全機(jī)制,即由澳大利亞、馬來西亞、新西蘭、新加坡和英國組成的“五國聯(lián)防”(FPDA)和“西太平洋海軍論壇”(WPNS),已分別于2004、2005年加入聯(lián)合海上反恐演習(xí)項目。這些多邊海事安全演習(xí),對于加強(qiáng)各國海軍相互了解、增進(jìn)互信等方面,起到了極為重要的作用。2006年9月6—22日,“五國聯(lián)防”組織舉行至今最大規(guī)模、內(nèi)容最復(fù)雜的海陸空聯(lián)合軍事演習(xí)。新方表示,今后,“五國聯(lián)防”將著眼于發(fā)展各成員國應(yīng)對新增安全挑戰(zhàn)的能力和互動的途徑,除傳統(tǒng)安全之外,還將關(guān)注恐怖主義、海事安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的威脅。

馬來西亞已經(jīng)表示歡迎其他三個“五國聯(lián)防”成員國——英國、澳大利亞、新西蘭,在不侵犯沿岸國家主權(quán)的前提下,加入馬六甲海峽“空中之眼”聯(lián)合巡邏計劃,但僅限于提供飛機(jī)及偵察設(shè)備,具體實施須由馬來西亞負(fù)責(zé)。

馬六甲安全機(jī)制的特點

一是大國的影響。由于海峽戰(zhàn)略位置的重要性,自古以來,該地區(qū)就有區(qū)域外大國干預(yù)的陰影。美、日、印度等均出自不同利益需要,一直試圖染指海峽事務(wù)。美國對馬六甲海峽問題的關(guān)注有其戰(zhàn)略重心從歐洲向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移的大背景。亞太地區(qū)是世界主要戰(zhàn)略力量的交匯處,這里匯集了中、俄、日、印等大國,關(guān)系復(fù)雜。美國必須對上述國家的力量實施有效牽制甚至是打壓,馬六甲海峽是達(dá)到上述目的的重要手段之一。①馮梁.關(guān)于應(yīng)對美軍進(jìn)駐馬六甲海峽的戰(zhàn)略思考.東南亞之窗,2006(1):1美國急于插手海峽安全防務(wù),目的是借此擴(kuò)大其軍事存在及影響力,以便在亞太地區(qū)及東南亞有更多的戰(zhàn)略利益和主導(dǎo)權(quán)。日本關(guān)注海峽安全的重要原因是出于經(jīng)濟(jì)和能源安全的考慮。作為資源缺乏的島國,日本深知海運對國家生存發(fā)展的重要性。日本防衛(wèi)廳曾表示:“東南亞包括馬六甲海峽、南海與菲律賓和印尼附近海域,對轉(zhuǎn)運自然資源到日本非常重要,該地區(qū)也是聯(lián)系太平洋和印度洋交通的關(guān)鍵?！雹贑atley B,Keliat M.Spratlys:The Dispute in the South China Sea.Lodon:Biddles Limited,1997:129此外,日本如此關(guān)注馬六甲海峽問題,還有其借機(jī)擴(kuò)展在東南亞及亞太地區(qū)影響力的經(jīng)濟(jì)和政治意圖。印度近年來也對參與馬六甲海峽安全事務(wù)表現(xiàn)出濃厚的興趣,主要原因是希望在區(qū)域外國家爭奪海峽控制權(quán)的斗爭中占有先機(jī),避免海峽控制權(quán)落入與印度不友好的國家之手。為此,印度已單方面做好開展與沿岸國家多方面、多層次合作的準(zhǔn)備。

正是這些區(qū)域外大國對海峽安全事務(wù)的關(guān)切,使海峽安全機(jī)制的建設(shè)總是無法擺脫大國角力的痕跡,海峽沿岸三國無力,也無法獨自建立屬于自己的、遠(yuǎn)離大國影響的安全機(jī)制。

二是沿岸國的分歧。在安全合作的氛圍上,海峽沿岸三國均十分清楚海峽的安全穩(wěn)定及航道暢通對自身有利,并愿在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升合作的機(jī)制化程度。三國對區(qū)域外國家參與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作總體上持歡迎態(tài)度,但對于涉及軍事領(lǐng)域的合作三國間出現(xiàn)了不同的意見。印尼、馬來西亞不愿意大國插手海峽事務(wù),認(rèn)為大國的介入會影響其國家主權(quán),因此傾向于主要在三國機(jī)制內(nèi)解決問題。新加坡則對區(qū)域外大國介入持歡迎態(tài)度,希望利用海峽安全問題在強(qiáng)國之間搞“大國平衡”戰(zhàn)略。新認(rèn)為,美如在馬六甲駐軍,將有利于保持馬六甲地區(qū)的安全秩序,使各國不敢輕舉妄動。

三是類型和層級復(fù)雜。馬六甲海峽所涉及的安全問題有的是顯而易見的,有的是雖然不顯見但卻是深刻的;有的是客觀狀態(tài),有的是主觀擔(dān)憂;有的屬于傳統(tǒng)安全威脅范疇,有的應(yīng)歸于非傳統(tǒng)安全威脅范疇。這就造成了馬六甲海峽安全機(jī)制類型多樣、層級多的特點。目前既有沿岸三國的安全機(jī)制,也有東盟地區(qū)論壇架構(gòu)下的安全機(jī)制、專門針對海峽海盜問題設(shè)立的信息交流安全機(jī)制以及將海峽安全問題納入關(guān)注范圍的其他安全機(jī)制。由于各機(jī)制涵蓋、關(guān)注的議題并不完全重合,在實際運行過程中,難免會因為各國的利益述求、承擔(dān)責(zé)任而對共識的達(dá)成造成一定影響。針對海峽安全機(jī)制建設(shè)的問題,各國還是應(yīng)加大對話,增進(jìn)互信?？偟膩砜?馬六甲海峽地區(qū)的安全關(guān)系是既有合作又有競爭,合作是主流。但這種合作的機(jī)制化程度還不高,更談不上安全共同體建設(shè)等更深層次的問題。

結(jié) 束 語

隨著我國國家利益的日益拓展,維護(hù)包括馬六甲海峽在內(nèi)的國際重要水域通道的安全,是我國的必然訴求。從1993年開始,我國已經(jīng)由石油出口國轉(zhuǎn)變?yōu)槭瓦M(jìn)口國。專家預(yù)測,到2020年,我國石油凈進(jìn)口量將達(dá)到至少4.5億噸,石油的對外依存度有可能接近60%。而我國進(jìn)口石油的80%需要經(jīng)過馬六甲海峽運輸。因此,維護(hù)暢通的油氣運輸線,維護(hù)馬六甲海峽的安全對我國已具有現(xiàn)實的重大戰(zhàn)略意義。

一是借助東盟等地區(qū)組織推動馬六甲海峽安全機(jī)制的維護(hù)與發(fā)展。目前,多個在海峽具有重大利益的世界或地區(qū)大國都在積極參與海峽的安全合作。建立維護(hù)馬六甲海峽安全的國際合作機(jī)制是一個各方取得共贏的途徑。由于我國是東南亞的周邊大國,加上歷史上與東南亞的關(guān)系以及東南亞華僑等原因,我們在積極推動馬六甲安全機(jī)制的建設(shè)時,要充分考慮相關(guān)國家的關(guān)切,注意方式方法,充分發(fā)揮我在東盟的影響力,利用現(xiàn)有的合作機(jī)制,積極推動海峽國際安全合作機(jī)制的發(fā)展。

二是積極推進(jìn)海上安全對話。中國東盟“10+1”合作框架為這種對話的開啟提供了很好的平臺。在這種框架下,政府間可以就海上航行安全等諸多問題進(jìn)行坦誠對話。在開展安全對話的同時,我們還可以與有關(guān)國家分享海上信息和情報。作為擴(kuò)大安全合作的一部分,還可與東盟各國探討海上通信合作的渠道,就馬六甲海峽乃至區(qū)域海上安全航行進(jìn)行信息交流和情報交換。

三是拓展安全合作領(lǐng)域。在安全對話和情報交流的基礎(chǔ)上,我國還可以將安全合作擴(kuò)大到開展聯(lián)合軍事演習(xí)。演習(xí)內(nèi)容可以以海上搜救、人道主義援助、緝毒為主。2007年5月初,我國和馬來西亞方面就《中馬海上合作諒解備忘錄》的具體內(nèi)容作了進(jìn)一步磋商,雙方同意在共同維護(hù)有關(guān)海域的信息共享、人員培訓(xùn)等方面展開合作。2007年5月,在新加坡參加國際海事防務(wù)展及“西太海軍論壇”的中國軍艦“襄樊”號參加了搜救及反海盜演習(xí),獲得熱烈反響,就是很好的范例。