論行政決策法治化與服務(wù)型政府建設(shè)的耦合

□ 張華民

（南京行政學(xué)院，江蘇 南京 210001）

論行政決策法治化與服務(wù)型政府建設(shè)的耦合

□ 張華民

（南京行政學(xué)院，江蘇 南京 210001）

行政決策法治化是現(xiàn)代政府建設(shè)的重要內(nèi)容。行政決策法治化的根本動(dòng)力和價(jià)值追求是公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障。行政決策法治化通過(guò)行政決策科學(xué)化和民主化與服務(wù)型政府建設(shè)在公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障上達(dá)到耦合，耦合的基本要求是公眾參與制度化、利益團(tuán)體多元化、信息公開(kāi)規(guī)范化、監(jiān)督形式多樣化及責(zé)任追究明確化。

行政決策法治化；服務(wù)型政府；公眾權(quán)利；耦合

一、行政決策法治化的含義

行政決策是政府依據(jù)既定的政策和法律，對(duì)面臨要解決的問(wèn)題，收集信息、擬定方案、作出決定的行為過(guò)程。行政決策過(guò)程是一個(gè)有限條件下的行政自由裁量過(guò)程，決策結(jié)果往往具有指導(dǎo)性、廣泛性、長(zhǎng)期性，對(duì)政府行為起著關(guān)鍵作用，所以，行政決策法治化已成為現(xiàn)代政府建設(shè)的重要內(nèi)容。而要理解行政決策法治化，必須充分認(rèn)識(shí)法治化的根本性和全面性。法治化的根本性是就法治化的本質(zhì)而言的?，F(xiàn)代民主政治提倡的法治應(yīng)該是體現(xiàn)多數(shù)人意志的眾人之治，而且多數(shù)人意志的表達(dá)是自由的、真實(shí)的，多數(shù)人意志的實(shí)現(xiàn)是理性的、規(guī)范的。法治化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，其根本宗旨在于體現(xiàn)多數(shù)人的意志、保障多數(shù)人的權(quán)益，追求的是人類(lèi)治理的根本價(jià)值。法治化的根本性意味著肯定法治的公益性和權(quán)威性。法治化的全面性是就法治化的范圍和對(duì)象而言的。即對(duì)社會(huì)某一領(lǐng)域、某一現(xiàn)象的法治化是指對(duì)涉及這一領(lǐng)域、產(chǎn)生這一現(xiàn)象的所有主體、行為、過(guò)程實(shí)行最大程度的法治，而不是對(duì)部分主體、行為、過(guò)程實(shí)行法治，同時(shí)對(duì)其他主體、行為、過(guò)程實(shí)行他治，法治化的全面性意味著推崇法治的主導(dǎo)性、排他性。

基于對(duì)法治化的根本性和全面性的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為：行政決策法治化是行政決策體現(xiàn)多數(shù)人意志、保障和實(shí)現(xiàn)多數(shù)人利益并使之規(guī)范化的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程包括確定目標(biāo)、收集信息、擬定方案、作出決定、規(guī)范監(jiān)督及責(zé)任追究等。

正確認(rèn)識(shí)行政決策法治化還必須厘清行政決策法治化與行政決策制度化的關(guān)系。行政決策法治化不等于行政決策制度化，行政決策制度化是行政決策法治化的一種表象。行政決策法治化是政府組織下的多數(shù)人表達(dá)意志和實(shí)現(xiàn)利益的過(guò)程，這一過(guò)程是動(dòng)態(tài)的利益博弈和靜態(tài)的規(guī)范頒行的統(tǒng)一。行政決策法治化的核心內(nèi)容是多數(shù)人的意志貫穿于決策過(guò)程并體現(xiàn)于決策結(jié)果，規(guī)范的頒行必須服務(wù)于這個(gè)核心內(nèi)容，而且多數(shù)人意志表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)的程度是衡量規(guī)范正當(dāng)性的首要標(biāo)準(zhǔn)。行政決策制度化不能涵蓋行政決策法治化的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，只是行政決策法治化的一種表象。只有能夠體現(xiàn)多數(shù)人意志的制度化設(shè)計(jì)才有利于行政決策法治化的實(shí)現(xiàn)，否則將成為行政決策法治化的障礙，甚至使行政決策由形式上的法治化走向?qū)嵸|(zhì)上的專(zhuān)制化。［1］

二、行政決策法治化的根本動(dòng)力和價(jià)值追求

（一）行政決策法治化的根本動(dòng)力

根本動(dòng)力是驅(qū)使事物向前發(fā)展的根本作用力，它產(chǎn)生于事物發(fā)展的起點(diǎn)、作用于事物發(fā)展的過(guò)程、趨向于事物發(fā)展的目標(biāo)和終點(diǎn)。根本動(dòng)力不同于一般動(dòng)力，它對(duì)事物的發(fā)展力度、發(fā)展方向、發(fā)展效果起著主導(dǎo)和決定作用，一般動(dòng)力作用的大小取決于其與根本動(dòng)力契合的程度。行政決策法治化的根本動(dòng)力在于公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障。

首先，從行政決策法治化的演進(jìn)過(guò)程看。封建社會(huì)條件下不可能產(chǎn)生現(xiàn)代意義上的行政決策法治化，因?yàn)椋瑢?zhuān)制的體制和官僚的理念使行政決策者不需要也不習(xí)慣于在體現(xiàn)民意制度的約束下去行使自己的權(quán)力，否則無(wú)異于作繭自縛。而以自給自足為主要特征的自然經(jīng)濟(jì)和環(huán)境相對(duì)封閉且溝通形式單調(diào)的社會(huì)構(gòu)成在一定意義上對(duì)專(zhuān)制的治理模式有一種合理的依賴(lài)，因?yàn)?，?jīng)濟(jì)和社會(huì)的封建性會(huì)導(dǎo)致行政治理模式的單一，很少有中介的、社團(tuán)的和杠桿性的治理手段可供選擇，民意的表達(dá)也缺乏有效的渠道。行政決策法治化肇始于資本主義革命的勝利。資產(chǎn)階級(jí)獲得解放并取得政權(quán)后，為了進(jìn)一步促進(jìn)資本的發(fā)展，不僅倡導(dǎo)平等、自由以塑造最優(yōu)的資本發(fā)展環(huán)境，而且構(gòu)建起符合資本發(fā)展要求的政府治理模式，由專(zhuān)制走向民主、由人治走向法治，從根本上防止了封建專(zhuān)制政府死灰復(fù)燃。民主、法治決定了政府治理的性質(zhì)，民主、法治的程度決定了政府治理適應(yīng)資本發(fā)展需要的程度，所以，民主、法治范圍的擴(kuò)大和內(nèi)容的豐富就成為資本主義社會(huì)的強(qiáng)烈要求。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到主導(dǎo)性和全面性的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的易變性和廣泛性進(jìn)一步凸顯，與資本發(fā)展休戚相關(guān)的利益主體已由少數(shù)人普及至所有公民，因此，廣大公民已成為政府走向民主、法治的最大推動(dòng)者，公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障已成為促進(jìn)政府行政決策法治化的根本動(dòng)力。

其次，從行政決策法治化的現(xiàn)實(shí)需要看。法國(guó)著名思想家孟德斯鳩說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”?！皺?quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗，絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗”。［2］（p156）我國(guó)更有學(xué)者指出：決策的失誤比腐敗更可怕。［3］行政決策權(quán)是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要權(quán)力，如何防止行政決策權(quán)不容易被濫用、不產(chǎn)生腐敗甚至絕對(duì)的腐敗呢？行政體制內(nèi)部的自我約束和自我監(jiān)督盡管重要但不是重點(diǎn)，重點(diǎn)在于現(xiàn)代行政決策必須反映現(xiàn)代社會(huì)由權(quán)力本位向權(quán)利本位、由國(guó)家本位或個(gè)人本位向社會(huì)本位發(fā)展的要求，從制度上保證廣大公民真實(shí)有效地參與行政決策，使公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障在公民的參與下得到落實(shí)，使行政決策在圍繞公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障的條件下得以健康運(yùn)作。和平與發(fā)展是當(dāng)今世界的兩大主題，和平的基礎(chǔ)是和諧，發(fā)展的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)，社會(huì)和諧和發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政府行政決策的兩大重心；社會(huì)和諧的關(guān)鍵在于利益的分配是否公平，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于其發(fā)展是否具有可持續(xù)性；只有體現(xiàn)廣大公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障的分配才能保證最大的公平，只有滿(mǎn)足廣大公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障的經(jīng)濟(jì)才是可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)。任何個(gè)人和少數(shù)人的利益需要都不可能從根本上保證利益分配的公平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)，所以，行政決策必須反映公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障的要求，必須走向法治化。

（二）行政決策法治化的價(jià)值追求

價(jià)值追求是事物發(fā)展內(nèi)在品質(zhì)的需要和體現(xiàn)，也是事物存在的根本原因，它貫穿于事物發(fā)展的全過(guò)程而標(biāo)志于事物發(fā)展的終點(diǎn)。行政決策法治化的價(jià)值追求在于公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障，也可從兩方面去分析。

首先，從行政決策法治化的內(nèi)在品質(zhì)分析。行政決策法治化的內(nèi)在品質(zhì)主要表現(xiàn)在：一是承認(rèn)多數(shù)人的決策比個(gè)人或少數(shù)人的決策具有更大的正當(dāng)性。無(wú)論從智慧、經(jīng)驗(yàn)還是從決策的動(dòng)機(jī)看，在現(xiàn)代公民社會(huì)，個(gè)人或少數(shù)人的決策都不可避免地存在更大的智慧和經(jīng)驗(yàn)的局限性及動(dòng)機(jī)的自利性，只有多數(shù)人的決策才能在最大程度上做到取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互制約，從而保證決策的科學(xué)性和正確性。二是承認(rèn)多數(shù)人的利益比個(gè)人或少數(shù)人的利益具有更大的正當(dāng)性。人類(lèi)社會(huì)發(fā)展至現(xiàn)代，國(guó)家本位、個(gè)人本位的價(jià)值理念逐步被社會(huì)本位所取代，而社會(huì)本位價(jià)值理念的核心在于對(duì)多數(shù)人利益的肯定，行政決策法治化正是順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的潮流才顯示出其旺盛的生命力。其實(shí)，多數(shù)人決策與多數(shù)人利益是相輔相成的，多數(shù)人之所以愿意參與決策而且能夠達(dá)成一致，就在于這樣的決策有利于多數(shù)人的利益，而多數(shù)人的利益之所以能夠得到肯定和保護(hù)，就在于多數(shù)人取代個(gè)人或少數(shù)人參與了決策。其中，多數(shù)人的決策是手段，多數(shù)人的利益是目標(biāo)、是價(jià)值追求。在現(xiàn)代社會(huì)，多數(shù)人利益的主要體現(xiàn)就是公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障。

其次，從行政決策法治化的存在背景分析。行政決策法治化的存在有其必然性，即原有的行政決策機(jī)制不能適應(yīng)現(xiàn)代政府管理的需要。無(wú)論是早期資本主義社會(huì)單純追求個(gè)人利益最大化條件下形成的小政府的被動(dòng)性決策機(jī)制，還是社會(huì)主義國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期追求國(guó)家利益最大化條件下形成的管制性決策機(jī)制，都不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，從而使政府管理出現(xiàn)諸多缺陷甚至嚴(yán)重失誤。而行政決策追求公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障這一社會(huì)價(jià)值的法治化決策機(jī)制，使現(xiàn)代政府管理出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)和生機(jī)。因?yàn)?，行政決策法治化追求公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障，不僅克服了個(gè)人利益最大化條件下行政決策帶來(lái)的社會(huì)不公甚至嚴(yán)重的兩極分化，而且最大程度地避免了國(guó)家利益最大化條件下行政決策造成的國(guó)家發(fā)展與公民利益不協(xié)調(diào)甚至公民利益嚴(yán)重邊緣化的不良后果，使個(gè)人利益、國(guó)家利益在追求公眾利益的實(shí)現(xiàn)和保障的過(guò)程中得以協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、行政決策法治化與服務(wù)型政府建設(shè)在根本動(dòng)力和價(jià)值追求上的耦合

行政決策法治化和服務(wù)型政府建設(shè)在根本動(dòng)力和價(jià)值追求上是一致的，即二者耦合于公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障。

（一）服務(wù)型政府的含義

服務(wù)型政府建設(shè)已成為我國(guó)現(xiàn)代政府建設(shè)的目標(biāo)，與其說(shuō)是我國(guó)政府發(fā)展的理性選擇，不如說(shuō)是我國(guó)政府發(fā)展的必然趨勢(shì)。現(xiàn)代服務(wù)型政府應(yīng)該是一個(gè)代表公眾利益、提供公共服務(wù)、接受公眾監(jiān)督、承擔(dān)公共責(zé)任的政府。公眾利益指的是全體公民的利益，以多數(shù)公民認(rèn)同的利益為表現(xiàn)形式；公共服務(wù)指的是私主體不能或不宜提供的、公民生活和生產(chǎn)所需要的服務(wù)；公眾監(jiān)督指的是政府的服務(wù)必須符合公眾利益的需要才是正當(dāng)、有效的，對(duì)服務(wù)的評(píng)價(jià)主要在于公眾而不在于政府本身；公共責(zé)任指的是應(yīng)該由私主體承擔(dān)的責(zé)任以外的與公眾利益相關(guān)的責(zé)任。

正確理解服務(wù)型政府建設(shè)，必須區(qū)分實(shí)質(zhì)的服務(wù)型政府建設(shè)與某些形式上的服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)系。如“方便型政府”建設(shè)和“笑臉型政府”建設(shè)。從建設(shè)的形式上講，實(shí)質(zhì)的服務(wù)型政府建設(shè)沒(méi)有具體的表現(xiàn)模式，公眾的滿(mǎn)意度是其建設(shè)好壞的唯一體現(xiàn)，而形式上的服務(wù)型政府建設(shè)總會(huì)以某種顯而易見(jiàn)的模式表現(xiàn)出來(lái)，如集中辦公以方便公眾、禮貌用語(yǔ)以取悅公眾等等，建設(shè)的好壞通過(guò)政府自我考評(píng)來(lái)體現(xiàn)。從建設(shè)的本質(zhì)上看，實(shí)質(zhì)的服務(wù)型政府建設(shè)的根本動(dòng)力和價(jià)值追求在于公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障，公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障是其存在和建設(shè)的基礎(chǔ)和意義所在，而形式的服務(wù)型政府建設(shè)的目的在于維護(hù)政府權(quán)威和現(xiàn)象，確保政府權(quán)力的運(yùn)行和延續(xù)，建設(shè)的結(jié)果往往導(dǎo)致政府與公眾之間空間上距離縮小了，而心理上的距離拉大了。

（二）服務(wù)型政府建設(shè)的根本動(dòng)力和價(jià)值追求是公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障

⒈服務(wù)型政府建設(shè)的根本動(dòng)力在于公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障。首先，從服務(wù)型政府建設(shè)的產(chǎn)生過(guò)程去理解。20世紀(jì)70年代以來(lái)，新西蘭、英國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的公共部門(mén)，針對(duì)管制型政府暴露出的種種弊端及政府的“失效”癥狀，掀起了引用“企業(yè)化”運(yùn)作模式，運(yùn)用市場(chǎng)力量來(lái)改造政府績(jī)效的運(yùn)動(dòng)。隨之日本、加拿大、荷蘭、法國(guó)等經(jīng)合組織的其他成員國(guó)也紛紛效仿，被稱(chēng)之為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，一些國(guó)家紛紛提出了“政府再造”的口號(hào)，以通過(guò)“政府再造”來(lái)改善公共物品的供給質(zhì)量，重新贏(yíng)得公眾對(duì)政府的信心。正是在“新公共管理”運(yùn)動(dòng)蔚然成風(fēng)的背景下，很多國(guó)家提出了創(chuàng)建“服務(wù)型政府”的目標(biāo)。［4］可見(jiàn)，服務(wù)型政府建設(shè)是在傳統(tǒng)管制型政府出現(xiàn)弊端和“失效”癥狀從而使公眾對(duì)政府失去信心的情況下產(chǎn)生的，政府自身提出“政府再造”只是一種表象，公眾對(duì)政府信心的下降才是促進(jìn)政府創(chuàng)建“服務(wù)型政府”的根本動(dòng)力。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，現(xiàn)代民主政治制度決定了公眾對(duì)政府信心的高低，是一屆政府能否存續(xù)下去的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，而公眾對(duì)政府信心的高低，從根本上取決于政府是否能夠使公眾的利益得到實(shí)現(xiàn)和保障。其次，從服務(wù)型政府建設(shè)的社會(huì)環(huán)境去理解?，F(xiàn)代服務(wù)型政府建設(shè)首先都是在政治制度相對(duì)民主、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家提出來(lái)的，民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使這些國(guó)家的民眾具備了良好的權(quán)利意識(shí)和充分實(shí)現(xiàn)權(quán)利的物質(zhì)條件，社會(huì)逐步完成了由專(zhuān)制向國(guó)家本位、個(gè)人本位進(jìn)而向社會(huì)本位的過(guò)渡，代表社會(huì)公眾利益成為政府存在和權(quán)力運(yùn)行的最重要的合理解釋和合法來(lái)源。政府機(jī)構(gòu)自身的利益需要和政府由總?cè)藬?shù)中少數(shù)人組成的現(xiàn)實(shí)決定了政府不可能永遠(yuǎn)能夠自覺(jué)自愿地代表社會(huì)公眾利益，也不可能永遠(yuǎn)能夠準(zhǔn)確判斷真正的社會(huì)公眾利益所在。政府要保證對(duì)社會(huì)的正確領(lǐng)導(dǎo)，保證權(quán)力的正常運(yùn)行，就必須接受社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督，以適應(yīng)社會(huì)公眾利益的需要，因?yàn)?，只有社?huì)公眾才能準(zhǔn)確判斷和正確表達(dá)社會(huì)公眾的利益所在，才能使政府始終保持旺盛的生命力。

⒉服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值追求在于公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障。首先是服務(wù)型政府的本質(zhì)屬性決定的。專(zhuān)制型政府的產(chǎn)生主要是通過(guò)專(zhuān)制體制下的斗爭(zhēng)或世襲，管制型政府的產(chǎn)生主要依賴(lài)于有限民主制度下自身絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的存在，而現(xiàn)代服務(wù)型政府的產(chǎn)生完全取決于現(xiàn)代民主制度下廣泛的公民選舉。從公民選舉政府的過(guò)程看，無(wú)論是選舉制度的設(shè)計(jì)還是公民參與選舉的意愿，都是以最大可能地實(shí)現(xiàn)和保障公眾權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，否則選舉的意義就會(huì)遭到質(zhì)疑，公眾參與的熱情就會(huì)十分有限。從公民選舉政府的結(jié)果看，最后被公眾接受并當(dāng)選的政府及其組成人員，必定是與選民在根本利益和價(jià)值取向上達(dá)到了最大的默契，即政府及其組成人員是以實(shí)現(xiàn)和保障公眾利益為其價(jià)值追求的服務(wù)型政府和公務(wù)人員。其次是服務(wù)型政府的基本職能決定的。建立起完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系是現(xiàn)代社會(huì)走向成熟的重要標(biāo)志?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)逐漸成為由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的自律的領(lǐng)域，而政府逐步退出微觀(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按照自己的內(nèi)在規(guī)律運(yùn)行，政府只是作為市場(chǎng)失靈的彌補(bǔ)者，從宏觀(guān)、間接的層面和方式調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。所以，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較成熟的前提下，政府能夠相對(duì)獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域，真正回歸“公共”本位，綜合各個(gè)不同階層和集團(tuán)的利益，以公共性為其制定政策和行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和價(jià)值追求，始終作為公眾利益的代表。也就是說(shuō)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和成熟，現(xiàn)代政府的職能發(fā)生了本質(zhì)變化，由原來(lái)的專(zhuān)制、管制理念發(fā)展到現(xiàn)在的服務(wù)理念，即基于公眾利益的實(shí)現(xiàn)和保障的價(jià)值追求而服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。相反，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善的前提下，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)無(wú)法成為一個(gè)理性、自律的領(lǐng)域，政府就不得不以直接的方式介入具體的、微觀(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，就不得不作為一個(gè)特殊的利益主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不僅不能代表公眾利益，而且還會(huì)與民爭(zhēng)利，甚至成為某個(gè)利益集團(tuán)的俘虜。［5］

四、行政決策法治化與服務(wù)型政府建設(shè)耦合的根本路徑和基本要求

（一）耦合的根本路徑

目前，關(guān)于對(duì)行政決策法治化的理解，我國(guó)的法學(xué)理論界和實(shí)踐中的有些觀(guān)點(diǎn) （如有的把行政決策法治化理解為是通過(guò)憲法、法律來(lái)規(guī)定和約束決策主體的行為、決策體制和過(guò)程；有的則認(rèn)為行政決策民主化是基礎(chǔ)、行政決策科學(xué)化是主導(dǎo)、行政決策法治化是保證等）都只承認(rèn)或過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政決策法治化的制度性功能，否認(rèn)和忽視其內(nèi)在價(jià)值追求的決定性，從而將行政決策科學(xué)化、民主化、法治化彼此分開(kāi)，突出行政決策法治化對(duì)行政決策科學(xué)化、民主化的保障作用，本文理解與其有所不同。

首先，行政決策法治化與行政決策科學(xué)化的關(guān)系。行政決策科學(xué)化是行政決策法治化的必然要求和主要手段。行政決策科學(xué)化是指行政決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)和方法特別是公共決策的理論和方法來(lái)進(jìn)行決策，并采用科學(xué)合理的決策程序。在現(xiàn)代科技尤其是信息技術(shù)快速發(fā)展、社會(huì)變革特別是社會(huì)分工不斷深化的時(shí)代背景下，傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)型的行政決策模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代行政決策的需要，更難以滿(mǎn)足以保證公眾參與為主要特征的行政決策法治化的要求，這就決定了行政決策科學(xué)化必然成為行政決策法治化的主要手段。網(wǎng)絡(luò)在信息公開(kāi)、征集民意、專(zhuān)家咨詢(xún)、輿論監(jiān)督等方面的獨(dú)特作用就是很好的例證。

其次，行政決策法治化與行政決策民主化的關(guān)系。行政決策民主化是行政決策法治化的主要內(nèi)容和根本保證。行政決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各社會(huì)團(tuán)體以及政策研究組織能夠充分參與行政決策過(guò)程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求。只有保障廣大人民群眾和各社會(huì)團(tuán)體以及政策研究組織能夠充分參與行政決策過(guò)程，才有可能使多數(shù)人的意志在行政決策過(guò)程中獲得表達(dá)的機(jī)會(huì)。只有在決策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求，才有可能使多數(shù)人的利益在行政決策的實(shí)施中得以保障和實(shí)現(xiàn)。

正因?yàn)樾姓Q策科學(xué)化是行政決策法治化的必然要求和主要手段、行政決策民主化是行政決策法治化的主要內(nèi)容和根本保證，同時(shí)，服務(wù)型政府建設(shè)必須堅(jiān)持民主和科學(xué)的原則，民主是政府堅(jiān)持服務(wù)理念的基礎(chǔ)，科學(xué)是政府提高服務(wù)質(zhì)量的條件，所以我們認(rèn)為，行決政策法治化通過(guò)行政決策科學(xué)化、民主化與服務(wù)型政府建設(shè)在公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障上達(dá)到耦合。行政決策法治化過(guò)程中的行政決策科學(xué)化、民主化是二者實(shí)現(xiàn)耦合的根本路徑，建立服務(wù)型政府是二者實(shí)現(xiàn)耦合的必然結(jié)果。

（二）耦合的基本要求

⒈公眾參與制度化。公眾參與是現(xiàn)代民主發(fā)展的需要。行政決策過(guò)程傳統(tǒng)上一直表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決定事項(xiàng)的過(guò)程，很少有行政機(jī)關(guān)外部主體的參與，這在有利于提高行政決策效率的同時(shí)，對(duì)提高行政決策質(zhì)量以更好地適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要有一定的阻滯作用。法治化的本質(zhì)要求在于公眾利益的體現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)，而公眾參與是公眾利益得到體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，行政決策法治化就是要行政決策體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)公眾利益，公眾參與制度化是其主要表現(xiàn)形式。服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵是其服務(wù)功能的發(fā)揮，而服務(wù)功能發(fā)揮的大小不能依賴(lài)政府的自覺(jué)行為，主要取決于其服務(wù)對(duì)象即公眾能否參與服務(wù)、怎樣服務(wù)的決定過(guò)程，而這只有公眾參與制度化才能真正做到。

⒉利益團(tuán)體多元化。社會(huì)的發(fā)展使利益的分化愈加明顯，不同的利益實(shí)質(zhì)上都對(duì)應(yīng)著不同的主體?，F(xiàn)代行政決策法治化和服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)該允許不同利益所擁有的主體本著自愿的原則組成不同的利益團(tuán)體，這樣有利于公眾利益有序集中的表達(dá)，也有利于行政決策更加有的放矢、服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)更加明確。行政決策法治化過(guò)程中的公眾參與不可能滿(mǎn)足每個(gè)公民都能均等參與，服務(wù)型政府建設(shè)也不可能為每個(gè)公民提供同質(zhì)同量的服務(wù)，利益團(tuán)體的多元化最大程度保證了廣大公眾不同利益的最有力表達(dá)，既防止了利益表達(dá)因個(gè)體化而缺乏影響力，也避免了公眾利益過(guò)于抽象、籠統(tǒng)而事實(shí)上忽視了局部利益的實(shí)現(xiàn)，所以，現(xiàn)實(shí)生活中的利益團(tuán)體多元化既是行政決策法治化的需要，也是服務(wù)型政府建設(shè)的需要。

⒊信息公開(kāi)規(guī)范化?？萍嫉难该桶l(fā)展和社會(huì)分工的逐步細(xì)化，使現(xiàn)代社會(huì)中的任何人都不可能親身經(jīng)歷或深入了解所有的生活和生產(chǎn)領(lǐng)域，這就使得獲取信息了解社會(huì)成為每個(gè)人更好地生活和生產(chǎn)的必然要求。在現(xiàn)代政府建設(shè)中，信息公開(kāi)是不可缺少的重要內(nèi)容。行政決策法治化需要公眾廣泛的參與，而公眾參與的熱情和質(zhì)量直接取決于公眾對(duì)參與事項(xiàng)有關(guān)信息獲取的程度；服務(wù)型政府建設(shè)的宗旨在于服務(wù)公眾的需要，而公眾只有在廣泛占有信息的前提下才能真正知道自己需要什么、政府能夠提供什么，從而使政府的服務(wù)與公眾的需要在理性的基礎(chǔ)達(dá)到統(tǒng)一。信息公開(kāi)程序的公正性和公開(kāi)內(nèi)容的真實(shí)性決定了信息公開(kāi)的意義和效果，否則，信息公開(kāi)不僅不能提高政府能力和服務(wù)公眾利益，而且還會(huì)誤導(dǎo)公眾、破壞穩(wěn)定，降低政府公信力，使行政決策法治化和服務(wù)型政府建設(shè)流于形式。

⒋監(jiān)督形式多樣化。監(jiān)督可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是通過(guò)體系內(nèi)部特定機(jī)構(gòu)和成員來(lái)完成，操作快捷但獨(dú)立性欠缺；外部監(jiān)督主要是通過(guò)體系外部特定機(jī)構(gòu)和成員來(lái)完成，操作程序較復(fù)雜，但因?yàn)榕c被監(jiān)督對(duì)象的分離而更具有獨(dú)立性和公正性。傳統(tǒng)上對(duì)政府行為的監(jiān)督主要是通過(guò)政府內(nèi)部相應(yīng)機(jī)構(gòu)來(lái)完成的，外部監(jiān)督發(fā)揮的作用十分有限，且主要通過(guò)特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，公眾參與監(jiān)督的力度小而且形式少。行政決策法治化和服務(wù)型政府建設(shè)的根本價(jià)值在于公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障，而公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障離不開(kāi)監(jiān)督形式的多樣化，尤其是公眾廣泛參與的形式多樣的外部監(jiān)督，過(guò)于依賴(lài)內(nèi)部監(jiān)督去實(shí)現(xiàn)和保障公眾利益是缺乏有效性的。

⒌責(zé)任追究明確化。責(zé)任追究明確化是指具體責(zé)任的承擔(dān)者必須是明確的機(jī)構(gòu)或明確的人，而且責(zé)任的追究必須以明確的因果關(guān)系為前提。責(zé)任追究不明確，不僅權(quán)責(zé)難以統(tǒng)一，使有權(quán)不敢作為、有責(zé)不能追究，而且會(huì)造成賞罰不明，當(dāng)罰者不罰、不當(dāng)罰者罰之，使責(zé)任追究流于形式、缺乏效果。無(wú)論是行政決策還是政府建設(shè)，責(zé)任追究明確化都很不徹底，尤其在集體領(lǐng)導(dǎo)體制下，更容易出現(xiàn)權(quán)力集中、責(zé)任分散的現(xiàn)象。行政決策法治化和服務(wù)型政府建設(shè)必須建立明確的責(zé)任追究制度，因?yàn)?，公眾?quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障離開(kāi)了明確的責(zé)任追究必然走向虛化，擁有權(quán)力者就會(huì)由于責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于或然和弱化而敢于假公眾利益之名而行巧取豪奪之實(shí)。只有公眾參與決策、公眾參與監(jiān)督的責(zé)任追究才能真正實(shí)現(xiàn)明確化，才能真正約束公權(quán)力。

［1］張華民.關(guān)于行政決策法治化的理論思考［J］.天府新論，2009，（2）.

［2］（法）孟德斯鳩.論法的精神［M］.商務(wù)印書(shū)館，1961.

［3］尹衛(wèi)國(guó).決策失誤比腐敗更可怕［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2006，（9）.

［4］徐麗朱.從國(guó)外政府改革談我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)［J］.商場(chǎng)現(xiàn)代化，2007，（3）.

［5］余世喜.公共服務(wù)型政府的內(nèi)涵及其基礎(chǔ)分析［J］.暨南學(xué)報(bào)，2007，（3）.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

Study on the administrative decision－making rule of law and its coupling with the construction of service－oriented government

Zhang Huamin

Administrative decision－making rule of law is the important substance of the construction of modern government.The basic driving force and value－seeking of administrative decision－making rule of law is the realization and defence of the right of the public.Administrative decision－making rule of law couples with the construction of service－oriented government on the realization and defence of the right of the public by the scientific and democratic administrative decision－making.The basic demand of coincidence is the system of participation of the public，the variety of benefit groups，the standard of information opening，the variety of supervision form and the definiteness of fixing responsibility.

administrative decision－making rule of law；service－oriented government；the right of the public；coupling

D630.1

A

1007－8207（2010）01－0006－04

2009－06－21

張華民 （1969—），男，安徽青陽(yáng)人，南京行政學(xué)院法學(xué)副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)、法治政府建設(shè)。

本文系全國(guó)行政學(xué)院科研合作基金課題 “服務(wù)型政府建設(shè)中行政決策法治化問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：08JJKT089。