“分稅制”財(cái)稅體制綜合改革:歷史性回顧與思考

高 鵬,李文華,張勛民

(1.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,北京 100142;2.國(guó)家開發(fā)銀行,北京 100142)

“分稅制”財(cái)稅體制綜合改革:歷史性回顧與思考

高 鵬1,李文華1,張勛民2

(1.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,北京 100142;2.國(guó)家開發(fā)銀行,北京 100142)

1994年前后的財(cái)稅體制綜合配套改革是中國(guó)30年財(cái)稅改革乃至改革開放整體進(jìn)程中具有承上啟下意義的“分水嶺”:此次改革之前是探索,之后是補(bǔ)充和完善。正是在1994年分稅制財(cái)政體制改革、國(guó)家與企業(yè)分配制度改革以及工商稅制改革的基礎(chǔ)上,中國(guó)初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)并符合公共財(cái)政運(yùn)行規(guī)范的財(cái)政稅收體制,從而為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面建立及完善奠定了基礎(chǔ)。本文試就這一歷史性變革的基本內(nèi)容進(jìn)行梳理,并對(duì)其中分稅制改革的歷史功績(jī)給出筆者的一點(diǎn)思考,最后從改革理性選擇的角度試論未來財(cái)稅體制改革應(yīng)堅(jiān)持以分稅制為基礎(chǔ)的理由。

分稅制;財(cái)政體制;國(guó)家與企業(yè)分配關(guān)系;工商稅制

中國(guó)改革開放的偉大征程推進(jìn)至今已逾三十個(gè)春秋?；厥兹嗄昵暗?978年12月,具有劃時(shí)代意義的中共十一屆三中全會(huì)勝利召開,果斷地停止“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”這一不適于社會(huì)主義的方針,進(jìn)而決定自次年(1979年)起將全黨工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來,從而實(shí)現(xiàn)了中華人民共和國(guó)乃至中華民族歷史上具有深遠(yuǎn)歷史意義的偉大轉(zhuǎn)折。

1978年迄今的三十多年間,中國(guó)最鮮明的時(shí)代特色便是“改革開放”,其中“改革”是對(duì)內(nèi)的、以市場(chǎng)化為導(dǎo)向,而“開放”則是對(duì)外的、以全球化為導(dǎo)向。根據(jù)黨中央文件精神的指示以及新時(shí)期國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化需要,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域包括財(cái)稅、價(jià)格、金融、外匯、國(guó)企、投資等在內(nèi)的一系列改革開始有條不紊地啟動(dòng)和展開,而財(cái)稅體制改革是貫穿中國(guó)改革進(jìn)程始終、對(duì)其他各項(xiàng)改革產(chǎn)生重大影響、對(duì)改革全局具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵一環(huán)。經(jīng)過三十年的改革,中國(guó)已經(jīng)初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)并符合公共財(cái)政運(yùn)行規(guī)律的財(cái)政稅收體制。

1994年前后進(jìn)行的財(cái)稅體制改革是中國(guó)30年財(cái)稅改革的“分水嶺”,并被習(xí)慣性地概括為“分稅制”改革,實(shí)際上這一歷史性變革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,主要涉及分稅制財(cái)政體制改革、國(guó)家與企業(yè)分配關(guān)系改革、工商稅制改革三方面的內(nèi)容。本文試就1994年財(cái)稅體制綜合配套改革的主要內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)梳理,并對(duì)改革的核心部分即分稅制財(cái)政體制改革的歷史功績(jī)加以總結(jié),最后從改革理性選擇的角度試論未來財(cái)稅體制改革為何應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持以分稅制為基礎(chǔ)。

一、1994年財(cái)稅體制綜合配套改革的基本內(nèi)容

(一)1994年分稅制財(cái)政體制改革:理順中央與地方尤其省一級(jí)政府的利益分配關(guān)系

1992年中國(guó)共產(chǎn)黨“十四大”報(bào)告提出“統(tǒng)籌兼顧國(guó)家、集體及個(gè)人三者利益,理順國(guó)家與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系”,從而為新一輪財(cái)稅體制改革理出兩條主線;“十四大”報(bào)告同時(shí)提出了財(cái)稅體制改革的方向,即“要逐步實(shí)行稅利分流和分稅制”。

分稅制改革,狹義的理解是中央與地方的財(cái)政分稅制度改革,廣義的理解則是理順各級(jí)政府間基于財(cái)政分配方案的全面利益分配關(guān)系改革。根據(jù)當(dāng)今世界主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家分稅分級(jí)財(cái)政體制的運(yùn)行實(shí)踐,分稅制的基本要求應(yīng)是實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府“事權(quán)、財(cái)責(zé)、財(cái)權(quán)、財(cái)力”的協(xié)調(diào)配合,具體而言,應(yīng)以事權(quán)為核心、在明晰各級(jí)政府事權(quán)邊界基礎(chǔ)上明確各自財(cái)政支出責(zé)任、進(jìn)而按稅種劃分財(cái)權(quán)并配以相應(yīng)財(cái)力。

中國(guó)1994年分稅制改革以“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”為內(nèi)在改革邏輯、以工具價(jià)值為改革理性選擇、以規(guī)范的分稅分級(jí)財(cái)政為改革指向,其基本內(nèi)容可以概括為“三分、一轉(zhuǎn)、一返、一掛鉤”,具體而言:

一是分權(quán)定支出。在明確劃分中央與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上確定各自的財(cái)政支出責(zé)任。

二是分稅定收入。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則,按稅種劃分中央與地方的收入,分為中央稅、地方稅及共享稅。

三是分機(jī)構(gòu)建體系。與財(cái)政收入劃分方法相配套,將原來的一套稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)分為中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征稅。其中,國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收中央稅和中央與地方共享稅(關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅與消費(fèi)稅等中央稅及共享稅由海關(guān)代征),地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收地方稅。

四是轉(zhuǎn)移支付配財(cái)力。中國(guó)的分稅制財(cái)政體制改革后,確定過渡時(shí)期的轉(zhuǎn)移支付辦法和一般性轉(zhuǎn)移支付辦法,初步形成了由體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助和稅收返還等構(gòu)成的轉(zhuǎn)移支付體系。這種轉(zhuǎn)移支付制度保證了分稅制過渡期的相對(duì)穩(wěn)定。

五是稅收返還保存量。為了保持地方既得利益格局以爭(zhēng)取地方對(duì)改革的支持、減少改革阻力、保證分稅制在地方的順利推廣,建立中央財(cái)政在收入增量中逐步增長(zhǎng)機(jī)制,達(dá)到中央財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)的目標(biāo),中央決定將凈上劃中央收入返還地方。中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政返還數(shù)額,以1993年為基期年,按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況,核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額(即消費(fèi)稅+75%的增值稅-中央下劃收入)。1993年中央凈上劃收入全額返還地方,保證現(xiàn)有地方既得財(cái)力,并以此作為以后稅收返還基數(shù)。

六是系數(shù)掛鉤調(diào)增量。中央向地方的稅收返還數(shù)額并非以1993年確定的額度為標(biāo)準(zhǔn)被“包死”,而是以1993年返還額為基數(shù)、從次年開始逐年遞增,遞增率按全國(guó)“兩稅”平均增長(zhǎng)率與中央稅收返還之比1∶0.3的系數(shù)確定,即全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅平均每增長(zhǎng)1%、中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%。按照這一制度設(shè)計(jì),既保證了地方拿到的兩稅返還是遞增的、更重要的是從機(jī)制上有效保證了在改革后全國(guó)財(cái)政收入增量的分配上“中央拿大頭、地方拿小頭”,從而成功調(diào)動(dòng)了中央與地方的兩個(gè)積極性。這是保證分稅制改革后全國(guó)新增財(cái)力向中央財(cái)政傾斜的關(guān)鍵性、極富創(chuàng)造性的制度設(shè)計(jì),在保證中央財(cái)政收入與中央向地方稅收返還額雙增長(zhǎng)的同時(shí)、實(shí)現(xiàn)二者的同向而不同步。

分稅制改革的上述六項(xiàng)基本內(nèi)容當(dāng)中,“分權(quán)定支出”、“分稅定收入”及“稅收返還配財(cái)力”是改革的主體內(nèi)容,體現(xiàn)了政府間關(guān)系三要素即事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力的內(nèi)在邏輯聯(lián)系——以事權(quán)為核心實(shí)現(xiàn)“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”(“十一五規(guī)劃”的“建議”)及“財(cái)力與事權(quán)相匹配”(中共“十七大”報(bào)告);“分機(jī)構(gòu)建體系”、“稅收返還保存量”、“系數(shù)掛鉤調(diào)增量”屬于輔助措施,其目的是保障分稅制的順利推行以及預(yù)定改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外尤其值得一提的是,除了對(duì)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體分稅分級(jí)財(cái)政運(yùn)行模式及經(jīng)驗(yàn)的一般借鑒外,“分機(jī)構(gòu)建體系”、“稅收返還保存量”及“系數(shù)掛鉤調(diào)增量”等三項(xiàng)設(shè)計(jì)乃立足于中國(guó)國(guó)情的制度創(chuàng)新,充分體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)決策者高超的政治智慧以及高瞻遠(yuǎn)矚的大局觀。當(dāng)然,受制于中國(guó)整體改革的“漸進(jìn)性”要求,1994年分稅制改革不可避免的帶有某些不徹底性,這在當(dāng)時(shí)歷史條件的局限下帶有客觀必然性。

(二)國(guó)家與企業(yè)分配關(guān)系改革:理順了國(guó)家與企業(yè)的利益分配關(guān)系

第一,稅利分流改革試點(diǎn)。主要內(nèi)容是:降低所得稅率,強(qiáng)化所得稅制;取消稅前還貸政策;取消國(guó)有企業(yè)調(diào)節(jié)稅稅種;實(shí)行稅后上交利潤(rùn)承包。在94年國(guó)家與企業(yè)分配關(guān)系改革的具體制度設(shè)計(jì)階段,朱镕基總理以改革大局為重,為爭(zhēng)取經(jīng)貿(mào)委和企業(yè)對(duì)改革更加充分的支持,拍板決定企業(yè)稅后利潤(rùn)暫不上交財(cái)政、無限延期。

第二,企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度改革先行。1992年“兩則兩制”(《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》、13個(gè)行業(yè)的會(huì)計(jì)制度與10個(gè)行業(yè)的財(cái)務(wù)制度)發(fā)布,1993年7月1日起執(zhí)行,為理順及規(guī)范國(guó)家與企業(yè)利潤(rùn)分配關(guān)系奠定了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度基礎(chǔ)。

第三,所得稅改革緊隨其后。首先,全面考慮、綜合統(tǒng)籌,將企業(yè)所得稅稅率降低至33%的適中水平,同時(shí)減少企業(yè)稅后上交利潤(rùn)額,保證企業(yè)總負(fù)擔(dān)水平不變或略有下降;其次,在落實(shí)“稅利分流”改革的“稅后還貸”政策的同時(shí),通過允許企業(yè)加速折舊及把研發(fā)費(fèi)用、獎(jiǎng)金等計(jì)入成本以減少企業(yè)技改資金缺口。

(三)1994年工商稅制改革:建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅收體制

1994年工商稅制改革是新中國(guó)成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最深刻、力度最強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性改革。這次改革的指導(dǎo)思想是:統(tǒng)一稅法,公平稅負(fù),簡(jiǎn)化稅制,合理分權(quán),理順分配關(guān)系,保障財(cái)政收入,建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅制體系。1994年工商稅制改革的主要內(nèi)容包括:

首先,全面改革流轉(zhuǎn)稅。在對(duì)內(nèi)外企業(yè)普遍實(shí)行價(jià)外計(jì)征的增值稅基礎(chǔ)上對(duì)少量消費(fèi)品征收消費(fèi)稅,對(duì)難以有效掌握流通環(huán)節(jié)增值額的勞務(wù)和不動(dòng)產(chǎn)銷售征收營(yíng)業(yè)稅,同時(shí)對(duì)小型納稅人采取簡(jiǎn)便征稅辦法。對(duì)外資企業(yè)停止征收原工商統(tǒng)一稅,實(shí)行新的流轉(zhuǎn)稅制。

其次,統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅。取消原來分別設(shè)置的國(guó)有企業(yè)所得稅、國(guó)有企業(yè)調(diào)節(jié)稅、集體企業(yè)所得稅和私營(yíng)企業(yè)所得稅;同時(shí),國(guó)有企業(yè)不再執(zhí)行企業(yè)承包上繳所得稅的包干制。

再次,統(tǒng)一中外個(gè)人所得稅。取消原個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶所得稅。對(duì)個(gè)人收入和個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得統(tǒng)一實(shí)行修訂后的個(gè)人所得稅法。

最后,調(diào)整、撤并和開征其他一些稅種。如調(diào)整資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅;取消集市交易稅、牲畜交易稅、燒油特別稅、獎(jiǎng)金和工資調(diào)節(jié)稅;開征土地增值稅、證券交易印花稅;鹽稅并入資源稅,特別消費(fèi)稅并入消費(fèi)稅。

改革之后的中國(guó)稅制,稅種設(shè)置由1993年的37個(gè)減少為23個(gè)(參見下圖):

二、分稅制財(cái)政體制改革的歷史性功績(jī)

1994年以分稅制為核心的財(cái)稅體制改革是改革開放乃至新中國(guó)建國(guó)以來規(guī)模最大、意義最深遠(yuǎn)、成效最顯著、最具開創(chuàng)性與突破性的財(cái)稅體制整體改革,總體改革方向不容置疑。從宏觀戰(zhàn)略全局視角審視1994年財(cái)稅體制改革的歷史性功績(jī),一言以蔽之,在于奠定了中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行基礎(chǔ)。

(一)“兩位一體”地基本理順了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中兩大宏觀基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系,這是分稅制的基礎(chǔ)性貢獻(xiàn)

1.分稅制的實(shí)施打破了“財(cái)政大包干”,基本理順了中央與地方尤其省一級(jí)的利益分配關(guān)系。分稅制以前的“放權(quán)讓利”改革在激活地方發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、組織財(cái)政收入積極性的同時(shí)抑制了中央本級(jí)財(cái)政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng);換言之,“包活地方、包死中央”帶來的是“地方拿大頭、中央拿小頭”的凝固態(tài),中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重在改革前夕的1993年甚至下滑到22%。加之總額分成、比例分成等財(cái)政包干具體落實(shí)形式討價(jià)還價(jià)色彩濃厚的不規(guī)范性特征,最終導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控能力與對(duì)下絕對(duì)權(quán)威的雙重削弱,同時(shí)也助長(zhǎng)了地方政府的短期行為模式;而中央與地方的關(guān)系關(guān)乎全局穩(wěn)定,兩者關(guān)系失衡或失范將導(dǎo)致全國(guó)上下關(guān)系失穩(wěn),危及國(guó)家的長(zhǎng)治久安。分稅制改革以事權(quán)與支出責(zé)任為核心、構(gòu)建政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力三要素相互協(xié)調(diào)穩(wěn)定關(guān)系的內(nèi)在改革邏輯,乃是徹底理順與規(guī)范中央與地方之間以利益分配為基礎(chǔ)的各方面關(guān)系的“治本之策”。具體而言,在明確各級(jí)政府事權(quán)基礎(chǔ)上尋求“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”(十一五規(guī)劃,2005)以及“財(cái)力與事權(quán)相匹配”(中共十七大報(bào)告,2007),變財(cái)政包干制下的不規(guī)范、不透明、預(yù)期不穩(wěn)定為規(guī)范透明、預(yù)期穩(wěn)定的制度安排,有效提高了整體制度效率、降低了政府間交易成本、抑制了地方政府的短期行為動(dòng)機(jī),使中央與地方利益分配關(guān)系的調(diào)整與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的要求相適應(yīng)。

2.分稅制的實(shí)施打破了“企業(yè)大包干”,基本理順了政府與企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)的利益分配關(guān)系。企業(yè)是最重要、最基本的微觀市場(chǎng)主體,政府與企業(yè)關(guān)系背后折射的是國(guó)家與市場(chǎng)的分工與博弈,而正確處理政府與企業(yè)之間的利益分配關(guān)系則是全面理順二者關(guān)系的前提與關(guān)鍵。分稅制以前的“企業(yè)包干制”實(shí)際上延續(xù)了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“行政性分權(quán)”的邏輯,各級(jí)政府按行政隸屬關(guān)系主要以“利”的形式從所屬下級(jí)企業(yè)“汲取”財(cái)政收入,在形成“條塊分割”式地方利益格局的同時(shí),各級(jí)政府對(duì)下屬國(guó)有企業(yè)的過度干預(yù)與過分關(guān)照便成為邏輯上的必然,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所要求的統(tǒng)一、公開、公平、公正在政府部門對(duì)國(guó)企的強(qiáng)力干預(yù)下便無從談起或流于形式。分稅制改革后實(shí)行“分稅定收入、分機(jī)構(gòu)建體系”,劃分國(guó)稅、地稅及共享稅后分列分征,其內(nèi)在邏輯是改“行政性分權(quán)”為“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”,企業(yè)應(yīng)納稅收部分該交地方的交地方、該交中央的交中央,加之企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度改革、內(nèi)資企業(yè)所得稅稅基稅率的統(tǒng)一、內(nèi)外資企業(yè)流轉(zhuǎn)稅稅法的統(tǒng)一等一系列配套改革,逐漸打破“企業(yè)包干”體制下不規(guī)范、不穩(wěn)定、不公平的政府與企業(yè)關(guān)系格局,將企業(yè)置于不分大小、不論行政級(jí)別、依法納稅(所有企業(yè)在各級(jí)政府面前一視同仁)、公平競(jìng)爭(zhēng)的地位,由此才解決了在中國(guó)打造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)的一個(gè)關(guān)鍵性難題,即“真正刷出讓企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的一條起跑線”(進(jìn)一步完善政府與企業(yè)分配關(guān)系的改革還包括2002年所得稅分享改革)。

(二)增強(qiáng)了中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力

分稅制改革一方面通過按稅種切塊上收財(cái)權(quán)、將大宗主體稅種向上集中,使中央與地方利益分配的天平向前者傾斜,另一方面則通過“系數(shù)掛鉤調(diào)增量”的制度設(shè)計(jì)保證了中央與地方稅收增量的“同向不同步伐”、“中央拿大頭、地方拿小頭”。中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由分稅制改革前的22%(1993年)逐步提升到2008年的53%(參見下圖),1994至2009年間全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)了14.7倍,基本達(dá)到了改革的設(shè)計(jì)初衷。中央財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng),加之分稅制帶來的中央與地方政府間“事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力”分配的規(guī)范化格局,極大地提升了中央政府按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求進(jìn)行政策引導(dǎo)調(diào)節(jié)、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力。

(三)破除了市場(chǎng)割據(jù)局面

有效運(yùn)用“兩種市場(chǎng)、兩種資源”發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提是首先充分利用好“一種市場(chǎng)”、調(diào)動(dòng)好“一種資源”,對(duì)內(nèi)開放與對(duì)外開放二者不應(yīng)偏廢其一。分稅制改革有力地破除了上世紀(jì)80年代財(cái)政包干體制運(yùn)行以來的各地市場(chǎng)割據(jù)局面,促進(jìn)了全國(guó)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序大市場(chǎng)的形成,進(jìn)而為全社會(huì)資源的充分整合與要素的自由流動(dòng)提供了富有效率的“載體”。

(四)保證了經(jīng)濟(jì)體制改革整體進(jìn)程的順利推進(jìn)

保障改革順利推行的必要條件是決策系統(tǒng)內(nèi)部的財(cái)力支撐與智力支持,以及來自決策系統(tǒng)外部的輿論支持與現(xiàn)實(shí)改革壓力。分稅制財(cái)政體制改革為包括金融體制、外匯體制、貿(mào)易體制、投融資體制、價(jià)格形成機(jī)制、國(guó)企運(yùn)行機(jī)制等適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制要求的各項(xiàng)配套改革提供了強(qiáng)有力的財(cái)力支持與物質(zhì)保障,從而保證了經(jīng)濟(jì)體制改革整體進(jìn)程的順利推進(jìn)。

三、從改革理性選擇的角度談堅(jiān)持分稅制的改革方向

當(dāng)前,學(xué)術(shù)界乃至政界逐漸發(fā)出一種聲音,認(rèn)為進(jìn)行改革開放以來第三次大規(guī)模財(cái)稅體制改革的時(shí)機(jī)已漸趨成熟,甚至有人提出應(yīng)以新一輪改革為契機(jī),對(duì)94年分稅制財(cái)政體制改革重新進(jìn)行帶有某種“顛覆性”的價(jià)值評(píng)判。暫且不論新一輪財(cái)稅體制改革的各項(xiàng)配套條件(諸如政府行政層級(jí)設(shè)置改革、政府間事權(quán)劃分尤其是經(jīng)濟(jì)事權(quán)中投資權(quán)邊界的廓清、財(cái)政與貨幣供給關(guān)系的理順)是否齊備,單就未來改革取向而言,必須旗幟鮮明地堅(jiān)持以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政方向不動(dòng)搖,歷史的實(shí)踐早已不斷證明唯有分稅分級(jí)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式才能與中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制配套。

當(dāng)前越來越多的學(xué)者反思,在工具理性盛行的社會(huì)氛圍中價(jià)值理性往往容易受到埋沒,然而筆者個(gè)人認(rèn)為,不應(yīng)因此忽視“硬幣的另一面”:現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會(huì)背景中,工具理性的實(shí)踐往往為價(jià)值理性的升華與落實(shí)準(zhǔn)備了基礎(chǔ)條件。工具理性與價(jià)值理性的重要區(qū)別之一在于前者強(qiáng)調(diào)用以實(shí)現(xiàn)目的的手段、體現(xiàn)著手段與目標(biāo)形式上的背離,而后者則強(qiáng)調(diào)手段所服務(wù)的目的、體現(xiàn)著手段與目標(biāo)形式上的合一。從理性評(píng)判的角度,以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政首先應(yīng)視為一種實(shí)現(xiàn)目的的手段而非目的本身、體現(xiàn)的是一種工具理性,而公共財(cái)政、民生財(cái)政抑或是公共服務(wù)型財(cái)政等種種流行的理論提法或者政策導(dǎo)向,則是更多地從價(jià)值理性出發(fā),反映出社會(huì)對(duì)理性追求慣性的反思以及對(duì)傳統(tǒng)理性范式的反叛,折射的是社會(huì)主流價(jià)值觀念的重塑。當(dāng)然,任何一種體制均為眾多元素所組成的復(fù)雜集合而非單細(xì)胞的一元體,這意味著體制對(duì)影響其內(nèi)在運(yùn)行的理性取向的選擇并非完全單一、排他、非此即彼的;以財(cái)稅體制為例,其不同側(cè)面可能分別體現(xiàn)著工具理性或價(jià)值理性,但只有其中起主導(dǎo)作用的方面所展現(xiàn)出的理性決定著體制整體上的政策理性選擇?？傊?回顧改革開放三十年財(cái)政體制的演進(jìn)歷程,在改革主導(dǎo)理性的選擇方面,其基本脈絡(luò)是由“包干制”、“分稅制”所凸顯的“工具理性”發(fā)展到“公共財(cái)政”、“民生財(cái)政”及“公共服務(wù)型財(cái)政”等所凸顯的“價(jià)值理性”。

再者,不應(yīng)簡(jiǎn)單斷言工具理性與價(jià)值理性孰優(yōu)孰劣,作為指導(dǎo)政策實(shí)踐的理性范式,兩者間只存在因時(shí)因地而異、相對(duì)意義上的“更適合”,而沒有所謂“放之四海而皆準(zhǔn)”、絕對(duì)意義上的“最完美”。有觀點(diǎn)認(rèn)為分稅分級(jí)財(cái)政過渡到公共財(cái)政、民生財(cái)政抑或公共服務(wù)型財(cái)政的過程是“種瓜得瓜、種豆得豆”的客觀必然結(jié)果,但筆者個(gè)人認(rèn)為不應(yīng)草率地將兩者間做橫向比較后便武斷地得出諸如“雙方存在承前啟后、起承轉(zhuǎn)合關(guān)系”的結(jié)論。當(dāng)然不是說公共財(cái)政、民生財(cái)政以及公共服務(wù)型財(cái)政的發(fā)展方向本身有誤,只是從理論嚴(yán)密性或改革邏輯的角度看上述觀點(diǎn)似乎存在瑕疵:彰顯公共財(cái)政、民生財(cái)政等的同時(shí)暗示分稅分級(jí)財(cái)政乃“翻過去的一頁(yè)”,有意無意地將分稅制“矮化”為一種“過渡”安排而忽視其對(duì)未來改革的基礎(chǔ)性支撐作用。其中“破題”的關(guān)鍵便在于上文所闡釋的邏輯:分稅分級(jí)財(cái)政與公共財(cái)政等分別基于不同的理性取向。試問,既然出發(fā)點(diǎn)不同、側(cè)重點(diǎn)各異、直接指向不一,那么斷言二者前后單方向銜接的依據(jù)何在?

唯一可以明確的是,無論是凸顯公共性的公共財(cái)政也好、強(qiáng)調(diào)民生福祉的民生財(cái)政也罷、再或者注重公共服務(wù)供給的公共服務(wù)型財(cái)政,離開現(xiàn)實(shí)財(cái)力的支撐都將變成“無源之水”、“無本之木”。根據(jù)瓦格納法則(Wagner’s Law),隨著人均收入的提高,財(cái)政支出占 GDP的比重也相應(yīng)隨之提高,這意味著伴隨經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)與工業(yè)化進(jìn)程的加劇,財(cái)政支出增大必然引致財(cái)政收入壓力的不斷積聚,而形成財(cái)政增收長(zhǎng)效機(jī)制恰恰正是分稅分級(jí)財(cái)政工具理性的題中應(yīng)有之義。馬斯格雷夫(Musgrave)和羅斯托(Rostow)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論分別探討了一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期、中期與成熟時(shí)期公共支出的作用方向及特點(diǎn),加以借鑒可以看出,分稅制正式啟動(dòng)的1994年前后,中國(guó)恰處于由經(jīng)濟(jì)起飛早期向中期階段的過渡時(shí)期、由“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”(中共十二大報(bào)告,1982)向“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”(中共十四大報(bào)告,1992)的經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)變時(shí)期,基礎(chǔ)設(shè)施的改善以及市場(chǎng)機(jī)制的健全必然帶來龐大的公共支出需求,對(duì)于中國(guó)這樣市場(chǎng)部門發(fā)育尚不健全、民間私人力量尚不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家,改革的成本無疑主要由財(cái)政承擔(dān),因此1994年的財(cái)稅體制改革必然首要著眼于在體制的工具理性上尋求突破,通過分稅制改革建立起規(guī)范的分級(jí)財(cái)政,進(jìn)而構(gòu)建穩(wěn)定的財(cái)政增收長(zhǎng)效機(jī)制,在“理順”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“增收”,從根本上強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控能力,扭轉(zhuǎn)財(cái)政“兩個(gè)比重”不斷下滑的局面,進(jìn)而承擔(dān)改革成本、支持市場(chǎng)化導(dǎo)向下的其他各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革。從這層意義上分析,基于工具理性的分稅分級(jí)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式無疑將是未來改革總的前提與保障,以此為基礎(chǔ)尋求財(cái)政體制在價(jià)值理性方面的突破,或許正是未來財(cái)稅體制改革之方向所在。

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F810.2

A

1008-2603(2010)05-0017-06

2010-08-20

高鵬,男,財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士研究生;李文華,男,財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士研究生;張勛民,男,國(guó)家開發(fā)銀行總行職員。

(責(zé)任編輯:王 荻)