解讀世界銀行教育項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)分析*

● 閆溫樂

解讀世界銀行教育項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)分析*

● 閆溫樂

是否應(yīng)該在教育項(xiàng)目的評(píng)估和預(yù)選階段對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析?對(duì)教育項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析是否有助于項(xiàng)目的成功？什么樣的經(jīng)濟(jì)分析才是高質(zhì)量的、更為適合教育項(xiàng)目自身特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)分析？本文從世界銀行對(duì)于教育項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析的態(tài)度和行動(dòng)出發(fā)，在給出上述問題答案的同時(shí)，揭示了教育項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析的重要性和局限性。

世界銀行；教育項(xiàng)目；經(jīng)濟(jì)分析；項(xiàng)目成果

在世界銀行發(fā)布的政策文本中曾多次提出，世界銀行發(fā)展教育的優(yōu)勢(shì)就在于注重“教育與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的緊密聯(lián)系”。在1999年發(fā)布的《教育領(lǐng)域戰(zhàn)略》中[1]，世界銀行更是明確表示，將發(fā)揮自身在追求“回報(bào)”最大化方面的比較優(yōu)勢(shì)來發(fā)展教育。因此，世界銀行在其網(wǎng)站上列出了三個(gè)世界銀行眼中的“教育優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域”，分別是：教育經(jīng)濟(jì)學(xué)(Economics of Education)；學(xué)校衛(wèi)生與艾滋病防治 (School Health，Nutrition&HIV／AIDS)； 科技與創(chuàng)新 (Science，Technology and lnnovation)。其中在教育經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，世界銀行又細(xì)分了五個(gè)具體的分支領(lǐng)域：①教育干預(yù)的經(jīng)濟(jì)分析；②教育財(cái)政與支出；③教育部門的公私伙伴關(guān)系；④校本管理；⑤影響評(píng)估。

本文所要論述的正是被世界銀行放置于教育優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域中顯要位置的——“教育干預(yù)的經(jīng)濟(jì)分析”。其中“干預(yù)(Interventions)”一詞，在世界銀行的視角中，由于主權(quán)國(guó)家的教育部門是一個(gè)獨(dú)立發(fā)展的部門，所以世界銀行對(duì)主權(quán)國(guó)家教育的協(xié)助、資助、直接參與等行為都可以稱之為“干預(yù)”。而“教育干預(yù)”在世界銀行具體實(shí)施的過程中，最主要表現(xiàn)為世界銀行資助的教育項(xiàng)目。“經(jīng)濟(jì)分析”主要指世界銀行在項(xiàng)目的選擇和準(zhǔn)備階段采用經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)的方法進(jìn)行分析，以遴選出最有價(jià)值的項(xiàng)目。因此，本文要論述的“教育干預(yù)的經(jīng)濟(jì)分析”具體化為“教育項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)分析”，并以世界銀行對(duì)待教育項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析的態(tài)度和行動(dòng)為線索展開論述。

一、質(zhì)疑：是否應(yīng)該對(duì)教育項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析

有研究指出，世界銀行對(duì)教育項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析的思想，應(yīng)最先追溯至西奧多·舒爾茨 (Theodore W．Schultz)最早于1960年提出的人力資本理論，以及他在1963年提出的“教育的經(jīng)濟(jì)價(jià)值”這一論點(diǎn)。但從文獻(xiàn)檢索中發(fā)現(xiàn)，盡管世界銀行可能受到了人力資本理論的一定影響，但世界銀行決定發(fā)展教育的最直接原因應(yīng)該是1949年到1962年布萊克任世界銀行行長(zhǎng)期間成功說服“保守派”，從而推動(dòng)世界銀行工作改進(jìn)的結(jié)果。因?yàn)樽允澜玢y行1963年開始資助教育項(xiàng)目截止到1968年期間，盡管世界銀行已為23個(gè)國(guó)家提供了25個(gè)教育項(xiàng)目貸款，但從項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告中發(fā)現(xiàn)，沒有任何項(xiàng)目在前期的選定和設(shè)計(jì)階段接受了經(jīng)濟(jì)分析。這種現(xiàn)象與當(dāng)時(shí)60年代盛行的教育經(jīng)濟(jì)學(xué)和人力資本理論形成了鮮明的對(duì)比，同時(shí)也表明了世界銀行發(fā)展教育的最初動(dòng)因更多的是來自于高層管理者的推進(jìn)，并不是大多數(shù)世界銀行工作人員真正認(rèn)識(shí)到了“教育的經(jīng)濟(jì)價(jià)值”。

這種對(duì)“教育的經(jīng)濟(jì)價(jià)值”認(rèn)識(shí)的缺失，阻礙了世界銀行工作人員在選擇項(xiàng)目時(shí)進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)分析，①甚至在20世紀(jì)90年代世界銀行的業(yè)務(wù)政策指導(dǎo)方針OPl0．04②中，作為項(xiàng)目評(píng)定的一般要求，世界銀行規(guī)定：經(jīng)濟(jì)分析作為項(xiàng)目不可或缺的一部分，必須包含進(jìn)項(xiàng)目的準(zhǔn)備和評(píng)估過程中，也必須包含進(jìn)每一位員工的報(bào)告中，但教育項(xiàng)目卻不在此列。

OPl0．04中將教育排除在經(jīng)濟(jì)分析之外的這一做法導(dǎo)致了世界銀行無法對(duì)教育項(xiàng)目的目標(biāo)和預(yù)期收益進(jìn)行明確化，從而很難評(píng)估或判斷教育項(xiàng)目可能取得的成果，也極少發(fā)現(xiàn)任何其他更好的備選項(xiàng)目。究其原因，這種對(duì)教育項(xiàng)目的“特殊待遇”，源自于世界銀行一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)教育的誤解，他們認(rèn)為教育是“軟部門”，這種觀念甚至影響到當(dāng)時(shí)一些發(fā)展中國(guó)家財(cái)政部不愿意進(jìn)行教育借款，或只是在世界銀行給出優(yōu)厚的貸款條件下才進(jìn)行教育借款，并在從國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)和國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行畢業(yè)后就停止教育借款。

為了改變這種現(xiàn)狀，1972年世界銀行展開一項(xiàng)研究，意在表明對(duì)教育項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析的重要性[2]，但反響不大，一直到1994年，世界銀行業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)局的官員Graham Donaldson仍然表示，“過去二十年來，世界銀行沒有一個(gè)教育項(xiàng)目進(jìn)行過正式的、事前的成本—效益分析，即狹義上的經(jīng)濟(jì)分析”③。

二、接納：教育項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析的逐步普及

早在1967年，世界銀行經(jīng)濟(jì)部門主管Kamarck指出，發(fā)展中國(guó)家在制訂教育發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，缺乏對(duì)教育和經(jīng)濟(jì)之間聯(lián)系的認(rèn)識(shí)與考慮，因此世界銀行在立項(xiàng)時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)這方面的分析④。世界銀行1972年進(jìn)行的課題研究(上文提到的)中也多次提到：“…稀少的資源使得每個(gè)國(guó)家都應(yīng)該按照節(jié)儉的原則來考慮教育的優(yōu)先事項(xiàng)，但是目前對(duì)教育項(xiàng)目的成本和預(yù)期效益的估計(jì)都是粗略的……”。

這表明世界銀行已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到，如果不對(duì)教育項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，就不能很好明確項(xiàng)目的目標(biāo)，不能科學(xué)的制定支出事項(xiàng)的先后順序，不能充分考慮項(xiàng)目各個(gè)組成部分的利益，就無法對(duì)教育項(xiàng)目的結(jié)果進(jìn)行明確化，從而很難評(píng)估或判斷教育項(xiàng)目可能帶來的影響。由此帶來的一連串更加惡劣后果是：因?yàn)闊o法明確教育項(xiàng)目帶來的效益——使得更多專家和發(fā)展中國(guó)家忽視教育的價(jià)值——影響到一些發(fā)展中國(guó)家財(cái)政部不愿意進(jìn)行教育借款——阻礙了世界教育的進(jìn)一步發(fā)展——影響到世界銀行減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在這樣“自上而下”認(rèn)識(shí)的推動(dòng)下，雖然一直到20世紀(jì)90年代，世界銀行的教育項(xiàng)目仍然沒有使用經(jīng)濟(jì)分析，所幸的是，“教育的經(jīng)濟(jì)價(jià)值”開始越來越得到關(guān)注。這要?dú)w功于以經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩卡羅普洛斯為首的專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了一系列關(guān)于對(duì)教育行業(yè)投資回報(bào)的研究，他們甚至計(jì)算出1974年至1992年期間教育領(lǐng)域的行業(yè)投資回報(bào)高達(dá)20%[3]。薩卡羅普洛斯的研究工作也越來越引起更多世界銀行工作人員的注意，20世紀(jì)90年代初，隨著對(duì)教育整體行業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析的開展，世界銀行專家和工作人員的主流意見已開始改變。他們逐步認(rèn)識(shí)到了教育的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也開始認(rèn)識(shí)到對(duì)具體教育項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析的重要性，因?yàn)椤敖逃w行業(yè)的投資高回報(bào)，并不表明任何特定的教育項(xiàng)目都將產(chǎn)生高回報(bào)”。

因此，從20世紀(jì)90年代中期開始，在世界銀行教育項(xiàng)目工作人員的評(píng)估報(bào)告中，廣義的經(jīng)濟(jì)分析開始出現(xiàn)并日益被放到重要位置。經(jīng)濟(jì)分析的各種方法越來越普遍的得到應(yīng)用，特別是在教育領(lǐng)域的投資和政策干預(yù)的項(xiàng)目方面。對(duì)比強(qiáng)烈的是，在1991年財(cái)政年度，世界銀行的教育項(xiàng)目還沒有一個(gè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析[4]。但是在1998年財(cái)政年度，經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目41%(37個(gè)項(xiàng)目中的15個(gè))都進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)分析[5]。

三、檢驗(yàn)：經(jīng)濟(jì)分析與教育項(xiàng)目結(jié)果的相關(guān)性

可以看出，世界銀行從最初對(duì)教育項(xiàng)目是否該使用經(jīng)濟(jì)分析存在質(zhì)疑，到逐漸接受和普及應(yīng)用，是在承認(rèn)了 “通過經(jīng)濟(jì)分析認(rèn)為是優(yōu)秀或者良好的項(xiàng)目，其項(xiàng)目就會(huì)成功”這一假設(shè)的基礎(chǔ)上推進(jìn)的。那么這個(gè)如此重要的假設(shè)是否和事實(shí)相符呢?

1995年，世界銀行的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Belli和Pritchett[6]研究表明，在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段通過經(jīng)濟(jì)分析評(píng)級(jí)得到“良好”評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，會(huì)在三年后項(xiàng)目結(jié)果的階段評(píng)級(jí)中得到更高的評(píng)價(jià)。但由于當(dāng)時(shí)教育項(xiàng)目很少會(huì)應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)分析，所以這兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究對(duì)象沒有包括教育項(xiàng)目在內(nèi)。直到2000年，世界銀行進(jìn)行了一項(xiàng)專門以檢驗(yàn)“教育項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析和項(xiàng)目結(jié)果之間是否存在關(guān)聯(lián)”為主題的研究[7]。

該檢驗(yàn)是使用了經(jīng)濟(jì)分析結(jié)果(代表項(xiàng)目選擇階段的情況)和DO與IP分析的結(jié)果(代表了項(xiàng)目進(jìn)展和預(yù)期成果)的兩項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)性分析。DO是指項(xiàng)目的“達(dá)到目標(biāo)情況” (development objective，DO)，主要指對(duì)項(xiàng)目達(dá)到目標(biāo)情況的預(yù)期。IP是指項(xiàng)目的“執(zhí)行進(jìn)度情況”(implementation progress，IP)， 主要是項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展成果。關(guān)系見下圖。

來源：作者根據(jù)世界銀行資料整理繪制。

該研究以世界銀行連續(xù)幾年的“教育項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析評(píng)價(jià)報(bào)告”⑤為分析藍(lán)本，這份報(bào)告包含了世界銀行1993至1998年間批準(zhǔn)的104個(gè)教育項(xiàng)目，這些項(xiàng)目都在項(xiàng)目的選擇和設(shè)計(jì)階段進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)分析，并且分布在世界各個(gè)地區(qū)。項(xiàng)目樣本最多的是在拉丁美洲和加勒比 (LAC)地區(qū)，有30個(gè)，中東和北非(MNA)最少，只有8個(gè)，樣本具有代表性。

統(tǒng)計(jì)學(xué)意義的卡方檢驗(yàn)測(cè)試表明，經(jīng)濟(jì)分析和IP分析(項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展成果)之間有顯著相關(guān)性?？梢哉f明，在項(xiàng)目選擇和設(shè)計(jì)階段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析并得到高評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，其進(jìn)展情況的評(píng)價(jià)也會(huì)令人滿意。而經(jīng)濟(jì)分析和DO分析(達(dá)到目標(biāo)情況)之間并無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的顯著相關(guān)。研究發(fā)現(xiàn)，由于DO分析是對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的預(yù)期，并且主要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人每6個(gè)月進(jìn)行一次評(píng)級(jí)，而項(xiàng)目組長(zhǎng)通常對(duì)于項(xiàng)日的目標(biāo)預(yù)期完成情況持樂觀態(tài)度的，他們會(huì)給出一個(gè)令人滿意的分析結(jié)果，但這種被稱為“滿意”的結(jié)果可能最終會(huì)被證明是毫無根據(jù)的。因此，工作組組長(zhǎng)個(gè)人因素影響了經(jīng)濟(jì)分析和DO分析之間的相關(guān)性。該研究同時(shí)也建議，應(yīng)該對(duì)世界銀行各個(gè)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)，使他們能用各種分析工具來評(píng)判教育項(xiàng)目。

四、應(yīng)用：構(gòu)成教育項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析的若干維度

經(jīng)過對(duì)所資助項(xiàng)目的成功和失敗進(jìn)行總結(jié)與反思之后，在世界銀行看來，一套科學(xué)的、高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)分析必須能夠回答下列問題：該項(xiàng)目的目標(biāo)是什么?該項(xiàng)目的影響是什么?是否有其他項(xiàng)目可以選擇?是否有對(duì)該項(xiàng)目的每個(gè)組成部分進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合理性評(píng)估?如果該項(xiàng)目實(shí)施，那么誰將受益，誰將受損?該項(xiàng)目會(huì)帶來什么財(cái)政影響?該項(xiàng)目是否有經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性，并且會(huì)有哪些風(fēng)險(xiǎn)?該項(xiàng)目會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生什么樣的影響?不難發(fā)現(xiàn)，這一系列問題幾乎都能在數(shù)十年來世界銀行受到的各方批評(píng)與質(zhì)疑中找到線索，世界銀行正是在不斷的實(shí)踐中遇到不斷的問題和挑戰(zhàn)，并在不斷的總結(jié)和反思中逐漸完善。

根據(jù)上述要求和目標(biāo)，為了設(shè)計(jì)一套科學(xué)和高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)分析體系，世界銀行主要使用了十種經(jīng)濟(jì)分析維度⑥。分別是：(1)基于國(guó)別援助戰(zhàn)略(CAS)和經(jīng)濟(jì)與部門工作(ESW)前提下的宏觀經(jīng)濟(jì)與部門特殊性的結(jié)合度分析；(2)備選項(xiàng)目設(shè)計(jì)的實(shí)證定量分析；(3)財(cái)政影響與成本收回；(4)成本——效益分析和其他選擇標(biāo)準(zhǔn)的完整性與內(nèi)在一致性；(5)計(jì)算可變因素對(duì)利潤(rùn)影響的靈敏度；(6)體制能力建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)分析；(7)受益人評(píng)價(jià)和貧困分析；(8)環(huán)境分析及與之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)分析；(9)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)；(10)項(xiàng)目分析的整體評(píng)價(jià)與再分析。

不過，這十大項(xiàng)目分析維度是適用于世界銀行所有部門的所有業(yè)務(wù)項(xiàng)目，單就針對(duì)教育項(xiàng)目而言，從上述世界銀行2000年進(jìn)行的檢驗(yàn)性研究的結(jié)果中可以發(fā)現(xiàn)，成本效率／效益分析(維度4)，財(cái)政的影響分析(維度3)，受益人評(píng)價(jià)和貧困分析(維度7)和總體評(píng)價(jià)(維度10)這四個(gè)維度和IP分析有顯著相關(guān)性，更適用于教育項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)分析。這四項(xiàng)分析維度經(jīng)統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)證明，與項(xiàng)目的進(jìn)展情況(IP)有顯著相關(guān)性。而其他幾項(xiàng)分析維度，如計(jì)算可變因素對(duì)利潤(rùn)影響的靈敏度，以及經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)等，由于成本、利潤(rùn)以及經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)等成為這些分析維度的主導(dǎo)性因素，可能限制了它們對(duì)于教育項(xiàng)目分析的適用范圍和程度。

值得注意的是，盡管開發(fā)了一系列精細(xì)有序的經(jīng)濟(jì)分析維度，世界銀行自身也承認(rèn)，由于教育事業(yè)的特殊性，教育的成本和收益很難被測(cè)量。因此，對(duì)于教育事業(yè)的特殊性而言，以經(jīng)濟(jì)評(píng)估為主導(dǎo)的分析維度勢(shì)必有其局限性和不適用性。世界銀行只是嘗試建立一個(gè)科學(xué)的分析方法框架，力圖在資源有限的情況下能更好選擇和區(qū)分出有價(jià)值的教育項(xiàng)目，為決策服務(wù)。

注釋：

①經(jīng)檢索發(fā)現(xiàn)少數(shù)一些項(xiàng)目接受了經(jīng)濟(jì)分析，例如在1966財(cái)年世界銀行對(duì)智利職業(yè)教育項(xiàng)目曾經(jīng)進(jìn)行了內(nèi)部收益率的計(jì)算，但這種做法并不普及。

②該文件英文全稱為Operational guidelines，是20世紀(jì)90年代世界銀行確定和監(jiān)督貸款業(yè)務(wù)的政策準(zhǔn)則和程序。

③該觀點(diǎn)引自Graham Donaldson在1994年11月3日世行內(nèi)部會(huì)議上的發(fā)言。

④引自時(shí)任世界銀行經(jīng)濟(jì)部門主管的Kamarck在專著《發(fā)展中國(guó)家教育規(guī)劃的成本——效益分析路徑》作的序。

⑤主要指世行1993年到1998年之間教育項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析的研究報(bào)告。

⑥參見世行網(wǎng)站 http：//www.worldbank．org/education/economics ed/project/projwork/ten/ten—dimentions．htm

[1]The World Bank，1999．Education sector Strategy，Washington，DC．

[2]Thias.H．H.， Carnoy，M．,1972．Cost-Benefit Analysis in Education：A Case Study of Kenya．Johns Hopkins University Press．Baltimore．

[3]Psacharopoulos， G．， 1994．Returns to investment in education：a global update．World Development 22(9)， 1325-1343．

[4]World Bank， 1993．Economic Analysis of Projects： Towads a Results-oriented Approach to Evaluation，Operations Po1icy Deparltment．The World Bank.

[5]World Bank，1995.A Review of the Quality of Economic Analysis in Staff Appraisal Reports for Projects Approved in 1993．Operanons Evaluation Department／Operations Policy Department．The World Bank.

[6]Belli,P.．Pritchett．L.， 1995．Does Good Economic Analysis LeadtoBetterProjects?HCO Dissemination NotesNo．53．World Bank Washington．DC．

[7]Ayesha Yaqub Vawda．Peter Moock．2000．Economic analysis of World Bank education projects and project outcomes．International．Journal of Educational Development，23(2003)645-660.

*項(xiàng)目來源：《上海市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》專項(xiàng)委托課題“國(guó)際教育發(fā)展的新理念和主要趨勢(shì)研究”子課題“國(guó)際組織與教育發(fā)展”成果之一。（項(xiàng)目編號(hào)：滬教委發(fā)[2008]121號(hào)）

閆溫樂/華東師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院2008級(jí)博士生，研究方向：國(guó)際組織，比較教育

（責(zé)任編輯：陳培瑞）