建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校必須實行公共治理制度

葉 忠

建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校必須實行公共治理制度

葉 忠

《國家中長期教育改革與發(fā)展綱要》明確要求，今后我國教育體制改革要“去行政化”，并把建立現(xiàn)代學(xué)校制度作為今后改革的努力方向之一。如何理解與貫徹綱要這一精神？筆者認(rèn)為，調(diào)整學(xué)校與政府的關(guān)系，是今后我國教育改革繞不過去的重要環(huán)節(jié)之一。建立現(xiàn)代學(xué)校制度，其核心就在于政府教育職能的轉(zhuǎn)變與重新定位，在于學(xué)校自主辦學(xué)動力的激活。改革開放30年來，我國國家管理模式下的教育改革與學(xué)校發(fā)展在取得偉大成就的同時，也不斷顯現(xiàn)出其弊端。而公共治理模式正在世界范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理領(lǐng)域崛起，在一定程度上影響著處于轉(zhuǎn)型時期的我國教育管理改革，對推動學(xué)校與政府關(guān)系的轉(zhuǎn)型和建立現(xiàn)代學(xué)校制度，具有重要的啟示意義。

學(xué)校公共治理模式的特征

公共治理是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的新型治理模式。在此模式下的新型學(xué)校與政府關(guān)系，具有學(xué)校治理主體多元化、治理依據(jù)多樣化、治理方式多樣化等特征，有利于建立現(xiàn)代學(xué)校制度。

就治理主體多元化而言，這種模式主張學(xué)校治理主體不僅包括政府，還應(yīng)包括家長、社區(qū)、教育協(xié)會等。其中家長和社區(qū)參與主要是指家長與社區(qū)對學(xué)校教育擁有知情權(quán)、選擇權(quán)和參與權(quán)，家長代表和社區(qū)代表在不同程度上參加學(xué)校的決策過程及各級管理工作，讓家長和教師、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)處于平等的地位來研究和討論學(xué)校中的重大問題，使他們感受到學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的信任，從而體驗出自己的利益與學(xué)校發(fā)展密切相關(guān)而產(chǎn)生強(qiáng)烈的責(zé)任感。

就治理依據(jù)多樣化而言，公共治理模式下學(xué)校與政府關(guān)系主張?zhí)幚韺W(xué)校事務(wù)不僅按照國家法律，還應(yīng)包括學(xué)校利益共同體形成的規(guī)則，甚至是不同主體之間達(dá)成的協(xié)議等。因此，這種治理模式強(qiáng)調(diào)學(xué)校治理并非政府主導(dǎo)，而是民主治校、校務(wù)公開。它要求學(xué)校管理注重權(quán)責(zé)利對等，建立責(zé)權(quán)明晰的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)制度，不同行為主體在教育資源配置與使用權(quán)限上，立足于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立原則，以通過權(quán)利的制衡實現(xiàn)教育資源的合理配置與高效利用。各個學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)職能機(jī)構(gòu)應(yīng)該明確各自的權(quán)利和責(zé)任，如學(xué)校黨組織是學(xué)校重大事情的決策機(jī)構(gòu)和保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以校長為代表的校委會是學(xué)校的法人代表是決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，教代會是民主決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成一個相互補(bǔ)充、相互制衡的有機(jī)協(xié)調(diào)系統(tǒng)。

民主治校的最大前提莫過于對知情權(quán)的保障，即只有人們可以以最大限度地自由獲取學(xué)校教育信息、了解學(xué)校經(jīng)營情況，才能使參與學(xué)校管理成為可能，也才能使人們有參與管理的積極性。也就是要求學(xué)校校務(wù)公開與透明的制度化。校務(wù)公開是保障教職工、學(xué)生及家長、社區(qū)權(quán)益的重要途徑之一，也是調(diào)動他們積極性的主要手段之一，同時又是對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者教育資源配置與使用的重要約束機(jī)制之一。實行校務(wù)公開，學(xué)校職能部門必須根據(jù)部門的職能，分別落實校務(wù)公開的具體內(nèi)容、公開的形式、公開的時間和公開的范圍，并使之程序化、制度化、規(guī)范化。

就治理方式的選擇上，公共治理模式下的學(xué)校治理主張依照實際需要，在進(jìn)行成本—收益分析的基礎(chǔ)上，盡量使用非強(qiáng)制方式、協(xié)商解決方式、自治方式，實現(xiàn)學(xué)校治理方式的多元化、民主化與市場化。因此，它要求通過政府轉(zhuǎn)變政府職能，修改和制定有關(guān)法律，建立現(xiàn)代學(xué)校法人制度，使政府職能與學(xué)校職能基本分離，國家行政權(quán)利與學(xué)校法人權(quán)利基本分離，舉辦者產(chǎn)權(quán)與學(xué)校經(jīng)營權(quán)基本分離，由此構(gòu)成新型的政校關(guān)系。

新型的政校關(guān)系絕不是要把政府及其教育行政機(jī)關(guān)與學(xué)校簡單地分開，絕不是要減輕政府應(yīng)承擔(dān)的教育責(zé)任 （特別是經(jīng)費投入的責(zé)任），而是要改變政府對學(xué)校的管理制度、管理方式和管理內(nèi)容，要把政府對學(xué)校的直接指令性行政管理，逐步、有序地轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^指導(dǎo)性調(diào)控管理；由宏觀、中觀、微觀的管理職能刪減為只進(jìn)行宏觀管理。在現(xiàn)代學(xué)校制度的框架內(nèi)，政府管理學(xué)校，應(yīng)主要采用三大手段，即通過制定、實施法律、法規(guī)，對學(xué)校進(jìn)行宏觀管理；通過下?lián)芙?jīng)費，對學(xué)校的建設(shè)和教育、教學(xué)施加影響；通過督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)和以中介機(jī)構(gòu)為主的評估手段，對學(xué)校進(jìn)行督促檢查，在一定程度上對學(xué)校施加影響。這種新型關(guān)系是現(xiàn)代學(xué)校制度確立及學(xué)校自主辦學(xué)的前提，也是教育資源得到充分有效利用的重要制度保證。

最后，這種治理模式下的學(xué)校與政府關(guān)系還主張校本管理、專家經(jīng)營。所謂校本管理，就教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把學(xué)校的日常管理權(quán)下放，交還給有能力進(jìn)行自主管理的學(xué)校；學(xué)校管理機(jī)制的形成和運行、學(xué)校決策過程、校本課程的設(shè)置與開發(fā)、教學(xué)組織形式和教學(xué)方法的采用、教師培訓(xùn)、教職員工管理、學(xué)校文化塑造，都從各學(xué)校所具備的條件、文化特點、所在社區(qū)的實際需要等因素出發(fā)，突出學(xué)校特色，逐漸形成具有各學(xué)校文化特質(zhì)的現(xiàn)代學(xué)校制度體系?？梢?，校本管理不僅使學(xué)校成為權(quán)利的主體，同時也成為了責(zé)任的主體。同時，“資源多的地方不一定就富，資源少的地方不一定就窮?！睂W(xué)校辦學(xué)效率與辦學(xué)質(zhì)量的提高，并不完全在于教育資源獲得的多寡，關(guān)鍵在于教育資源能否得到合理配置和高效使用。效率原則一般要求學(xué)校由專家治校，通過良好的組織設(shè)計、制度安排來管理財務(wù)，使學(xué)校教育的成本支出減少，而產(chǎn)出更多。因而新型學(xué)校與政府關(guān)系要求教育管理行家走上學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)崗位，并為行家治校提供制度保障。這也是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的必然要求之一。

實現(xiàn)學(xué)校公共治理的路徑選擇

現(xiàn)代學(xué)校制度與學(xué)校的公共治理模式有內(nèi)在的契合性。學(xué)校公共治理是對國家管理理念的超越，是政府、市場化與公民社會形成組織網(wǎng)絡(luò)，共同參與作為公共事務(wù)的教育管理，謀求教育公共利益最大化，并共同承擔(dān)責(zé)任的合作行為。當(dāng)下推動學(xué)校與政府關(guān)系的轉(zhuǎn)型，建立現(xiàn)代學(xué)校制度，就是要把公共治理的理念和公共服務(wù)的精神融入到學(xué)校治理中，糾正偏差的同時引導(dǎo)學(xué)校公共治理的發(fā)展方向，以持續(xù)提高學(xué)校教育的治理水平及和諧程度。

首先，減少政府對學(xué)校辦學(xué)的過多干預(yù)。目前減少政府對學(xué)校的過多干預(yù)，進(jìn)一步落實學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，政校分開，顯得十分必要。比如招生權(quán)、專業(yè)課程設(shè)置權(quán)、學(xué)校內(nèi)部資源處置權(quán)等交還給學(xué)校，使學(xué)校真正成為面向社會獨立辦學(xué)的實體。同時放寬對民辦學(xué)校辦學(xué)的限制，變審批制為申報制，形成多元辦學(xué)、共同競爭的局面。這樣，各學(xué)校享有充分的自主權(quán)，但也直接面對市場選擇的壓力，不得不時常思考自身的生存和發(fā)展問題，各學(xué)校的第一追求就由學(xué)生數(shù)量讓位于適應(yīng)市場需求的教育供給，降低教育成本，提高教育資源利用效率。

其次，對學(xué)校辦學(xué)的相關(guān)信息進(jìn)行搜尋和發(fā)布，減少信息不對稱。放松政府對學(xué)校的管制，不等于放松對學(xué)校辦學(xué)的有效監(jiān)督，政府在減少直接干預(yù)的同時，以法律、法規(guī)和一定的指標(biāo)為依據(jù)，采用規(guī)范化的程序和有效的方法，對學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量、履行相應(yīng)承諾的能力及可信度等信息進(jìn)行搜集和評判，引入學(xué)校評估機(jī)制并向社會公開是十分必要的。同時，監(jiān)督還應(yīng)當(dāng)更多地吸收社會力量參與，或由社會中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。各種專業(yè)組織、新聞媒介、社會團(tuán)體及用人單位都能夠通過各種方式督促學(xué)校提高教育質(zhì)量，滿足社會需求。此外，辦學(xué)單位應(yīng)形成和建立自我監(jiān)督約束的機(jī)制和機(jī)構(gòu)，如成立教育行業(yè)協(xié)會、學(xué)校發(fā)展聯(lián)盟等，通過鑒定、監(jiān)督、評判等活動來協(xié)調(diào)、約束各學(xué)校的辦學(xué)行為，增強(qiáng)自律。這在一定程度上能夠促使學(xué)校更重視學(xué)校聲譽(yù)，重視提高學(xué)校的教育質(zhì)量與特色。

第三，改進(jìn)政府對學(xué)校管制的辦法，建立激勵機(jī)制。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場活動的各方主體如果一方擁有信息優(yōu)勢，那么他方承擔(dān)的風(fēng)險就會更大。實行風(fēng)險分擔(dān)，就是要將信息劣勢方的不確定性向信息優(yōu)勢方轉(zhuǎn)移一部分，因為信息優(yōu)勢的一方在行為選擇上更富有理性和彈性。學(xué)校往往對相關(guān)信息具有優(yōu)勢，因此需要從制度安排上，考慮如何促使學(xué)校校務(wù)公開，盡力做到各方信息對稱。如果政府對學(xué)校進(jìn)行干預(yù)是必不可少的，那么就可以改變政府行使干預(yù)權(quán)力的方式，盡量采用市場化的方式，構(gòu)建各種形式的以誘導(dǎo)和刺激學(xué)校提高內(nèi)部資源利用效率、重視學(xué)校聲譽(yù)的“激勵性管制”。例如政府在分配教育資源、各種與學(xué)生數(shù)量增加關(guān)系密切的要素時，可以采用類似公開“拍賣”的方式，并將資源利用效率、畢業(yè)生質(zhì)量作為重要的參考因素，改變單純依靠學(xué)生數(shù)量分配教育資源的方式。

第四，提高政府教育決策的民主化程度，增強(qiáng)教育政策的透明度。由于政府的教育決策在很大程度上影響了人們對教育資源配置和使用的預(yù)期，影響了學(xué)校的教育發(fā)展和社會教育需求變化，政府教育決策是否民主和透明就直接關(guān)系到教育資源配置與利用的效率。如果政府對教育進(jìn)行管制的權(quán)力使用方式也無法改變的話，那么傳統(tǒng)的經(jīng)驗決策和“拍板”決策的方式是不能夠適應(yīng)現(xiàn)實需要的。市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展瞬息萬變，教育活動也日趨復(fù)雜，教育決策必須綜合考慮多方面的因素，適應(yīng)變化，強(qiáng)調(diào)民主決策，包括建立教育決策咨詢制度、教育信息管理制度、教育撥款審議制度等。同時需要增強(qiáng)政府教育決策的透明度，以促使個人、學(xué)校、社區(qū)對學(xué)校教育發(fā)展形成準(zhǔn)確而穩(wěn)定的預(yù)期，調(diào)動各方參與管理與監(jiān)督學(xué)校教育資源配置與利用的積極性。

（葉忠，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授、博士／責(zé)編 張海鴻）