試析美國(guó)的收入分配政策

袁 芳，胡 瑩

(1.中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京市 100038；2.中山大學(xué)，廣東 廣州 510500)

責(zé)任編輯:敖華

一、美國(guó)的收入分配政策

1.里根時(shí)期。稅收政策是美國(guó)政府用于調(diào)節(jié)收入分配的最突出的政策工具。20世紀(jì)80年代，個(gè)人所得稅的改革是最有意義的稅制變化。個(gè)人最高邊際稅率1980年是70%，10年后削減到低于35%。中等收入納稅人的邊際稅率削減了1/3，數(shù)百萬低收入者不再支付任何個(gè)人所得稅。同一時(shí)期，中產(chǎn)階層和高收入者受惠于一系列縮小可納稅收入范圍的特殊條款，稅賦實(shí)質(zhì)上減輕了。稅收等級(jí)指數(shù)化意味著通貨膨脹不再實(shí)質(zhì)性地提高稅率。

70年代晚期，反對(duì)提高房地產(chǎn)稅和所得稅(主要原因是70年代的通貨膨脹)的運(yùn)動(dòng)大多發(fā)生在州層面，1981年升格到聯(lián)邦層面。1981年稅法將稅率降低了23%，并且制定了比以前更加優(yōu)惠的加速折舊補(bǔ)貼(除投資稅收抵免之外，這是對(duì)實(shí)物投資最重要的稅收優(yōu)惠)。隨后，在1982～1987年期間，包括《1986年稅收改革法》(Tax Reform Act of 1986)在內(nèi)，所得稅經(jīng)歷了比歷史上任何時(shí)期都廣泛的改革過程，主要內(nèi)容是擴(kuò)大稅基和對(duì)傳統(tǒng)稅制進(jìn)行改革。從許多方面來看，推行以降低稅率和減少投資稅收抵免為標(biāo)志的營(yíng)業(yè)稅改革反映了以實(shí)物資本投資為主的經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)向了以人力資本、技術(shù)和信息為主的經(jīng)濟(jì)模式。

里根總統(tǒng)始終確信稅收政策的變化會(huì)使稅收增加，并努力將這一主張付諸實(shí)踐，強(qiáng)烈反對(duì)高額個(gè)人所得稅，特別是極高的邊際稅率。1986年稅制改革法案的焦點(diǎn)是降低個(gè)人所得稅率。最高收入的邊際稅率從50%降到20%，其他稅率也降到15%。稅率削減引起的費(fèi)用顯示出分配的公平性，那就是在稅收義務(wù)方面，給中低收入納稅人的減免比例至少要與高收入納稅人的減免比例相同。分配面臨的最困難的挑戰(zhàn)是限制高收入納稅人的整體稅收的削減，他們的法定稅率幾乎已經(jīng)被削減了將近一半。1986年高收入人群組顯示出比低收入水平者獲得了成比例的、更大的稅收削減。稅收改革的設(shè)計(jì)者因此改為采用提高個(gè)人免稅額，作為削減低收入納稅者稅收的途徑。1986年稅收改革通過以下三個(gè)變化減少了窮人和低收入者的稅收負(fù)擔(dān):(1)將所有納稅人及其受撫養(yǎng)者的個(gè)人稅收免除從1986年的1080美元增加到1989年的2000美元；(2)減少那些沒有利息收入的納稅人的應(yīng)稅收入額；(3)極大地增加對(duì)有子女的低收入工人的所得收入稅抵免(EITC)。從歷史的視角來看，1986年稅收改革法案將增加低收入工人稅收的趨勢(shì)顛倒了過來。而且1986年法案引發(fā)了一連串的反應(yīng)，使得在以后的年份里低收入工人可以獲得更高的稅收抵免。

里根政府中許多人認(rèn)為社會(huì)保障在預(yù)算中所占的比例過大。一些人認(rèn)為對(duì)殘疾人的支付太高了；另一些人覺得對(duì)配偶和學(xué)生的福利過于慷慨是沒有必要的；還有一些人認(rèn)為過早退休使得政府支付過重。社會(huì)保障過于完備，福利的增長(zhǎng)越來越成為對(duì)中產(chǎn)階級(jí)和中年人的補(bǔ)貼而不是用于老人和窮人的基本生活保障。里根總統(tǒng)提倡至少在十年間減少社會(huì)保障津貼，反對(duì)支付津貼給老年高收入者。管理和預(yù)算辦公室提議對(duì)任何只要早于62歲退休的人減少津貼，實(shí)實(shí)在在減少20%，對(duì)在62～65歲之間退休的人的津貼可酌情少減。80年代被稱為美國(guó)社會(huì)保障制度的“分水嶺”:以強(qiáng)化工作動(dòng)機(jī)、提高工作能力和自救能力、強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)為特征的美國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的基本輪廓開始成型。

2.布什時(shí)期。有學(xué)者曾指出，布什盡力想要自己比里根本人還要“里根化”。[1]他作出了“沒有新稅收”的承諾，卻使得1989～1992年期間在減少赤字方面難有成效。許多針對(duì)家庭和兒童的稅收改善使得1990年的預(yù)算法案更具有進(jìn)步意義。立法提高了高收入群體的稅率并給予低收入個(gè)人很多稅收優(yōu)惠。所得收入稅抵免(EITC)在1986年稅收改革法案中被擴(kuò)大之后，自由主義者和保守主義者雙方都開始重視家庭和個(gè)人問題。1988年總統(tǒng)競(jìng)選期間，布什許諾會(huì)通過制定“兒童減免”來推動(dòng)其“親家庭”式的稅收改革。最終，這一動(dòng)議作為對(duì)EITC的極大補(bǔ)充而被實(shí)施。分析表明，在支持中等收入水平的家庭方面，增加EITC比提高最低工資更有效率。提高最低工資已經(jīng)擴(kuò)展到那些有配偶和子女需要撫養(yǎng)的工人，但他們并不一定來自低收入家庭；而且，提高最低工資對(duì)就業(yè)也存在負(fù)面影響，而EITC則更具有針對(duì)性。1990年的法案通過之后，EITC率對(duì)低收入納稅人的補(bǔ)償已經(jīng)超過了他們所繳納的收入稅或社會(huì)保障稅。在這之前，社會(huì)保障稅率為工資的15.3%，而EITC最多相當(dāng)于工資的15%。因此總的來看，這一里程碑式的變化很清楚地表明EITC已經(jīng)是一種支出額，而不是減稅。

3.克林頓時(shí)期?？肆诸D贊成提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)勞有所得，彌補(bǔ)過去因通貨膨脹而造成的實(shí)際最低工資的下降。1995年克林頓總統(tǒng)提議提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)(并沒有指明數(shù)額)。全國(guó)最低小時(shí)工資于1996年10月1日從4.25美元提高到4.75美元，1997年9月1日提高到5.15美元。許多商業(yè)性稅收抵免被附在了最低工資法案的后面，并被正式稱為《1996年小企業(yè)就業(yè)保護(hù)法》。有關(guān)的證據(jù)表明1996年和1997年提高最低工資達(dá)到了支持者們所期望的效果:在不嚴(yán)重影響就業(yè)增長(zhǎng)的同時(shí)，提高了低收入勞動(dòng)者的工資。最低工資的提高對(duì)處于收入分配末端的人群的影響并不小，他們的實(shí)際工資在經(jīng)歷了多年的衰退之后，隨著最低工資提高而增長(zhǎng)。

工作福利開發(fā)脫貧原則是克林頓政府社會(huì)福利政策的最大特點(diǎn)?？肆诸D曾說:“我們將結(jié)束我們所知的福利”，“那些工作的人不應(yīng)該處于貧困狀態(tài)”，“能工作的任何人都不應(yīng)該永遠(yuǎn)依賴福利生存”。[2]1994年克林頓政府提出了一項(xiàng)福利改革法案，要求福利接受者在享受福利的同時(shí)立即參加培訓(xùn)或?qū)ふ夜ぷ鳈C(jī)會(huì)，并對(duì)現(xiàn)金資助設(shè)定了兩年的時(shí)間限制，但是某些活動(dòng)可以不受此限制。兩年后，福利接受者被要求參加工作。如果他們找不到工作，那么政府將提供一份有資助的工作。各州被賦予了更大的靈活性，但是福利仍然是政府的特定資助計(jì)劃，這表明所有有資格享受福利的人都有獲得資助的保證。1996年福利法案在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張最強(qiáng)勁的時(shí)期得到實(shí)施，成為美國(guó)歷史上最成功的服務(wù)于窮人的社會(huì)政策之一，明顯提高了單親母親家庭的勞動(dòng)參與率和家庭收入?？肆诸D政府還出臺(tái)了各種支持低收入貧困工作家庭的聯(lián)邦和州福利計(jì)劃，其中包括食品券、醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃、兒童照料、兒童稅收抵免和勞動(dòng)所得稅抵免。另一個(gè)令1996年福利改革受歡迎的因素是工作資助體制。大約從70年代開始，國(guó)會(huì)創(chuàng)造了一系列計(jì)劃為有工作的家庭提供福利。初始的動(dòng)機(jī)和絕大多數(shù)計(jì)劃得到擴(kuò)張也許可以更多地歸因?yàn)閮H僅為低收入家庭提供福利而不是提供工作激勵(lì)的愿望。而克林頓政府要著手創(chuàng)建的是一個(gè)基于工作而不是基于依賴社會(huì)的新社會(huì)契約——通過獎(jiǎng)勵(lì)工作和要求工作來擴(kuò)大機(jī)會(huì)，同時(shí)要求承擔(dān)責(zé)任作為回報(bào)的契約?？肆诸D政府想提供正確的激勵(lì)措施和價(jià)值:使每一份工作的薪酬都要高于福利，但同時(shí)要求所有能工作的人都參加工作。工作是最有效率的，它為社會(huì)和反貧困政策提供了最經(jīng)得起考驗(yàn)的基礎(chǔ)。

看似難以解決的預(yù)算赤字問題讓位于大量的預(yù)算盈余，這使美國(guó)的財(cái)政狀況在90年代以出人意料的逆轉(zhuǎn)而聞名?？肆诸D總統(tǒng)想把加強(qiáng)社會(huì)保障作為第二屆任期的首要目標(biāo)之一，提出了指導(dǎo)社會(huì)保障改革的五項(xiàng)原則:(1)21世紀(jì)加強(qiáng)和保護(hù)社會(huì)保障；(2)維持普遍性和公平性；(3)為人們提供可以依賴的受益金；(4)為低收入和殘疾受益人保留經(jīng)濟(jì)保障；(5)維持財(cái)政約束?？肆诸D總統(tǒng)通過以下幾項(xiàng)行動(dòng)提供了出色的服務(wù):警示美國(guó)公眾人口老齡化必然會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)期的社會(huì)保障資金問題；在不提高工資稅稅率的情況下確立“首先挽救社會(huì)保障”的目標(biāo)；提出股票投資在實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)中的作用?？肆诸D政府通過保留預(yù)算盈余來幫助解決特定用途的應(yīng)支出項(xiàng)目的努力以失敗而告終，因?yàn)樾〔际舱ㄟ^了一個(gè)大規(guī)模的消費(fèi)導(dǎo)向型減稅計(jì)劃，在不到六個(gè)月的時(shí)間里就消耗了大部分盈余。從長(zhǎng)期財(cái)政不平衡的規(guī)模以及可被用以解決該問題的預(yù)算盈余的規(guī)模來看，美國(guó)人民失去了一個(gè)預(yù)籌未來退休金和聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)受益金的大好機(jī)會(huì)。

4.小布什時(shí)期。小布什的第一個(gè)任期內(nèi)，1981年曾經(jīng)出現(xiàn)過的對(duì)稅率的大幅度削減再次上演，成為他的國(guó)內(nèi)政策的主導(dǎo)。布什政府的第一任財(cái)政部大臣保羅·奧尼爾(Paul O’Neill)指出，像他和美聯(lián)儲(chǔ)主席艾倫·格林斯潘那樣關(guān)心預(yù)算的人都在爭(zhēng)論中失敗了。格林斯潘指出如果不能保證解決債務(wù)目標(biāo)，那么“減稅就是一種不負(fù)責(zé)任的財(cái)政政策”。2001年的《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與稅收減負(fù)調(diào)停法》減少了所有收入水平上的納稅人的平均稅率，邊際稅率下降幅度約為62%。位于中下收入階層的納稅人的最低稅率從15%下降到10%。很多位于該收入水平的工人們也發(fā)現(xiàn)，他們每多掙一美元，他們的EITC也隨之下降21美分。一般來說，稅率的降低比其他的減稅方法更為有效，降低稅率能夠?yàn)橄嗤杖氲募{稅人帶來更為平等的待遇。與1981年的減稅不同的是，小布什政府建議對(duì)低收入階層的減稅幅度要大大高于高收入階層。但是，從廣義預(yù)算的角度來看，在帶來更多再分配的問題上，減稅幾乎不太可能是累進(jìn)性的。例如，設(shè)想削減社會(huì)保障稅，在減稅之后窮人的境況會(huì)更糟，因?yàn)樗麄冏罱K在政府支出上失去的好處要大于在減稅中得到的好處。削減福利的措施減少了再分配的凈值。2001年累進(jìn)性爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一是如何幫助那些位于收入底層的人，在2001年讓他們分享到收益的唯一辦法就是通過支出。小布什總統(tǒng)建議把對(duì)納稅人的兒童抵免從500美元增加到1000美元。但最終的議案規(guī)定這一抵免將分階段在收入位于10000美元以上的人身上實(shí)施，而不論他們是否納稅。預(yù)算將可償還的抵免部分(EITC和兒童抵免)看作是支出。簡(jiǎn)言之，2001年反對(duì)累進(jìn)性的分配戰(zhàn)爭(zhēng)無法僅在稅收體系之內(nèi)完成。有效稅率的下降對(duì)位于收入底層第30%等級(jí)之上的納稅人來說是非常明顯的。在那之下，稅率已經(jīng)為負(fù)(考慮到EITC和兒童抵免)，稅率的下降幅度略低。近年來低收入階層稅收減負(fù)有了明顯增長(zhǎng)，超過1/3的家庭現(xiàn)在不用支付凈收入稅。對(duì)于位于低收入水平部分的那一半人來說，產(chǎn)生影響最大的是兒童抵免。

2001年立法的兩個(gè)變化既緩解了也增強(qiáng)了高收入納稅者的法定收入稅率的降低。首先，2001年法案大大增加了受可選擇性最小稅收(AMT)支配的納稅人的數(shù)目。其次，2001年立法加強(qiáng)了高收入階層的稅率降低趨勢(shì)。減稅影響主要集中在最高的收入階層，這比包括里根在內(nèi)的以前的減稅措施有過之而無不及。如果這一影響被計(jì)算在分配表之中，那么一半稅收減少都來自于最高收入階層。

2003年小布什政府開始對(duì)醫(yī)療保障體系進(jìn)行改革。當(dāng)年通過了一項(xiàng)法案，建立藥品保險(xiǎn)并將其納入醫(yī)療保險(xiǎn)體系之內(nèi)。這一法案在10年之內(nèi)的花費(fèi)預(yù)計(jì)將達(dá)到3950億美元，第二個(gè)10年的花費(fèi)接近10000億美元。根據(jù)這一法案的規(guī)定，從2007年開始，高收入者將不得不支付一項(xiàng)新的建立在收入基礎(chǔ)上的保險(xiǎn)費(fèi)。這意味著把很多高收入的老年人推向私人保險(xiǎn)市場(chǎng)。還有一個(gè)問題也同時(shí)出現(xiàn):身體健康的人會(huì)不會(huì)選擇不加入醫(yī)保體系？更有爭(zhēng)議的是一個(gè)新的健康儲(chǔ)蓄賬戶(HSA)，這個(gè)賬戶與醫(yī)保幾乎毫無關(guān)系。納稅人或雇員們被允許在賬戶中存入應(yīng)稅收入中的可扣除量。這些消費(fèi)者也可以購(gòu)買一項(xiàng)災(zāi)難性健康保險(xiǎn)。現(xiàn)在或?qū)?，賬戶中的錢都可以免稅提取出來以支付保險(xiǎn)范圍之外的其他健康費(fèi)用。

二、美國(guó)收入分配政策的效果分析

1.稅收政策的分配效應(yīng)分析。在美國(guó)，聯(lián)邦個(gè)人收入稅長(zhǎng)期以來被看作收入再分配的一種主要工具。學(xué)者在評(píng)估美國(guó)聯(lián)邦個(gè)人收入稅的再分配功能時(shí)認(rèn)為，即使考慮到聯(lián)邦收入稅法的變化對(duì)稅前收入所具有的誘導(dǎo)效應(yīng)，1980～1990期間個(gè)人收入稅結(jié)構(gòu)在使稅后收入均等化方面所起的作用也愈益減弱；某一特定的稅法所產(chǎn)生的收入分配均等化效應(yīng)受到稅前收入分配的影響，因而也受到實(shí)施該法律的年份的具體情況的影響。表1中的基尼系數(shù)表明自20世紀(jì)80年代早期以來，聯(lián)邦個(gè)人收入稅結(jié)構(gòu)在使稅后收入均等化方面的效應(yīng)逐漸減弱。從1984年到1994年，稅前的基尼系數(shù)非常接近。1995年的稅前基尼系數(shù)有了顯著增加，這表明了20世紀(jì)90年代以來公認(rèn)的收入不平等的增加。

從表2可知聯(lián)邦個(gè)人稅收一直都具有再分配的效應(yīng)，因?yàn)槎惡蠡嵯禂?shù)小于稅前基尼系數(shù)。但是，數(shù)據(jù)也表明自20世紀(jì)90年代中期以來，這一效應(yīng)就在逐漸下降。這一效應(yīng)的下降主要是源于稅率的變化。同樣的稅收政策在不同的時(shí)點(diǎn)實(shí)施不會(huì)取得同樣的分配效果，因?yàn)闈撛诘亩惽笆杖敕峙鋾?huì)影響到稅收改革所能達(dá)到的再分配數(shù)量。換句話說，稅前收入分配本身的不均等性擴(kuò)大，是個(gè)人收入稅制的均等化效應(yīng)被削弱的一個(gè)主要原因。

2.社會(huì)保障政策分配效應(yīng)分析。社會(huì)保障與收入分配和經(jīng)濟(jì)保障息息相關(guān)。經(jīng)濟(jì)保障是我們的整體福利的一部分，它是個(gè)人確信自己對(duì)現(xiàn)在和將來的基本需求都能得到滿足的一種幸福感。獲得收入是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)保障的關(guān)鍵。相反，沒有經(jīng)濟(jì)保障是指基本需要的缺乏，它表現(xiàn)為收入的不足與不確定性以及額外支出。造成沒有經(jīng)濟(jì)保障的主要原因來自家庭經(jīng)濟(jì)支柱人物的早逝、年老、疾病、失業(yè)、低于一般標(biāo)準(zhǔn)的工資收入、通貨膨脹、自然災(zāi)害和其他個(gè)人因素等等。社會(huì)保障項(xiàng)目為人們提供現(xiàn)金支付或服務(wù)，以部分或全部地彌補(bǔ)由上述情況造成的收入損失。市場(chǎng)化、社會(huì)化社會(huì)保障發(fā)展的內(nèi)在傾向性導(dǎo)致美國(guó)社會(huì)保障項(xiàng)目呈現(xiàn)多層次的特點(diǎn)。一些項(xiàng)目根據(jù)保險(xiǎn)政策來實(shí)施，要求收益人交納一定數(shù)額的“保險(xiǎn)金”，如老年人、幸存者和傷殘人保險(xiǎn)(OASDI)、失業(yè)保險(xiǎn)(UI)、醫(yī)療照顧(MEDICARE)；另一些項(xiàng)目，則按照公共援助的方式來實(shí)施，以需求和收入檢驗(yàn)為基礎(chǔ)，而且不要交納作為享受援助資格的“使用費(fèi)”，但要求受益人的收入水平在某一特定的數(shù)值之下，如撫養(yǎng)未成年兒童家庭援助(AFDC)、補(bǔ)充保障收入(SSI)、醫(yī)療補(bǔ)助(MEDICAID)等等。結(jié)構(gòu)方面的另一種表現(xiàn)是收益形式。一些項(xiàng)目直接提供現(xiàn)金資助，如老年人、幸存者和傷殘人保險(xiǎn)(OASDI)、失業(yè)保險(xiǎn)(UI)、撫養(yǎng)未成年兒童家庭援助(AFDC)和補(bǔ)充保障收入(SSI)等等；而另一些項(xiàng)目則是在滿足一定要求的情況下直接提供實(shí)物性援助，如醫(yī)療補(bǔ)助、食品補(bǔ)助和住房補(bǔ)助等方面。以上各式各樣的社會(huì)保障項(xiàng)目在不同領(lǐng)域發(fā)揮了保障弱勢(shì)群體的功能。

表1 1978年至1998年的基尼系數(shù)

表2 聯(lián)邦稅收政策的分配效應(yīng)

20世紀(jì)80年代以來，美國(guó)的社會(huì)保障政策從擴(kuò)大到相對(duì)收縮，從以失業(yè)、老年為重點(diǎn)到著力解決醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助，以及以低收入年輕母親和撫養(yǎng)未成年子女為重點(diǎn)的家庭福利，從單純性救濟(jì)福利趨向工作福利。社會(huì)保障政策的實(shí)施過程，實(shí)際上是對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配的過程，但是它不可能實(shí)現(xiàn)“收入均等化”，也不可能真正體現(xiàn)“全民福利”。美國(guó)社會(huì)保障的受惠是不平衡的，美國(guó)的社會(huì)保障制度是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的典型。美國(guó)雖然實(shí)行對(duì)低收入和貧困家庭的福利補(bǔ)貼，同時(shí)又在稅收政策、退休政策等方面實(shí)行對(duì)高收入者有利的傾斜。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，收入在10萬美元以上的家庭占應(yīng)納稅家庭的3.9%，這些家庭在全部獲得補(bǔ)助家庭中所占的比例為4.6%；至于保健開支和保健賦稅優(yōu)惠的分配也是有利于10萬美元以上收入家庭的，他們占美國(guó)家庭的3.9%，而賦稅優(yōu)惠則占4.3%，20萬美元以上家庭占美國(guó)家庭的1.1%，賦稅優(yōu)惠則占3.8%。工人所得的福利金額是十分有限的，一般只占原工資的1/3左右；通過稅收得來的社會(huì)保險(xiǎn)基金，沒有全部用于居民的社會(huì)保險(xiǎn)開支。1948～1997年美國(guó)勞動(dòng)者實(shí)際收入(含名義工資加社會(huì)保障收入)的比重從9.4%增加到30.7%；同期剩余價(jià)值率從236.7%增加到280.9%；而勞動(dòng)者的實(shí)際收入占國(guó)民收入的比重則從29.7%減少到26.3%。事實(shí)上，社會(huì)保障制度只能調(diào)整豐裕階層、中產(chǎn)階層、低收入和貧困階層間的關(guān)系，緩和貧困現(xiàn)象，而不能根本上消除資本主義社會(huì)存在的貧困。

新自由主義主張?jiān)诮鉀Q貧困問題上發(fā)揮私人的作用。他們還認(rèn)為，美國(guó)社會(huì)福利正處于結(jié)構(gòu)性變化之中，公司方面已經(jīng)在家庭托兒、醫(yī)院管理、健康維持組織、兒童照顧和家庭照顧等領(lǐng)域進(jìn)行嘗試，這些預(yù)示著美國(guó)社會(huì)保障制度進(jìn)入了公司福利的新階段。

3.美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策分配效應(yīng)分析。分配是否公平并不是美國(guó)政府制定經(jīng)濟(jì)政策的考慮標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、通貨膨脹、預(yù)算赤字和貿(mào)易逆差往往是他們考慮經(jīng)濟(jì)政策的出發(fā)點(diǎn)。影響美國(guó)稅收政策的首要因素是預(yù)算目標(biāo)而不是分配目標(biāo)。不過，這些經(jīng)濟(jì)政策不可避免地會(huì)對(duì)社會(huì)分配格局產(chǎn)生一定的影響。稅收政策、社會(huì)保障政策和社會(huì)福利政策是對(duì)收入分配最直接的影響因素。20世紀(jì)70年代中期以后收入分配所發(fā)生的實(shí)際變化對(duì)人民生活的影響已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府在這方面所采取的任何政策調(diào)節(jié)行動(dòng)。政府唯一能做的，就是用支出更多貨幣的辦法來提高窮人的生活水平。但一旦采用以貨幣資助窮人的辦法去追求公平，那么其政策的出發(fā)點(diǎn)就只剩下慷慨大方四個(gè)字了。而且，慷慨政策的運(yùn)用也決非易事。EITC是旨在幫助處于貧困線在崗工人的提案，是美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策中少有的、能被稱為嚴(yán)格意義上的“收入分配政策”之一。它能夠增加低收入階層的工資，但對(duì)不從事工作的窮人卻毫不同情。收入分配問題只是在政府曾對(duì)其采取過認(rèn)真對(duì)策這一點(diǎn)上才可將其理解為政策問題。

特摩斯·斯密丁(Timothy M.Smee ding)通過實(shí)證分析得出結(jié)論:1979年至2002年在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)國(guó)家中，美國(guó)的收入不均等程度最高，而且美國(guó)政府政策與社會(huì)支出所產(chǎn)生的影響也是最小的。他進(jìn)一步指出這樣的區(qū)別不能解釋為人口統(tǒng)計(jì)方面的原因(如單親家庭、移民和老年化等)，而應(yīng)該歸結(jié)為美國(guó)的制度以及缺乏為低收入工人家庭作出支出性努力。勞動(dòng)市場(chǎng)的制度安排，特別是集體談判、工資設(shè)定以及最低工資等對(duì)于決定國(guó)家間工資收入不均等的水平是十分重要的。很明顯，工資分配上的區(qū)別對(duì)于家庭收入不平等有非常大的影響，因?yàn)楣べY收入占全部家庭收入的70%，工資不平等是由政府轉(zhuǎn)移支付政策所引起的。與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，美國(guó)的再分配力度最小。大量非熟練工人的存在和安全網(wǎng)的不完備是導(dǎo)致這一結(jié)果的兩個(gè)重要原因。美國(guó)的社會(huì)價(jià)值觀和制度與其他國(guó)家不同，對(duì)市場(chǎng)體系也更為信仰。美國(guó)之所以有高于別國(guó)的不平等和貧困率，是因?yàn)槊绹?guó)選擇更多的不平等和貧困。[3]

[1]C.Eugene Steuerle.Contemporary U.S.Tax Policy[M].Washington，D.C.:The Urban Institution Press，2004:160.

[2]杰弗里·法蘭克爾，彼得·奧薩格．美國(guó)90年代的經(jīng)濟(jì)政策[M]．北京:中信出版社，2004:652．

[3]Timothy M Smeeding．Public Policy，Economic Inequality，and Poverty:The United States in Comparative Perspective[J]．Social Science Quarterly，Academic Research Library．2005:86