民族區(qū)域自治地方立法變通權(quán)探析

劉琳麗

【內(nèi)容摘要】民族區(qū)域自治地方立法變通權(quán)是在保障民族平等的原則指引下賦予給民族自治地方的一種自治權(quán),但因?yàn)闅v史傳統(tǒng)、立法技術(shù)等原因使得這項(xiàng)權(quán)力未能發(fā)揮其應(yīng)有效用,我們需要通過(guò)深入分析立法變通權(quán)的淵源、性質(zhì)以及現(xiàn)存的缺陷來(lái)尋求解決的方法,以期讓這種權(quán)力能夠得到有效實(shí)施。

【關(guān) 鍵 詞】民族區(qū)域 自治 立法變通權(quán)

一、民族自治地方立法變通權(quán)的內(nèi)涵

所謂民族自治地方法律變通權(quán),是指民族自治地方的自治機(jī)關(guān),從本民族地方的實(shí)際出發(fā),對(duì)于不適應(yīng)本地方實(shí)際情況的法律,行政法規(guī),上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示在征得有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)同意后,有權(quán)變通適用的權(quán)力。

在我國(guó),民族自治地方行使立法變通權(quán)有著充分的法律依據(jù),《憲法》第116條規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)制定自治條例和單行條例?！边@正是從憲法角度來(lái)保障了民族自治地方變通權(quán)的實(shí)施。在《憲法》的原則指導(dǎo)下,《民族區(qū)域自治法》第20條規(guī)定:“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令、指示,如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的,自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)上國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn),變通執(zhí)行或停止執(zhí)行……?！薄睹褡鍏^(qū)域自治法》是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律,也是民族區(qū)域自治地方立法變通權(quán)的最重要的法律保障。除此之外《立法法》、《刑法》、《民法通則》、《民事訴訟法》、《婚姻法》、《繼承法》、《收養(yǎng)法》、《森林法》和《婦女權(quán)益保障法》也有類似的規(guī)定。

我國(guó)的民族區(qū)域自治地方立法變通權(quán)具有自治性和地方性的雙重屬性。民族自治地方立法變通權(quán)來(lái)源于民族自治地方的自治權(quán),沒(méi)有自治權(quán)法律變通權(quán)無(wú)從產(chǎn)生。地方立法權(quán)是地方自治核心領(lǐng)域之核心,而立法變通權(quán)則是民族自治地方自治立法權(quán)之關(guān)鍵。國(guó)家之所以設(shè)置立法變通權(quán),其目的之一是為了解決特定區(qū)域內(nèi)的特殊需要和特殊問(wèn)題,因此,立法變通權(quán)必然內(nèi)涵著自主性的屬性,即享有立法變通權(quán)的主體可以根據(jù)本區(qū)域內(nèi)的特殊需要和特殊情況自主地制定法定的規(guī)范性法律文件。而另一方面,民族自治地方的立法變通權(quán)是地方立法權(quán)的一種,從其適用范圍和立法目的上看更能證明其地方性特點(diǎn)。

二、民族區(qū)域自治地方立法變通權(quán)設(shè)置的必要性

1、民族區(qū)域自治地方立法變通權(quán)的設(shè)置是源于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等的需要

人在人種、性別、出生、天資以及能力等方面存在著先天性的差別,要消滅這些差別,實(shí)現(xiàn)人的絕對(duì)平等,在事實(shí)上是不可能的。盡管這樣,任何人都具有人格的尊嚴(yán),在自由人格的形成這一點(diǎn)上必須享有平等的權(quán)利。這就是近代平等觀念產(chǎn)生的原因。但是近代所確立的平等觀念是具有歷史局限性的,簡(jiǎn)單的形式上的平等必然會(huì)產(chǎn)生如地區(qū)發(fā)展差異、貧富差距等諸多問(wèn)題,導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)地區(qū)與落后地區(qū)、強(qiáng)勢(shì)人群與落后人群之間的尖銳對(duì)立。因此,實(shí)質(zhì)平等的理論出現(xiàn)了,它是對(duì)形式平等原理的修正和補(bǔ)充,是依據(jù)個(gè)體的差異采取不同的方式,以期能夠達(dá)到不同群體之間所期許的對(duì)等關(guān)系。我國(guó)的少數(shù)民族地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平上落后于我國(guó)社會(huì)發(fā)展的平均水平,屬于典型的“弱勢(shì)群體”。如果只是追求形式上的平等,實(shí)行統(tǒng)一的立法權(quán)配置體制,將會(huì)進(jìn)一步加劇少數(shù)民族地區(qū)與其他地方的差異。“特別是在中國(guó)這樣的多民族大國(guó)中,不同民族在經(jīng)濟(jì)、文化上都有著重大差異,要真正實(shí)現(xiàn)平等,必須針對(duì)少數(shù)民族的發(fā)展?fàn)顩r,予以特別的保護(hù)和幫助。這是在更高層面上實(shí)現(xiàn)民族平等的要求?！睘榱藢?shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的平等,為了促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)的共同進(jìn)步,我們需要設(shè)置地方立法變通權(quán),需要在憲法和法律所規(guī)定的原則下,對(duì)民族自治地方實(shí)行合理的“差別對(duì)待”。

2、民族區(qū)域自治地方立法變通權(quán)的設(shè)置是源于促進(jìn)法制建設(shè)的需要

法制統(tǒng)一要求立法機(jī)關(guān)所制訂的法律應(yīng)保持內(nèi)部和諧統(tǒng)一,做到整個(gè)法律規(guī)范體系內(nèi)各項(xiàng)法律、法規(guī)之間相銜接且互相一致、相互協(xié)調(diào)。其核心是要求統(tǒng)一立法尺度,一切法律的制訂都必須以憲法為根據(jù),不能違背憲法,地方立法不能與中央立法相抵觸。我國(guó)的民族地方的立法均是在憲法和法律所規(guī)定的原則下進(jìn)行的,這點(diǎn)與法制統(tǒng)一的核心完全相符,同時(shí)我們還要看到強(qiáng)行要求有著不同的宗教信仰、社會(huì)價(jià)值觀念、倫理道德、法律理念和社會(huì)心理的少數(shù)民族與其他地方新中國(guó)其他區(qū)域一樣全部統(tǒng)一地遵守國(guó)家法律,那不是真正的民族融合,而是強(qiáng)制民族同化。那樣導(dǎo)致的結(jié)果會(huì)是發(fā)生憲法精神無(wú)法實(shí)現(xiàn),法律的尊嚴(yán)和國(guó)家的權(quán)威遭受到破壞。此外,少數(shù)民族地區(qū)有著異于其他行政地區(qū)的地理環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣和文化背景等,而立法變通權(quán)的賦予可以很好地將這樣一些重要的本土資源進(jìn)行改造,使法律和民族自治地方的本土資源實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

三、民族區(qū)域地方立法變通權(quán)存在的問(wèn)題

1、缺乏統(tǒng)一的立法變通權(quán)行使主體

就我國(guó)目前的法律體系中,各部門(mén)法中關(guān)于法律變通權(quán)主體的規(guī)定存在著缺乏勾通、法律之間存在不一致等問(wèn)題。關(guān)于立法變通權(quán)主體的確立,法律有著一些不同的規(guī)定:有的規(guī)定由地方人大來(lái)行使變通權(quán)。如《民族區(qū)域自治法》第19條明確規(guī)定只有民族自治地方的人大有權(quán)制定自治條例和單行條例。有的規(guī)定由民族自治地方的人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)享有立法變通權(quán),如《內(nèi)蒙古自治區(qū)保護(hù)婦女兒童合法權(quán)益的規(guī)定》;也有規(guī)定由民族自治地方的自治機(jī)關(guān)享有立法變通權(quán),如《森林法》。由于對(duì)變通權(quán)的行使主體未作出統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)定,給變通制度的發(fā)展造成了一定的影響。根據(jù)《立法法》的規(guī)定,自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府不具有制定自治法規(guī)的權(quán)限?，F(xiàn)實(shí)生活中擴(kuò)大或者縮小法定變通權(quán)實(shí)施主體的現(xiàn)象較為常見(jiàn)。當(dāng)然此類情形對(duì)于變通權(quán)的貫徹實(shí)施都是一種嚴(yán)重的阻礙,否則勢(shì)必造成立法的混亂,影響法律的權(quán)威性。

2、缺乏完善的立法變通程序

“在我國(guó)法律傳統(tǒng)中,形式主義的要素十分稀薄,與其說(shuō)我們?nèi)狈Ψㄖ挝幕膫鹘y(tǒng),毋寧說(shuō)我們的程序文化貧困。”在我國(guó)歷代的法律傳統(tǒng)中普遍存在著重實(shí)體法而輕程序法的觀念,就是在法制不斷進(jìn)步完善的今天,程序法規(guī)也沒(méi)有得到相應(yīng)的重視。沒(méi)有程序制度的保證,立法變通的實(shí)施也會(huì)顯得舉步維艱。但我們發(fā)現(xiàn),我國(guó)憲法和法律大都只是進(jìn)行了較為原則的規(guī)定,作為專門(mén)規(guī)范立法制度的《立法法》也只是對(duì)民族自治地方的立法程序做了原則規(guī)定,對(duì)于法律變通的規(guī)劃、動(dòng)議、起草、討論修改、通過(guò)、報(bào)批、備案、解釋等一系列程序均未提及。也正因?yàn)橛嘘P(guān)立法變通的變通范圍、適用條件、以及適用程序等均未規(guī)定,造成立法變通缺乏實(shí)施的程序和步驟,在運(yùn)行的過(guò)程中充滿了隨意性和主觀意志性,無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。例如變通立法的備案程序在實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一性。例如《立法法》第89條第1款第3項(xiàng)規(guī)定:“自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例,由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！倍P(guān)于變通規(guī)定的備案程序,有的法律規(guī)定只有自治區(qū)制定的報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案,如《中華人民共和國(guó)婚姻法》;有的規(guī)定自治州、自治縣制定的無(wú)須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案,如《中華人民共和國(guó)民法通則》;而有的規(guī)定各自治地方制定的變通立法都要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案,如《中華人民共和國(guó)繼承法》。

四、民族區(qū)域自治地方立法變通權(quán)的完善

如何使得少數(shù)民族地區(qū)盡快趕上其他地區(qū)步伐,能在全國(guó)范圍內(nèi)取得平衡發(fā)展,能夠充分發(fā)揮立法變通權(quán)的用處,筆者建議從以下兩個(gè)方面予以考慮:

1、統(tǒng)一立法變通權(quán)的行使主體

筆者認(rèn)為可以考慮通過(guò)修改《民族區(qū)域自治法》的方式將主體確定為自治地方人大及其人大常委會(huì)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》將變通權(quán)的主體限定為地方人大,這也是民族自治地方最民主的體現(xiàn),最符合民族自治地方人民的意愿。但自治區(qū)人大的會(huì)期每年是7天至10天,自治州人大的會(huì)期是3天至7天,自治縣人大的會(huì)期是2天至5天,會(huì)期較短,較短的會(huì)期里還必須處理一年內(nèi)積累的大量問(wèn)題,而變通規(guī)定僅涉及民族自治地方某一方面的具體事項(xiàng),而且有些需要變通處理的事項(xiàng)可能還又具有一定的緊迫性,如果僅靠每年召開(kāi)一次會(huì)議的人大來(lái)解決這些具體事項(xiàng),是不現(xiàn)實(shí)的。因此,將變通權(quán)賦予給民族自治地方的人大常委會(huì)更加能夠得到有效實(shí)施。

2、完善民族區(qū)域自治地方立法變通權(quán)的行使程序

我們可以從以下兩個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)與細(xì)化:一是對(duì)于變通立法的起草、修改、通過(guò)等一系列基本程序的細(xì)化規(guī)定,鑒于地方變通的特殊性,應(yīng)盡快出臺(tái)關(guān)于規(guī)范民族自治地方變通立法程序的相關(guān)規(guī)定,對(duì)變通立法的起草、審議、表決等程序進(jìn)行詳細(xì)、統(tǒng)一的具體規(guī)定,從而盡可能的減少各民族自治地方變通立法程序的隨意性,實(shí)現(xiàn)立法程序的規(guī)范化操作。二是著重于立法變通權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。目前,我國(guó)對(duì)立法變通權(quán)行使的監(jiān)督主要是是通過(guò)批準(zhǔn)和備案兩種形式進(jìn)行,因此完善改進(jìn)立法變通批準(zhǔn)備案制度對(duì)于立法變通權(quán)程序的完善起著重大作用。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于如何改進(jìn)立法變通批準(zhǔn)制度有兩種主張,一種認(rèn)為,自治區(qū)的變通規(guī)定報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案,自治州、自治縣的變通規(guī)定報(bào)省或者自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案;另一種觀點(diǎn)則主張,由法律變通授權(quán)機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行批準(zhǔn)備案,對(duì)基本法律的變通,由全國(guó)人大批準(zhǔn)或備案;對(duì)一般法律的變通,由全國(guó)人大常委會(huì)審查;對(duì)行政法規(guī)的變通,由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或備案;對(duì)地方性法規(guī)的變通,則分別由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及常委會(huì)批準(zhǔn)或備案。筆者支持由授權(quán)機(jī)關(guān)作為統(tǒng)一的批準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)。理由是,有利于實(shí)現(xiàn)審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。由法律制定機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一審查,而不是采取自治州、自治縣報(bào)各省或自治區(qū)進(jìn)行審查,可實(shí)現(xiàn)審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。由各省、自治區(qū)進(jìn)行審查,其審查標(biāo)準(zhǔn)差異甚大,一些地方可能出于地方保護(hù)主義的目的而放寬審查條件,不利于保證法律公正。同時(shí),這樣做也符合法律專業(yè)化的要求。授權(quán)機(jī)關(guān)作為法律制定主體,對(duì)該法律、法規(guī)有著充分的認(rèn)識(shí)和了解,深刻掌握相關(guān)法律知識(shí),由他們進(jìn)行審查,符合法律專業(yè)化的要求,能夠?qū)ψ兺ㄒ?guī)定作出深入細(xì)致的分析,在高度洞察力下嚴(yán)把立法變通質(zhì)量關(guān)。對(duì)于備案制度應(yīng)該明確備案是一種事后監(jiān)督,是審查的前提和啟動(dòng)程序。接受備案的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)必須對(duì)報(bào)備的變通規(guī)定進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查而非形式審查,如果發(fā)現(xiàn)變通規(guī)定違法,應(yīng)將其予以撤消,這樣才能避免被監(jiān)督的立法主體怠于行使立法權(quán),充分實(shí)現(xiàn)備案監(jiān)督的目的。

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