突發(fā)事件政府新聞發(fā)布的體制性瓶頸

張 潔

2003年以來(lái)，我國(guó)突發(fā)事件政府新聞發(fā)布的制度不斷健全，規(guī)范化、法制化的程度提高，呈現(xiàn)出五大進(jìn)步趨勢(shì)，即從局部、類(lèi)別化的信息公開(kāi)到全局、廣泛性的信息公開(kāi)，從政府內(nèi)部信息通報(bào)到面向社會(huì)大眾傳播，從中央主控型發(fā)布到地方責(zé)任型發(fā)布，從政府單向把關(guān)到多元互動(dòng)溝通，從懲處泄密者到保障輿論監(jiān)督。各項(xiàng)制度逐步明確了新聞發(fā)布的主體和責(zé)任范圍，把針對(duì)突發(fā)事件的行政管理過(guò)程擴(kuò)大為社會(huì)的公共治理過(guò)程。但是政府傳播制度本身尚不夠完善，制度執(zhí)行過(guò)程中受到內(nèi)外因素的影響，突發(fā)事件中政府新聞發(fā)布的效果仍然不盡如人意。除了對(duì)個(gè)別官員道德不良、地方保護(hù)主義盛行等原因的探尋之外，也需要思考目前突發(fā)事件政府新聞發(fā)布所存在的一些體制性瓶頸。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

制度操作性有限和制度效應(yīng)遞減

《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《政府信息公開(kāi)條例》等相關(guān)制度實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間較短，且偏重于宏觀性和原則性的指導(dǎo)。各地區(qū)、各部門(mén)的傳播預(yù)案還需要時(shí)間來(lái)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，因此在實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)法令操作性欠佳，各相關(guān)方對(duì)法令理解和運(yùn)用有所偏差的狀況。專(zhuān)家指出，地方政府在制定相關(guān)制度的時(shí)候雷同度高，多流于形式而缺乏針對(duì)性。而且各類(lèi)傳播制度的公開(kāi)程度較低，非常不利于社會(huì)參與機(jī)制的建設(shè)和開(kāi)展。這種狀況在思想意識(shí)上可歸因于相關(guān)部門(mén)對(duì)公眾的不信任心理。①

中央政府通過(guò)制度規(guī)范為各部門(mén)、各地方提供了一個(gè)信息公開(kāi)的原動(dòng)力，但是并沒(méi)有對(duì)各部門(mén)、各地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的具體職責(zé)作出非常明確的規(guī)定。制度本身的模糊性以及缺乏來(lái)自中央政府的明確指導(dǎo)大大削弱了制度在地方層面的施行力度?！搬槍?duì)信息公開(kāi)方法的培訓(xùn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府官員對(duì)信息公開(kāi)的程序和施行缺乏了解。”②可以說(shuō)，上述制度所傳達(dá)的理念和做法在中央和省部級(jí)層次獲得了較大的共識(shí)與推動(dòng)力，但在許多基層卻遭到冷遇?！斑@種基層制度梗阻，既有基層政府不適應(yīng)新型行政文化的原因，也有基層政府任務(wù)復(fù)雜化的原因——其中，政府信息公開(kāi)的重要性與必要性，都被低估。這種制度傳導(dǎo)的遞減效應(yīng)，僅僅依靠自上而下的政府動(dòng)員模式，不可能得到有效改觀。”③

張寧針對(duì)我國(guó)19個(gè)省市政府應(yīng)急預(yù)案對(duì)突發(fā)事件信息傳播的內(nèi)容設(shè)置比較分析發(fā)現(xiàn)，在危機(jī)管理中，政府的危機(jī)傳播職能仍然沒(méi)有得到足夠的重視。傳播預(yù)案模仿、照搬國(guó)家危機(jī)預(yù)案條文的比較多，結(jié)合本行政區(qū)域的具體情況設(shè)置有特點(diǎn)危機(jī)預(yù)案的省市還不多。這會(huì)造成地方的傳播預(yù)案具體指導(dǎo)意義不強(qiáng)的情況。④

協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺和傳播主體關(guān)系失衡

面對(duì)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的突發(fā)狀況，現(xiàn)有政府新聞發(fā)布的高效協(xié)調(diào)機(jī)制尚不到位。雖然目前的制度設(shè)置正在試圖打破過(guò)去“以部門(mén)為主，綜合協(xié)調(diào)不足”的模式，推動(dòng)傳播機(jī)構(gòu)向常設(shè)性、綜合性和專(zhuān)業(yè)性方向發(fā)展，但是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題還是沒(méi)有得到有效解決。這首先體現(xiàn)在執(zhí)行具體新聞發(fā)布任務(wù)的新聞宣傳部門(mén)與掌握決策信息的政府主管部門(mén)體制分屬，各司其職，溝通往往不力。兩種常見(jiàn)的問(wèn)題是，一方面是發(fā)布主體與事件處置主體的行政級(jí)別不同，發(fā)布主體往往會(huì)出現(xiàn)授權(quán)不夠?qū)е碌男畔鬟_(dá)不暢的情況；另一方面是發(fā)布主體與事件處置主體的行政級(jí)別雖然一致，但是部門(mén)之間溝通低效，發(fā)布主體掌握的信息不足以支撐信息發(fā)布的需求。

筆者參加國(guó)務(wù)院新聞辦組織的專(zhuān)題座談時(shí)，各部委的發(fā)言人就紛紛指出，除了意識(shí)跟不上之外，體制方面的問(wèn)題是一個(gè)制約信息有效傳遞的重要力量。政府部門(mén)之間缺乏信息溝通、共享機(jī)制。有時(shí)候會(huì)被淹沒(méi)在信息的海洋里，信息重疊、信息遺漏的情況很常見(jiàn)。由于從“信息首獲者”到“傳播決策者”之間的程序很長(zhǎng)，造成了信息失真與信息延誤。出了事情誰(shuí)牽頭說(shuō)不定，缺乏高效靈活的總體平臺(tái)。事發(fā)地的政府主管部門(mén)，該部門(mén)隸屬的本級(jí)政府和上級(jí)政府主管部門(mén)，作為政府傳播的三大主體，關(guān)系很難平衡。政府危機(jī)管理體制存在政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化、審批方式復(fù)雜化等弊端，造成了危機(jī)處理中的“三足鼎立”的利益僵局。⑤

同時(shí)，目前政府新聞發(fā)布的層級(jí)在迅速縱向下移（縱向到地市、縣，甚至到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和極度橫向擴(kuò)張（橫向到事業(yè)、企業(yè)、非政府組織等諸多部門(mén)）。由于缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，地區(qū)和部門(mén)之間各自為戰(zhàn)、互相推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府新聞發(fā)布的整體水平和質(zhì)量難以得到有效保證。

新聞發(fā)言人責(zé)權(quán)利不明確且專(zhuān)業(yè)水平不高

從具體執(zhí)行突發(fā)事件新聞發(fā)布工作的新聞發(fā)言人本身來(lái)看，目前大部分的新聞發(fā)言人都是兼職的，日常需要承擔(dān)大量的行政事務(wù)?！捌綍r(shí)不能集中精力，沒(méi)時(shí)間抓新聞點(diǎn)，出了事只好疲于應(yīng)付?！雹扌侣劙l(fā)言人的責(zé)權(quán)利不夠明晰，新聞發(fā)布機(jī)構(gòu)和發(fā)言人所獲授權(quán)不甚明確，對(duì)發(fā)布效果所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任難以界定，導(dǎo)致發(fā)布工作中往往左右為難。再加之新聞發(fā)言人行政層級(jí)不夠高等原因，以他們對(duì)核心信息有限的掌握程度，很難滿(mǎn)足媒體和公眾的需要?！白隽藳](méi)人說(shuō)好，錯(cuò)了就要負(fù)責(zé)任。”由于主管領(lǐng)導(dǎo)的保守作風(fēng)和對(duì)新聞傳播規(guī)律的認(rèn)識(shí)不夠，新聞發(fā)布中常出現(xiàn)“外行指導(dǎo)內(nèi)行”的情況。定位不清、級(jí)別不高、授權(quán)不大，是現(xiàn)在中國(guó)新聞發(fā)言人制度面臨的最大問(wèn)題。一區(qū)縣政府的新聞發(fā)言人曾形容自己的工作“是政府和媒體之間的一個(gè)保護(hù)層”，最好“兩頭都不得罪”。⑦

雖然近年來(lái)各級(jí)新聞發(fā)言人培訓(xùn)工作如火如荼地展開(kāi)，但是新聞發(fā)言人的專(zhuān)業(yè)化水平依然非常有限。新聞宣傳部門(mén)在地方政府中常被視為一種輔助性、過(guò)渡性部門(mén)。新聞發(fā)言人調(diào)動(dòng)頻繁，無(wú)法相對(duì)穩(wěn)定地潛心從事工作。國(guó)新辦首批新聞發(fā)布培訓(xùn)主講董關(guān)鵬指出，地方新聞發(fā)言人三四個(gè)月就轉(zhuǎn)崗的情況很常見(jiàn)。剛通過(guò)培訓(xùn)熟悉了情況的新聞發(fā)言人，不久就調(diào)離了崗位。反復(fù)培訓(xùn)實(shí)際上是一種低水平的重復(fù)。筆者對(duì)地方政府新聞發(fā)布的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除一些“新聞熱點(diǎn)城市”外，現(xiàn)在大部分地方新聞發(fā)言人尚處于學(xué)習(xí)階段，缺乏實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。衛(wèi)生、公安、教育、藥監(jiān)、環(huán)保等部門(mén)所受關(guān)注度相對(duì)較高，其新聞發(fā)布處于“時(shí)刻準(zhǔn)備著”的狀態(tài)，而此外的大部分政府部門(mén)，從實(shí)際操作看，真正進(jìn)行發(fā)布的機(jī)會(huì)很少。大多數(shù)的新聞發(fā)言人對(duì)日常發(fā)布的流程已經(jīng)有所了解，能力也在提高，但他們對(duì)突發(fā)事件的發(fā)布水平仍然堪憂(yōu)。

國(guó)新辦副主任王國(guó)慶此前曾指出，還有很多地區(qū)的新聞發(fā)布制度不夠規(guī)范，發(fā)言人發(fā)布信息還存在著不想說(shuō)、不敢說(shuō)和不會(huì)說(shuō)的情況。他分析，新聞發(fā)言人“不想說(shuō)”，說(shuō)明有些地區(qū)雖然設(shè)立了發(fā)言人一職，但還沒(méi)有明確其具體的權(quán)力和責(zé)任；“不敢說(shuō)”，說(shuō)明發(fā)言人還沒(méi)有機(jī)會(huì)了解政策決策過(guò)程；而“不會(huì)說(shuō)”則說(shuō)明發(fā)言人發(fā)布信息的能力還不足，有待進(jìn)一步的培訓(xùn)提高。

上述三大體制性瓶頸如果不能得到有效解決，突發(fā)事件中政府新聞發(fā)布的總體水平就很難得到突破性的提高。目前，從中央到地方，已經(jīng)出現(xiàn)一些新嘗試在試圖解決上述問(wèn)題。這首先表現(xiàn)在新聞發(fā)布地方性法規(guī)的進(jìn)一步健全上。比如，2009年9月，深圳市在《深圳市人民政府新聞發(fā)布工作辦法》中率先引入行政“問(wèn)責(zé)制”。要求市、區(qū)兩級(jí)政府應(yīng)逐步建立健全新聞發(fā)布工作績(jī)效評(píng)估體系，并規(guī)定對(duì)于新聞發(fā)布工作不積極或者違規(guī)但情節(jié)輕微的，予以通報(bào)批評(píng)并責(zé)令改正；明確規(guī)定了需要問(wèn)責(zé)的六種情況（可概括為“不作為”、“不及時(shí)”、“不規(guī)范”、“不準(zhǔn)確”等“四不”行為），否則將依法移交有關(guān)部門(mén)予以問(wèn)責(zé)。其次，新聞發(fā)布培訓(xùn)的對(duì)象正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，即從培訓(xùn)新聞發(fā)言人到培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)干部。近兩年來(lái)，全國(guó)縣長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)培訓(xùn)都把了解媒體運(yùn)作規(guī)律、提高與媒體打交道的能力作為學(xué)習(xí)重點(diǎn)。地方要員進(jìn)入浦東干部學(xué)院的必修課也是新聞發(fā)布和媒體應(yīng)對(duì)。提升各部門(mén)、各地方一把手、二把手的意識(shí)和能力，成為提高突發(fā)事件新聞發(fā)布水平的新突破點(diǎn)。再次，政府也嘗試運(yùn)用新的新聞發(fā)布平臺(tái)和發(fā)布方式。衛(wèi)生部、廣東、云南、貴州等部門(mén)和地方在2009年紛紛推出網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人，意欲借助新的傳播手段，提高政府對(duì)公眾的回應(yīng)性，建立互動(dòng)性、針對(duì)性更強(qiáng)的政府新聞發(fā)布平臺(tái)。當(dāng)然，各種新嘗試本身也存在許多需要改進(jìn)之處，但其進(jìn)步意義值得肯定。直面問(wèn)題、積累經(jīng)驗(yàn)，政府才能在突發(fā)事件中更好地發(fā)揮自身的公共管理職能，實(shí)現(xiàn)與媒體、公眾的良性互動(dòng)。[本文為教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“大眾傳媒與化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究”子課題“中國(guó)政府運(yùn)用媒體應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究”（項(xiàng)目編號(hào)07JZD0033）研究成果之一]

注釋?zhuān)?/p>

①此處觀點(diǎn)來(lái)自復(fù)旦大學(xué)發(fā)展與政策研究中心第四屆學(xué)術(shù)年會(huì)（2009）“危機(jī)治理與中國(guó)發(fā)展”上的相關(guān)討論。

②李聆群：《〈政府信息公開(kāi)條例〉實(shí)施中遭遇的挑戰(zhàn)》，中國(guó)選舉與政治網(wǎng)，2009-08-24。

③王錫鋅：《靠什么持續(xù)推動(dòng)信息公開(kāi)？》，《新京報(bào)》，2009-05-23。

④張寧：《政府傳播：公共管理視野中的傳播課題》，吉林人民出版社，2007年版，第338頁(yè)。

⑤陶學(xué)榮、朱旺力：《當(dāng)代中國(guó)政府危機(jī)管理的困境與構(gòu)建》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2005（1）。

⑥此處觀點(diǎn)來(lái)自國(guó)新辦新聞發(fā)布工作座談會(huì)上中央部委發(fā)言人的討論，以及筆者對(duì)數(shù)名地方新聞宣傳官員的訪(fǎng)談內(nèi)容。

⑦鄧媛、陳璟貝：《中國(guó)發(fā)言人制度改革仍須攻堅(jiān)》，《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》，2009-06-11。

（作者為復(fù)旦大學(xué)新聞學(xué)院2007級(jí)博士生）

編校：施宇