以“十二五”規(guī)劃為指導(dǎo)，深入探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐

沈 瑾

以“十二五”規(guī)劃為指導(dǎo)，深入探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐

沈 瑾

中共中央 《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了明確意見(jiàn)，對(duì)未來(lái)城鄉(xiāng)的發(fā)展指明了方向?！督ㄗh》的核心觀點(diǎn)是希望利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來(lái)解決重中之重的“三農(nóng)”問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展，目的是將農(nóng)村的資源要素留在農(nóng)村而不是向城市轉(zhuǎn)移。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)踐正在各地大規(guī)模地展開(kāi)，形成多種實(shí)踐格局，探索出了許多好的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)推廣。但不少地方在制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃及實(shí)施方案時(shí)，按照自己的理解，在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”的大旗下的“自主創(chuàng)新”出現(xiàn)了一些問(wèn)題，在規(guī)劃建設(shè)、保護(hù)農(nóng)民利益等環(huán)節(jié)上的做法背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌核心的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的宗旨和目標(biāo)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐過(guò)程中城市發(fā)展遇到的瓶頸矛盾和問(wèn)題向農(nóng)村尋找出路，農(nóng)村的下一步發(fā)展又產(chǎn)生了新的問(wèn)題，如此等等。由此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌所做的任何探索和實(shí)踐，都不應(yīng)偏離更不能背離城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大目標(biāo)、大方向。

當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中存在的問(wèn)題

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃一直是現(xiàn)代城市規(guī)劃追求的核心理念，規(guī)劃界多年來(lái)圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的內(nèi)涵、范疇、模式等方面開(kāi)展了大量的深入研究，取得了基本共識(shí)。目前各地都從規(guī)劃入手大規(guī)模地編制各種層次規(guī)劃，但由于當(dāng)前的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制是在快速城市化、國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)、城鄉(xiāng)空間激烈變動(dòng)重組的大背景下展開(kāi)的，所以在規(guī)劃環(huán)節(jié)中出現(xiàn)了一些過(guò)去不曾遇到的問(wèn)題。

1．任務(wù)式的規(guī)劃編制。有些地方的規(guī)劃由于時(shí)間倉(cāng)促，為編規(guī)劃而規(guī)劃，規(guī)劃滿足于“任務(wù)式的規(guī)劃編制”，沒(méi)有詳細(xì)的調(diào)查、數(shù)據(jù)分析研究，在沒(méi)有產(chǎn)業(yè)聚集、人口沒(méi)有大量增長(zhǎng)的前提下，想當(dāng)然地確定在近期要聚集的人口數(shù)量，盲目地?cái)U(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模。急于求成地制定說(shuō)起來(lái)好聽(tīng)的“全覆蓋”式的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，確定不合實(shí)際的城鎮(zhèn)發(fā)展速度指標(biāo)，目前這項(xiàng)工作已作為年度考核各級(jí)政府業(yè)績(jī)的“政績(jī)工程”。

2．規(guī)劃變成利益重新調(diào)整的工具與手段。在快速城市化的大背景下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變的長(zhǎng)期性與眼前發(fā)展需求的緊迫性是擺在地方政府面前的現(xiàn)實(shí)難題，獲取更多的建設(shè)用地以支撐經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)是破解難題的“現(xiàn)實(shí)選擇”?，F(xiàn)階段土地問(wèn)題已成為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中最核心的內(nèi)容，編制的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃某種意義上被演變?yōu)槁訆Z鄉(xiāng)村建設(shè)用地的規(guī)劃，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃已經(jīng)被異化為“建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移規(guī)劃”。有些地方為應(yīng)對(duì)城市建設(shè)用地新增供給異常短缺的局面，從鄉(xiāng)村建設(shè)用地挖潛來(lái)保障城市建設(shè)用地的供給，以城鄉(xiāng)掛鉤的“建設(shè)用地轉(zhuǎn)移規(guī)劃”目的的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，將其工作重點(diǎn)放在如何從鄉(xiāng)村“擠壓”出建設(shè)用地，其工作重點(diǎn)變成將鄉(xiāng)村建設(shè)用地拆遷、整理后可以轉(zhuǎn)化為多少城鎮(zhèn)的建設(shè)用地，支付給農(nóng)民的一次性現(xiàn)金補(bǔ)償。這些做法忽視了對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)合理發(fā)展的整體考慮，更忽視了對(duì)農(nóng)民根本利益的保障。

3．無(wú)法有效指導(dǎo)建設(shè)的規(guī)劃。由于城鄉(xiāng)二元土地制度帶來(lái)的巨大利益落差，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村地區(qū)大量違法用地行為的泛濫，除了我們所熟知的“小產(chǎn)權(quán)房”、工業(yè)用地“以租代征”等形式以外。利用“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的名義而進(jìn)行的違法用地新現(xiàn)象也層出不窮。造成這些現(xiàn)象的一個(gè)重要原因是，我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃 （或者說(shuō)法定城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的相關(guān)規(guī)劃）主要關(guān)注點(diǎn)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的核算，以及空間上對(duì)村莊整合撤并的空間重組。而對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的用地規(guī)劃布局考慮不足，缺少對(duì)公共服務(wù)設(shè)施方面進(jìn)行政策性、原則性的規(guī)定。另外，在實(shí)踐中普遍存在僅僅滿足于規(guī)劃成果的編制，在規(guī)定期限內(nèi)為突擊完成任務(wù)，不能解決矛盾突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、不具操作性的規(guī)劃只能是墻上掛掛。許多規(guī)劃為完成鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施，而無(wú)視地區(qū)城市化進(jìn)程的規(guī)律、前景和效益，大規(guī)模地實(shí)施“村村通工程”（甚至是直接通達(dá)十幾戶人家的自然村），又回到了低效、不合理的“撒芝麻”狀況，造成了大量資源、資金的浪費(fèi)。

4．缺乏配套制度法規(guī)支撐的規(guī)劃。編制的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃還面臨著實(shí)施難題，雖然“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”以中央文件、區(qū)域發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)等形式發(fā)布，但目前尚未有一部正式的法規(guī)對(duì)如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展予以明確具體的規(guī)定，更沒(méi)有具有法定地位的實(shí)施計(jì)劃。即使我們編制再多的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，難免在實(shí)施中受制于各種因素和利益關(guān)系的作用而不斷地發(fā)生偏差。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃只是實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的大系統(tǒng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，在其自身進(jìn)行不斷完善的同時(shí)，更依賴于外部發(fā)展環(huán)境和整體制度、法規(guī)建設(shè)的完善，需要政府主導(dǎo)出臺(tái)配套的相關(guān)政策對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的實(shí)施給以法規(guī)支撐。

城鄉(xiāng)建設(shè)中的思路異化

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)環(huán)節(jié)上，各地發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性作用，用因地制宜的方式、方法探索了許多經(jīng)驗(yàn)。但在建設(shè)的過(guò)程中也伴生了許多新的矛盾和新的問(wèn)題。例如，新農(nóng)村的建設(shè)進(jìn)展并不均衡，有利可圖的農(nóng)村建設(shè)過(guò)熱，導(dǎo)致過(guò)度“城鎮(zhèn)化”；而以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主體的偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村建設(shè)則過(guò)冷，變得無(wú)序和簡(jiǎn)單行事。

1．變味的新民居建設(shè)。隨著國(guó)家新一輪城市房地產(chǎn)政策的出臺(tái)及房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)范化，房地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)熱潮又涌向沒(méi)有“統(tǒng)一政策”措施的農(nóng)村，利用農(nóng)村新民居建設(shè)的政策制度空白，打政策時(shí)間差，基本按自己的政策解讀來(lái)操作，簡(jiǎn)單地把房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的模式引入到新民居建設(shè)中。甚至一些遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村也利用“城中村改造”的方法來(lái)操作，簡(jiǎn)單地把幾個(gè)村莊合并，將農(nóng)村建設(shè)用地安置農(nóng)民之后，剩余的土地都用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)獲利，用地指標(biāo)沒(méi)轉(zhuǎn)移，也沒(méi)省出建設(shè)用地來(lái)。國(guó)家明令禁止別墅供地，開(kāi)發(fā)企業(yè)就打著建新民居的旗號(hào)，把農(nóng)民安置在高層住宅里，反之建大量的低容積率低密度的豪華別墅獲利，農(nóng)村新民居建設(shè)變成了純粹的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。這種變味的農(nóng)村新民居建如果一直失控，將導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，并帶來(lái)一系列后續(xù)的社會(huì)問(wèn)題，加大政府的社會(huì)維穩(wěn)成本和治理代價(jià)。

還有另外一種情形的新民居建設(shè)，違背客觀經(jīng)濟(jì)和空間發(fā)展規(guī)律，依然鄉(xiāng)村分散布局，造成了大量的公共資源浪費(fèi)。如有的地區(qū)實(shí)施“萬(wàn)頃良田”工程，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)用地進(jìn)行大規(guī)模的拆遷，將村莊拆遷后就近簡(jiǎn)單化的安置，在城鎮(zhèn)邊緣地區(qū)大規(guī)模建設(shè)兵營(yíng)式的農(nóng)民復(fù)建房，根本無(wú)視大量農(nóng)民對(duì)城市化的實(shí)際需求，而且造成了新的問(wèn)題社區(qū)，估計(jì)會(huì)在不久的將來(lái)就有可能演變成新的“城中村”。大部分偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村建房還處于無(wú)政府監(jiān)管、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、無(wú)政策支持的狀態(tài)，依然延續(xù)農(nóng)村的原始的建造方式，缺少對(duì)農(nóng)村住宅建設(shè)簡(jiǎn)單易操作的技術(shù)指導(dǎo)，在結(jié)構(gòu)安全、能源高效利用等方面仍有很大的提升空間。

2．“宅基地?fù)Q房”不具有普遍性。“以宅基地?fù)Q房”的做法，是將宅基地整合后的剩余土地來(lái)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，土地開(kāi)發(fā)獲利的部分收益再支付農(nóng)民的新民居建設(shè)資金，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)已傳遍全國(guó)。各地由于鄉(xiāng)村人均建設(shè)用地往往非常大（絕大多數(shù)地區(qū)在人均150平方米甚至200平方米以上，如果以鄉(xiāng)村實(shí)際居住人口計(jì)算，這一指標(biāo)則更高），“以宅基地?fù)Q房”成了許多地方政府化解尷尬局面的“法寶”、制度創(chuàng)新的“突破”，似乎成為破解用地難“唯一”選擇?？陀^地看，始自于地方的制度創(chuàng)新有其務(wù)實(shí)和積極一面，也可能是被逼無(wú)奈的選擇。但在實(shí)踐過(guò)程中由于各方的利益邊界機(jī)制得不到妥善解決，不僅沒(méi)有帶來(lái)城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展，反而造成新問(wèn)題，更加激化了社會(huì)矛盾；有的地區(qū)“以宅基地?fù)Q房”的過(guò)程中普遍存在著“取大給小”的情況，農(nóng)民因利益受損而滿腹怨言。推行“宅基地?fù)Q房”是有一定先決條件的，并不一定適合所有地區(qū)。

3．“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化”異化為“城鄉(xiāng)一樣化”。農(nóng)民生產(chǎn)方式、就業(yè)方式?jīng)]有改變，遠(yuǎn)離城市市政公共配套服務(wù)設(shè)施的支撐，有些地方“以宅基地?fù)Q房”給農(nóng)民集中建設(shè)的城市單元住宅，甚至是高層住宅。農(nóng)民雖然住上寬敞舒適的住房，但農(nóng)村的生產(chǎn)方式幾乎沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)改變的前提下，農(nóng)民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的收益，怎能支付起氣、暖等物業(yè)支出，他們靠什么來(lái)維持日常生活的運(yùn)轉(zhuǎn)？農(nóng)民可以拿宅基地?fù)Q來(lái)住房，但換不來(lái)生產(chǎn)方式及生活方式的根本改變。城鄉(xiāng)應(yīng)該有別，城市的發(fā)展要梯度發(fā)展，目前城鎮(zhèn)的建設(shè)資金過(guò)多來(lái)自土地財(cái)政，但中小城市房?jī)r(jià)土地的過(guò)快增長(zhǎng)、房?jī)r(jià)增長(zhǎng)過(guò)快，將抬高農(nóng)民進(jìn)入城市的初始門(mén)檻，這更不利于城鄉(xiāng)長(zhǎng)久可持續(xù)的一體化發(fā)展。

農(nóng)民的土地與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益必須嚴(yán)重關(guān)注

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)，如何切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，進(jìn)而保持社會(huì)穩(wěn)定，是一個(gè)不可忽視的問(wèn)題，土地應(yīng)該是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中最為關(guān)鍵的問(wèn)題。

1．現(xiàn)行的土地制度的好處。我國(guó)現(xiàn)行的雙層土地所有制 （集體所有、個(gè)人承包）對(duì)農(nóng)民的收益權(quán)保護(hù)基本是到位的，因?yàn)樗峁┝艘环N社會(huì)保障機(jī)制，為工業(yè)化提供了一個(gè)“社會(huì)工資”，從而降低了工業(yè)化的成本?，F(xiàn)行的土地制度為中國(guó)農(nóng)村構(gòu)筑了一張強(qiáng)大的保護(hù)網(wǎng)，在1998年亞洲金融危機(jī)及2008年的金融海嘯中，估計(jì)有數(shù)以千萬(wàn)的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民失去工作，但都沒(méi)有引起大的社會(huì)動(dòng)蕩，試想，這些人如都滯留在城市，政府的負(fù)擔(dān)和壓力該有多重?

從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，現(xiàn)有的土地制度讓農(nóng)民獲得一定的穩(wěn)定收入；從社會(huì)角度來(lái)看，現(xiàn)有的土地制度在農(nóng)村營(yíng)造了一個(gè)比較平等的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，維系著一定的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在農(nóng)村每個(gè)人都得到應(yīng)有的尊重。這為進(jìn)城農(nóng)民提供了一種失業(yè)保障，在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大下行波動(dòng)的時(shí)候，又為他們?cè)僦匦绿峁┝司蜆I(yè)機(jī)會(huì)。城市中的收入水平雖然較高，但失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)也高，當(dāng)一個(gè)農(nóng)民進(jìn)城之后，他就失去了家鄉(xiāng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)以及與此相關(guān)的尊重和秩序。

2．土地?fù)Q社保未必是最好方式。用土地?fù)Q社保未必是高效利用土地的方式，也未必最符合農(nóng)民的切身利益。在地方政府壟斷土地經(jīng)營(yíng)的情況下，農(nóng)民的選擇范圍極大受限，這很不利于農(nóng)民的利益。對(duì)于農(nóng)民而言，與其寄希望社保不如寄希望自己掌握實(shí)實(shí)在在的土地財(cái)富，從政府角度看，今天的土地?fù)Q社保，將為未來(lái)埋下不穩(wěn)定因素，政府的眼光應(yīng)該放長(zhǎng)遠(yuǎn)些。高效利用土地的最佳辦法，是讓農(nóng)民自己根據(jù)價(jià)格信號(hào)來(lái)決定土地怎么經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)。什么方式能使農(nóng)民的收入最大化，農(nóng)民就會(huì)采取什么方式。而土地流向出價(jià)最高的地方，就是流向利用效率最高的地方，這是既符合農(nóng)民利益也促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。

3．農(nóng)民的自主性與永久收益。別輕易建議進(jìn)城的農(nóng)民放棄土地，也不要鼓勵(lì)給農(nóng)民一次性的貨幣補(bǔ)償。除留給集體土地一定比例外，在基本土地補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，?yīng)建立土地流轉(zhuǎn)交易中心，將“建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移”的土地集中產(chǎn)權(quán)化流轉(zhuǎn)，將農(nóng)民有限的土地再資本化、再產(chǎn)權(quán)化。要讓農(nóng)民能夠自己選擇購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，當(dāng)前在城市實(shí)行的一刀切的養(yǎng)老保險(xiǎn)，它要求進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和城市工人上同樣的保險(xiǎn)，但保險(xiǎn)的可攜帶性差，當(dāng)一個(gè)人從一個(gè)省遷移到另一個(gè)省的時(shí)候，保險(xiǎn)就作廢了。同時(shí)，務(wù)工農(nóng)民都比較年輕，近期不可能獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)的收益。因此對(duì)于多數(shù)務(wù)工農(nóng)民來(lái)說(shuō)，當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不啻為對(duì)他們的一種變相剝奪。一個(gè)更合理的制度是為移民工人提供多個(gè)套餐，讓他們自己選擇，同時(shí)應(yīng)做到保險(xiǎn)的可攜帶性。

給農(nóng)民一次性的貨幣補(bǔ)償也會(huì)帶來(lái)問(wèn)題，例如，一些城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地補(bǔ)償金以巨額的貨幣方式支付，沒(méi)有穩(wěn)定就業(yè)渠道的前提下。農(nóng)民的一夜暴富會(huì)帶來(lái)不理性消費(fèi)支出，自身的生計(jì)怎么維持，代際的生計(jì)又怎么持續(xù)？只有從長(zhǎng)計(jì)議土地的預(yù)期收益是最可靠的，既可以避免農(nóng)民沖動(dòng)性消費(fèi)引發(fā)后續(xù)問(wèn)題，對(duì)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定也有好處，有恒產(chǎn)者有恒心。農(nóng)民具有土地的支配權(quán)也許會(huì)削弱地方政府對(duì)土地的控制權(quán)，但能夠保障農(nóng)民土地預(yù)期長(zhǎng)遠(yuǎn)的收益，只有保護(hù)農(nóng)民切實(shí)利益，才能保持社會(huì)的穩(wěn)定。

筆者在各地的調(diào)研中感覺(jué)到，作為主導(dǎo)推動(dòng)的政府行政管理者、作為主體的農(nóng)民、以及參與城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的技術(shù)人員，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一新事物認(rèn)識(shí)上存在許多差異。但各種實(shí)踐與探索不能偏差城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大方向，更不能背離。列出以上的這些現(xiàn)象，并非是對(duì)這一具有重要?dú)v史意義實(shí)踐的否定，而是期望我們能以更高、更本質(zhì)、更系統(tǒng)的方法，來(lái)理解這一實(shí)踐的意義及其應(yīng)該遵循的規(guī)律，避免只考慮眼前而不著眼于社會(huì)的長(zhǎng)期目標(biāo)。

（沈瑾，全國(guó)政協(xié)委員、人口資源與環(huán)境委員會(huì)委員，民革河北省委會(huì)副主委，唐山市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)副主任／責(zé)編 張海鴻）