資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制研究
——礦產(chǎn)資源的稅費(fèi)改革

李 鳳,汪安佑

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué) (北京),北京100083)

資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制研究
——礦產(chǎn)資源的稅費(fèi)改革

李 鳳,汪安佑

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué) (北京),北京100083)

本文論述了我國(guó)資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵、理論依據(jù),介紹了現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系,并從計(jì)稅依據(jù)、收取標(biāo)準(zhǔn)等方面,對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系存在的問題進(jìn)行了剖析。在此基礎(chǔ)上,提出改革我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi),建立新的資源稅費(fèi)體系,構(gòu)建合理的資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的具體思路和建議:理清國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益關(guān)系;礦產(chǎn)資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)合并為權(quán)利金;取消“雙軌制”,完善礦業(yè)權(quán)有償取得制度;提高礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn);建立礦產(chǎn)資源開采專項(xiàng)環(huán)?；稹?/p>

資源開發(fā);經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;礦產(chǎn)資源;稅費(fèi)

由于歷史原因,中國(guó)的資源開發(fā)一直控制在政府手中,沒有建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制。資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的核心,是資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,建立和健全礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,是礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展的重要保證。目前,中國(guó)實(shí)行的資源稅費(fèi)體系中,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低,沒有真正起到資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)淖饔谩?/p>

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度進(jìn)行了許多討論。奧托以金和銅礦山為例,用模擬方法詳細(xì)對(duì)比分析了23個(gè)礦業(yè)國(guó)家 (地區(qū))的總體稅賦。[1]關(guān)鳳峻從土地的剩余征稅出發(fā),分析了地租和土地稅。[2]袁懷雨、李克慶認(rèn)為,“資源稅,名不正;礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi),實(shí)不符”。因此,應(yīng)取消資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi),開征權(quán)利金,由國(guó)家礦管部門征收。[3]王甲山等針對(duì)我國(guó)對(duì)油氣田企業(yè)既征收資源稅又征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的制度出發(fā),認(rèn)為資源稅費(fèi)的重復(fù)征收存在諸多問題。[4]殷燚、蘇迅認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中資源稅沒有發(fā)揮應(yīng)有功能的主要原因,在于對(duì)資源稅的性質(zhì)的界定上。[5]程素萍、王斌認(rèn)為,資源稅征收額度應(yīng)充分考慮礦石資源條件的差異及開采條件、地理位置和自然環(huán)境的差異。[6]金小田論述了開采回采率系數(shù)對(duì)采礦企業(yè)提高礦產(chǎn)資源利用率、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的作用。[7]郭忠玉指出,回采率系數(shù)核定不規(guī)范、征收管理規(guī)定的法律責(zé)任過于原則等問題,影響了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收入庫(kù)[8];干飛應(yīng)用博弈論的思想和理論方法,對(duì)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征管的博弈行為進(jìn)行了描述。[9]李雅等指出,應(yīng)從制度建設(shè)入手,制定一系列的規(guī)章制度。[10]本文試圖從資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償角度,研究我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革。

1 資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵

(1)定義

資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,是指通過收取資源開發(fā)補(bǔ)償資金,利用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段,引導(dǎo)和規(guī)范各類市場(chǎng)主體開發(fā)資源,承擔(dān)資源補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)等方面的責(zé)任和義務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制。

(2)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w

補(bǔ)償?shù)闹黧w為礦業(yè)企業(yè)。礦山企業(yè)開采和利用了可耗竭的礦產(chǎn)資源,必須予以補(bǔ)償。

補(bǔ)償?shù)目腕w:一是國(guó)家。礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,首先要對(duì)國(guó)家所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,確保國(guó)家權(quán)益的全面實(shí)現(xiàn)。我國(guó)憲法規(guī)定,礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有,現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)存在各種問題,不能確保國(guó)家收益,所以有必要對(duì)國(guó)家進(jìn)行補(bǔ)償。二是礦業(yè)城市。資源開發(fā)尤其是露天礦開發(fā),帶來的嚴(yán)重的“三廢”問題、地質(zhì)災(zāi)害等環(huán)境污染,給礦業(yè)城市的生態(tài)環(huán)境帶來了不良影響。三是礦區(qū)居民。資源開發(fā)給周圍環(huán)境造成污染、破壞,導(dǎo)致礦區(qū)居民喪失發(fā)展機(jī)會(huì)。

2 資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的理論依據(jù)——地租理論[11]

馬克思在批判地吸收資產(chǎn)階級(jí)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家地租學(xué)說的基礎(chǔ)上,提出地租理論。他指出,土地級(jí)差是形成級(jí)差地租的條件,但不是原因。因?yàn)橄嗤a(chǎn)品的成本差別,在工業(yè)領(lǐng)域也存在,如產(chǎn)生于勞動(dòng)技能、勞動(dòng)強(qiáng)度、管理和技術(shù)水平等因素的成本差別。但這種與非自然因素相聯(lián)系的成本差別,是在競(jìng)爭(zhēng)中經(jīng)常產(chǎn)生和消失的暫時(shí)現(xiàn)象。如一個(gè)企業(yè)的新技術(shù),可以為其他企業(yè)所模仿。與非自然級(jí)差相聯(lián)系的超額利潤(rùn)或超額剩余價(jià)值,因此也只是暫時(shí)的現(xiàn)象。相反,有限的優(yōu)中等地,不能被再生產(chǎn)或復(fù)制出來,與土地級(jí)差相聯(lián)系的超額利潤(rùn),就能夠成為穩(wěn)定的收入形式。在級(jí)差地租理論的基礎(chǔ)上,馬克思首創(chuàng)了絕對(duì)地租理論。馬克思通過對(duì)資本主義地租的深入分析,發(fā)現(xiàn)由于土地被地主所占有和壟斷,凡租土地,不論土地好壞,都必須繳納地租,以作為土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式。他實(shí)際上已經(jīng)指出,壟斷是形成地租的真正的唯一原因。只要存在壟斷,就可能有超過正常利潤(rùn)的利潤(rùn),這種超額利潤(rùn)現(xiàn)在一般地被稱之為租。在當(dāng)代西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中,隨著地租的被普遍化,同土地一樣,礦產(chǎn)資源的價(jià)值也就變成了礦產(chǎn)資源的租金了。

3 我國(guó)資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的必要性——礦產(chǎn)資源稅費(fèi)存在的問題

3.1 資源稅

(1)計(jì)稅依據(jù)不合理。我國(guó)礦產(chǎn)資源稅是以應(yīng)稅產(chǎn)品的實(shí)際銷售數(shù)量和自用數(shù)量為計(jì)稅依據(jù)的從量計(jì)征,實(shí)行的是遞減稅,礦產(chǎn)資源稅負(fù)與礦產(chǎn)資源銷售價(jià)格、礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格變化和企業(yè)盈利情況無關(guān),稅收失去對(duì)資源生產(chǎn)的自動(dòng)調(diào)節(jié)作用,造成采富棄貧現(xiàn)象,也導(dǎo)致收入增長(zhǎng)緩慢(見表 1)。[12]

表1 1994～2008年資源稅收入及增長(zhǎng)情況

(2)征收目的未充分體現(xiàn)。我國(guó)資源稅貫徹的是普遍征收的原則,其征收對(duì)象既包括開采優(yōu)質(zhì)資源的礦山企業(yè),也包括開采劣等資源的礦山企業(yè),資源稅級(jí)差調(diào)節(jié)目標(biāo)并未能得到充分實(shí)現(xiàn),損害了企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。比如:2003年山西電煤最低價(jià)為60元/t,最高的主焦煤為400元/t,價(jià)差達(dá)340元;即使按有關(guān)法規(guī)中的煤炭資源稅定額為0.3～5元/t,加上2006年山西省試點(diǎn)才實(shí)行的1.3～3.8元/t的采礦權(quán)價(jià)款定額,其稅費(fèi)差額遠(yuǎn)不能調(diào)節(jié)級(jí)差收益。[13]

(3)稅額偏低。目前,資源稅品中最高稅額60元/t,最低稅額0.3元/t,盡管國(guó)家調(diào)整了資源稅的稅額標(biāo)準(zhǔn),但稅負(fù)水平卻日益下降。以新疆為例:1994年新疆執(zhí)行的資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)分別為8元/t、12元/t,資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)占當(dāng)時(shí)原油價(jià)格的比重分別為1.7%、2.5%。2005年國(guó)家調(diào)整了原油的稅額標(biāo)準(zhǔn),新疆原油資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為30元/t,但原油資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)占原油價(jià)格的比重僅為0.85%,稅賦水平不升反降。[14]

3.2 資源補(bǔ)償費(fèi)

(1)理論依據(jù)不明確。理論上,《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》,“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是為了維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益而征收的”。另一方面又規(guī)定:礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)“主要用于礦產(chǎn)資源勘查”。二者互相矛盾。從現(xiàn)實(shí)看,礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的60%～80%用于資源勘查投入。

(2)費(fèi)率偏低。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率自1994年開征以來,一直是低費(fèi)率,最高為4%,最低為0.5%,平均費(fèi)率為1.18%,而國(guó)外與我國(guó)礦產(chǎn)資源性質(zhì)基本相似的費(fèi)率,一般為2%～8%。我國(guó)石油、天然氣費(fèi)率為1%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)外,如美國(guó)12.5%,澳大利亞10%。過低的費(fèi)率,不能反映國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán),使得部分資源的收益流入非國(guó)有投資者手中。同時(shí),也抬高了礦業(yè)投資的實(shí)際收益率,導(dǎo)致眾多安全事故的發(fā)生。

(3)沒能體現(xiàn)市場(chǎng)情況變動(dòng)。我國(guó)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率是相對(duì)穩(wěn)定的,雖然礦產(chǎn)品價(jià)格水平發(fā)生了很大變化,但補(bǔ)償費(fèi)率十多年來沒有變化。同時(shí),由于開采回采率系數(shù)始終確定為1,客觀上造成補(bǔ)償費(fèi)的征收與資源儲(chǔ)量消耗水平、資源利用率水平脫鉤,造成資源浪費(fèi)。[15]

(4)使用上多級(jí)政府共享。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)為中央和地方固定比例 (5∶5或4∶6)分成收入,地方分成所得再按3∶1∶6劃2∶2∶6在省、市、縣進(jìn)行分成,真正的資源地當(dāng)?shù)卣眠€不到整個(gè)補(bǔ)償費(fèi)的1/4。

3.3 礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)

(1)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低。我國(guó)1998年開始征收礦業(yè)權(quán)使用費(fèi),但與世界主要礦業(yè)城市相比,標(biāo)準(zhǔn)過低。如澳大利亞昆士蘭州探礦權(quán)每年每平方公里為27澳元,折合人民幣178元,采礦權(quán)年金為3100澳元 (折合人民幣20460元)。過低的費(fèi)用,使得很多人搶占資源、炒買炒賣等現(xiàn)象嚴(yán)重,打亂了正常的資源勘查和開發(fā)秩序。

(2)有償、無償取得的雙軌制。雙軌制的存在,使得有償獲得礦業(yè)權(quán)的礦權(quán)人和無償獲得礦業(yè)權(quán)的礦權(quán)人的成本差距大,因而導(dǎo)致部分礦業(yè)權(quán)人為了降低成本,采富棄貧,影響了企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng),也不利于礦業(yè)權(quán)有償取得制度的完善。

(3)礦業(yè)權(quán)的執(zhí)行期及法律形式不合理。如許可證制度有償獲得及期限需要重新規(guī)定。

(4)沒有體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制。礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)沒有解決好物權(quán)的有償使有問題。

3.4 礦業(yè)權(quán)價(jià)款

我國(guó)對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款的設(shè)計(jì)與資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)目標(biāo)界限不清。同時(shí),由于礦業(yè)權(quán)價(jià)款針對(duì)的是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下地質(zhì)勘查事業(yè)的合理補(bǔ)償問題,隨著我國(guó)地質(zhì)勘查事業(yè)市場(chǎng)化改革的推進(jìn),其存在的必要性已日漸減弱。

4 如何構(gòu)建合理的資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制

(1)理清國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益關(guān)系

合理分配國(guó)家、礦業(yè)權(quán)人、投資者之間的經(jīng)濟(jì)利益。國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益分配,主要包括作為所有者、主權(quán)者、投資者所獲取的經(jīng)濟(jì)利益;礦業(yè)權(quán)人在企業(yè)中只獲得經(jīng)營(yíng)者的利益;投資者所獲得 (包括國(guó)家)的經(jīng)濟(jì)利益,是礦產(chǎn)資源的收益減去權(quán)利金、稅收、礦業(yè)權(quán)人所得的利益。

合理分配各級(jí)政府利益。中央政府應(yīng)當(dāng)重視資源屬地的利益,實(shí)行“分級(jí)收益”,將一部分財(cái)產(chǎn)收益讓利于地方。中央收益部分,用于建立勘查基金、加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理和環(huán)境恢復(fù)治理。地方收益部分,用于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序管理,礦山環(huán)境恢復(fù)治理和礦山所在地的社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,減少管理層次,降低成本,提高地方政府的積極性與主動(dòng)性。

(2)礦產(chǎn)資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)合并為權(quán)利金

盡管目前我國(guó)資源稅費(fèi)并存,各自發(fā)揮不同的調(diào)節(jié)作用。但是本文認(rèn)為,礦產(chǎn)資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)都是從量計(jì)征,本質(zhì)都體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益,都是礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的利益實(shí)現(xiàn)形式。應(yīng)將礦產(chǎn)資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)合并,實(shí)行國(guó)際通用的權(quán)利金。

礦產(chǎn)資源的權(quán)利金計(jì)算公式為:T=S×R×K式中:T——礦產(chǎn)資源權(quán)利金的征收比例;S——礦產(chǎn)資源儲(chǔ)存量;R——權(quán)利金費(fèi)率;K——開采回采率系數(shù)。

權(quán)利金費(fèi)率要根據(jù)不同礦產(chǎn)資源的開采條件、豐度、地理位置,市場(chǎng)需求狀況,采用浮動(dòng)稅率,費(fèi)率總體保持在2%～10%。具體來說,石油和天然氣費(fèi)率為5%～10%:費(fèi)率大小根據(jù)油田的不同開采壽命階段來定,如開采的前5年為10%,開采5年后為5%,石油開采量逐漸減少,可考慮減少或減免征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi);煤炭費(fèi)率為2%～4%,按照地域的不同和煤質(zhì)的不同來征收;金屬礦產(chǎn)資源和效益受品位影響較大的非金屬礦產(chǎn),按照金屬儲(chǔ)量來征收,費(fèi)率為3%～5%;非金屬礦產(chǎn)資源按照礦石儲(chǔ)量來征收,費(fèi)率為3%～4%。[16]

(3)取消“雙軌制”,完善礦業(yè)權(quán)有償取得制度

明確由國(guó)家管理礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng),按科學(xué)分類的原則,將礦產(chǎn)資源分為高、低、零風(fēng)險(xiǎn)三類,制定管理辦法,確定出讓方式,實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)有償取得。

(4)提高礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)

為抑制礦業(yè)權(quán)“囤積居奇”,提高準(zhǔn)入門檻,國(guó)家應(yīng)提高礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)。如石油、天然氣、煤炭的探礦權(quán)使用費(fèi)起征標(biāo)準(zhǔn),提高到500元每年每平方千米,以后每年增加500元,最高限額為2500元;其他固體礦產(chǎn)探礦權(quán)使用費(fèi)提為700元,以后每年增加500元,最高限額為2500。采礦權(quán)使用費(fèi)為3000元每年每平方千米。

(5)建立礦產(chǎn)資源開采專項(xiàng)環(huán)保基金

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,礦產(chǎn)資源開發(fā)基本上走的是一條粗放式的發(fā)展道路,許多礦山遺留下巨大的生態(tài)環(huán)境包袱,且沒有建立起相應(yīng)的治理專用資金,國(guó)家對(duì)環(huán)境污染的治理投資總量也不夠。[17]在這方面,我們可以借鑒發(fā)達(dá)礦產(chǎn)國(guó)家的辦法,如澳大利亞、美國(guó)、加拿大等礦業(yè)國(guó)家建立的礦山環(huán)境保證金制度,相應(yīng)建立我國(guó)的礦產(chǎn)資源開采專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)基金,用于恢復(fù)已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境,或者用于賠償因礦山活動(dòng)給他人造成的損失,并防止新的環(huán)境破壞,保證礦業(yè)城市環(huán)保工作的正常開展。

5 結(jié)論

礦產(chǎn)資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn),是把資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)合并為權(quán)利金。征收權(quán)利金,不僅可以解決目前對(duì)資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)資源稅的爭(zhēng)論,而且也可以維護(hù)國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益。權(quán)利金制度是大勢(shì)所趨,應(yīng)該按照國(guó)際慣例,推行權(quán)利金制度,促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用和有效使用,保證中央政府與地方政府的必要權(quán)益,促進(jìn)礦業(yè)企業(yè)的良性發(fā)展。

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Study on the economic compansation of resource exploitation——The reform of China’s tax&fee system for mineral resource

LI Feng,WANG An2you
(China University of Geosciences(Beijing),Beijing 100083)

This article discusses the content and the theoretical basis of the economic compansation mechanism of resource exploitation,introduces the taxation system on mineral resources,analyses the problem of the taxation system on mineral resource,presents a new taxation system on mineral resource and establishes a reasonable economic compansation mechanism of resource exploitation:sorting out the state has the ownership of mineral resource;combinning the natural reource tax and compansatory fee into royalty;canceling of the“the system of dual track”and improving the access to the system of payment of mining rights;increasing the standard of the mining rights;establishing special environmental protection fund for the exploitation of mineral resources.

resource exploitation;economic compansation;mineral resource;tax and fee

F407.1

A

1004-4051(2010)02-0022-04

2009-09-13

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究“規(guī)劃基金項(xiàng)目” (項(xiàng)目編號(hào):08JA790124)《礦業(yè)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型制度變遷的差異性及可持續(xù)發(fā)展機(jī)制研究》

李 鳳 (1980-),女,中國(guó)地質(zhì)大學(xué) (北京)人文經(jīng)管學(xué)院,在讀博士,管理科學(xué)與工程專業(yè),研究方向:資源開發(fā)利用與環(huán)境管理。