關(guān)于“渤海碧海行動計劃”的幾個思考

朱賢姬,郝艷萍,梁熙喆

(1.韓國海洋研究院海洋政策研究室 韓國 安山 426-744;2.山東社會科學(xué)院海洋經(jīng)濟研究所 青島 266071)

關(guān)于“渤海碧海行動計劃”的幾個思考

朱賢姬1,郝艷萍2,梁熙喆1

(1.韓國海洋研究院海洋政策研究室 韓國 安山 426-744;2.山東社會科學(xué)院海洋經(jīng)濟研究所 青島 266071)

渤海碧海行動計劃是中國2001年國務(wù)院批復(fù)實施并納入國家環(huán)境保護(hù)“九五”和“十五”計劃中的環(huán)境綜合治理重點工程。文章通過對“渤海碧海行動計劃”的運行體系進(jìn)行分析,對實施過程中存在的問題和今后如何提高這一計劃的實施效率提出了兩點建議。

渤海碧海行動計劃;陸源污染治理;建議

全世界11大封閉海域之一的中國渤海海域的污染問題已成為世界關(guān)注的焦點。由于渤海的封閉性,其自我凈化能力較差,而渤海周邊沿海城市人口密集,大量生活污水排海更加劇了渤海的污染。渤海地區(qū)是中國海洋經(jīng)濟的熱點地區(qū)之一,在國民經(jīng)濟中占了相當(dāng)?shù)谋戎?為了資源的可持續(xù)利用,中國政府非常重視對渤海環(huán)境污染的治理。從2001年開始,中國政府為了治理渤海嚴(yán)重的海洋環(huán)境污染問題出臺了“渤海碧海行動計劃”這一長期政策措施。該計劃是從2001—2015年的長期計劃,由國家環(huán)境保護(hù)總局(現(xiàn),國家環(huán)保部,以下稱為“國家環(huán)?？偩帧?為中心實施的?！安澈１毯Ｐ袆佑媱潯笔侵袊钤绲闹卫怼瓣懺次廴竞徒Ｎ廴尽钡膰呒壍恼哂媱澗V領(lǐng),具有重大意義[1]。本課題的研究目的是通過對治理陸源污染的“渤海碧海行動計劃”進(jìn)行分析,對實施過程中存在的問題和今后如何提高這一計劃的實施效率提出建議。

1 研究方法

海洋政策的執(zhí)行具有很強的復(fù)合性,沒有政府部門間的協(xié)調(diào)和配合是無法有效實施的。因此對一個政策的評價也就是對政策實施各要素間的協(xié)調(diào)和實現(xiàn)效率最大化的評價[2]。

海洋環(huán)境政策也具有復(fù)合性及多方面的要素。不管是實施多么小的政策方案,實現(xiàn)效率的最大化都需要各方面要素的有效協(xié)調(diào)和配合才能完成。已有多位學(xué)者對海洋政策的評價提出了評價標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行韓國海洋政策管理體系研究的趙東吾博士提出的復(fù)合結(jié)構(gòu)分析標(biāo)準(zhǔn),包括綜合政策、制度的綜合、支持者和協(xié)調(diào)4個分析要素。

海洋環(huán)境政策是海洋政策的一個范疇,它的評價范圍比海洋政策小,應(yīng)以政策執(zhí)行主體的客觀條件為標(biāo)準(zhǔn)制定分析要素。中國海洋環(huán)境管理的體制是以管理對象為基礎(chǔ),實施各部門間的橫向管理和中央政府與地方政府間的垂直管理相結(jié)合方式。因此,中國海洋環(huán)境政策有效實施的關(guān)鍵就是各行政部門間的協(xié)調(diào)和配合。M iles也表示說,如果沒有政府各部門的橫向協(xié)作和上下級政府部門的協(xié)調(diào)配合是無法解決各地區(qū)管理問題的[3]。海洋管理的核心要素是協(xié)調(diào)。對中國來說,要實現(xiàn)海洋環(huán)境政策實施效率的最大化還有很長的路要走。尤其是在實施環(huán)境政策的過程中,普通國民的作用是不可忽視的。渤海碧海行動計劃的重點是管理陸源污染,作為陸源污染源制造者之一的國民應(yīng)該在污染防治中發(fā)揮重要作用。因此,本研究擬從政府部門間的協(xié)調(diào)、中央政府和地方政府的協(xié)調(diào)、國民的參與等3方面對渤海碧海行動計劃執(zhí)行體系進(jìn)行研究考察。

2 “渤海碧海行動計劃”實施概況及管理體制

2.1 計劃簡介及實施背景

“渤海碧海行動計劃”是中國“十五”期間實施的環(huán)境保護(hù)重點項目,是國務(wù)院批準(zhǔn)的“渤海綠色運動”,是中國最早實施的國家級“陸源污染及近岸海域保護(hù)”計劃。該計劃分為近期、中期、遠(yuǎn)期3個階段,共15年,總投資555億元,由427個項目構(gòu)成。2005年已完成近期計劃,2006年向后10年將實施中期、遠(yuǎn)期計劃。該計劃實施區(qū)域范圍分為海域和陸域兩大部分:海域為整個渤海、大連市以及煙臺市毗鄰的黃海海域,面積為9.5萬km2;陸域則包括遼寧、河北、山東和天津3省1市轄區(qū)內(nèi)的13個沿海城市,面積有13.4萬km2。

環(huán)渤海地區(qū)是中國北方經(jīng)濟的核心地區(qū)。在該地區(qū)海水養(yǎng)殖的產(chǎn)量占全國總量的40.9%,原鹽產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的73.8%,而且,港口運輸業(yè)占全國的23%,現(xiàn)有及建設(shè)中的港口數(shù)量共有66個,占全國港口數(shù)的20%。該地區(qū)還擁有豐富的石油天然氣資源,1998年原油生產(chǎn)量占全國海上原油產(chǎn)量的16%,是中國重要的海洋產(chǎn)業(yè)基地。渤海作為天然資源寶庫從1980—1990年成為中國經(jīng)濟開發(fā)熱點地區(qū),由于渤海封閉性的特性,污染問題急劇惡化。尤其是隨著渤海周邊城市的開發(fā)和人口的增加,磷酸鹽和氮等營養(yǎng)鹽和COD的急劇增加導(dǎo)致渤海水質(zhì)惡化,20世紀(jì)70年代時只發(fā)生了3次赤潮,到1990—1998年間每年發(fā)生10余次。1998年由于發(fā)生赤潮,水產(chǎn)業(yè)損失達(dá)5億元。由于海域污染導(dǎo)致漁業(yè)資源量和捕撈量減少。并且,由于上游的過度開發(fā),導(dǎo)致入海河流量急劇減少,河流入海口的生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生了異常變異,作為中國最大的產(chǎn)卵場的渤海生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重威脅。占中國海洋經(jīng)濟較大比重的渤海灣現(xiàn)在由于污染問題,給經(jīng)濟開發(fā)帶來了危機,為了資源的可持續(xù)利用和發(fā)展,必須恢復(fù)海洋環(huán)境,制定并出臺了該計劃。

渤海碧海行動計劃的核心思想是以“陸海兼顧”和“河海同籌”為原則,重點管理陸源污染并遏制海域污染以改善海域環(huán)境。提高海洋生態(tài)服務(wù)機能,確保渤海地區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 “渤海碧海行動計劃”的執(zhí)行情況

該計劃在“十五”期間在環(huán)渤海地區(qū)進(jìn)行四大類共286個項目。該期間共投入金額約296.7億。到2003年的投入為144.3億元,占總投資的48.6%。其中國家投入金額為15億元,占總投資的10.4%。2003年底完成項目99個,占總計劃的35%。到2004年5月進(jìn)行的項目共115個,占總計劃的40%(表1)。

表1 渤海碧海行動計劃產(chǎn)業(yè)及投資執(zhí)行現(xiàn)況

經(jīng)過第一階段的治理,渤海的污染狀況一度有所好轉(zhuǎn)。根據(jù)國家海洋局監(jiān)測結(jié)果顯示,2003年渤海沿岸1、2級海水比例比2001年增加了11.5%。4級水和未達(dá)4級水標(biāo)準(zhǔn)的海水比2001年減少了11.6%。渤海海區(qū)污染面積從2002年的3.3萬km2減少到2.1萬km2。2003年近岸海域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為76.9%,河北省為84.3%,天津市為57%,山東省為89.3%,赤潮發(fā)生頻率和面積也呈現(xiàn)減少趨勢。

但到目前為止,我國渤海污染海域面積占其總面積的比例仍然居高不下,渤海仍是我國環(huán)境與生態(tài)問題最突出的海區(qū)。這一方面與環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)作為我國經(jīng)濟發(fā)展的熱點,大規(guī)模的區(qū)域開發(fā)不僅對渤海海洋環(huán)境帶來較大壓力,也與二者的矛盾日趨凸顯有關(guān);另一方面,也說明現(xiàn)行的一些治理措施效果不顯著。渤海環(huán)境污染并未得到有效遏制,渤海環(huán)境治理也未達(dá)到預(yù)期效果,現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)與管理機制缺乏對渤海區(qū)域環(huán)境問題的針對性。

2.3 “渤海碧海行動計劃”的管理體制

“渤海碧海行動計劃”的管理體制分為兩大塊:一方面是中央各部門的橫向管理;另一方面是中央政府和地方政府間的垂直管理。

首先,隸屬中央政府的國家環(huán)保總局、國家海洋局、交通部、農(nóng)業(yè)部、海軍等各部門根據(jù)管理對象不同形成各部門間的合作體系。根據(jù)國家環(huán)?？偩值炔块T的指示,具體執(zhí)行職責(zé)根據(jù)計劃實施范圍劃分給環(huán)渤海4個省具體負(fù)責(zé)。因此,為提高渤海碧海行動計劃的執(zhí)行效率,第一要加強政府各部門的協(xié)調(diào),第二要加強中央政府和地方政府間緊密合作。

2.3.1 中央政府部門間的協(xié)調(diào)

在國務(wù)院批準(zhǔn)的渤海碧海行動計劃的運營方針中由國家環(huán)?？偩?、國家海洋局、交通部、農(nóng)業(yè)部、海軍具體負(fù)責(zé)并實施。國務(wù)院有關(guān)部門對該計劃提供支持和指導(dǎo)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)工作由國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會負(fù)責(zé)、科學(xué)技術(shù)示范建設(shè)由科技部負(fù)責(zé)、城市污水處理廠和垃圾場設(shè)計由建設(shè)部負(fù)責(zé)、港口及船舶管理由交通部負(fù)責(zé)、水土保護(hù)和流域管理由水利部負(fù)責(zé)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)部管理、沿岸管理和綠化管理由林業(yè)局負(fù)責(zé)、海上石油平臺由國家海洋局負(fù)責(zé)管理、軍事和軍港由軍隊負(fù)責(zé)管理。

根據(jù)管理對象的不同,為實現(xiàn)專業(yè)和科學(xué)的管理,各部門職責(zé)細(xì)分化,由各部門負(fù)責(zé)具體的管理和實施,但是在實際實施過程中部門間存在責(zé)任權(quán)限模糊和職能重疊的問題,從而導(dǎo)致管理效率低下。

2.3.2 中央政府和地方政府間的協(xié)調(diào)

本計劃的建立是中央各部門協(xié)商決定的,國家環(huán)保總局以及其他部門接受中央的管理。對于本計劃政策實施及具體方案的落實由4個省政府具體負(fù)責(zé),即計劃實施目標(biāo)和具體任務(wù)由各省、市、縣的負(fù)責(zé)人承擔(dān),實行目標(biāo)責(zé)任制。為完成目標(biāo)任務(wù),各地方政府設(shè)置專門部門具體負(fù)責(zé)該計劃的實施。將任務(wù)下達(dá)至各地方政府具體負(fù)責(zé)也是中央政府為有效實施該計劃采取的措施。通過委任地方政府負(fù)責(zé)具體實施任務(wù)具有有效實施相關(guān)政策措施的優(yōu)點。但在實施過程中仍存在相互協(xié)調(diào)的問題。

2.3.3 國民的參與

該計劃是強調(diào)實踐性的項目形式的海洋環(huán)境政策,并且是以渤海地區(qū)沿海城市為對象、治理陸源污染物的政策方案。因此,本計劃更需要國民的參與和協(xié)助。陸源污染的根本源頭是居住在沿海城市的居民和沿海的工業(yè)企業(yè),如果沒有公眾的參與,渤海碧海行動計劃就無法得到有效的實施。本計劃通過舉辦環(huán)境保護(hù)相關(guān)科學(xué)技術(shù)咨詢活動定期向3省1市地方政府提供環(huán)境保護(hù)和污染的有關(guān)資料信息。這樣可以加強各行政地區(qū)群眾的環(huán)境保護(hù)意識,提高國民的參與度。

3 “渤海碧海行動計劃”執(zhí)行中存在的問題

3.1 難以進(jìn)行綜合管理

首先,該計劃管理體制沒有建立核心部門,因此導(dǎo)致中央政府部門間,中央政府與地方政府間以及地方政府相關(guān)部門間的管理體系沒有一致性和一貫性。并且,中央政府也不能單純地將權(quán)限和職責(zé)下放到地方政府,還應(yīng)該進(jìn)行持續(xù)的財政支持和管理監(jiān)督。

其次,“渤海碧海行動計劃”只是一個政策性文件,不具法律強制性效應(yīng)。執(zhí)行過程中,政府部門職能存在“越位”“缺位”和“交叉”的現(xiàn)象,在渤海治理過程中,導(dǎo)致管理體系、監(jiān)測體系、投資體系、統(tǒng)計體系、評價體系難以對接,直接影響了治理的效果。渤海環(huán)境問題解決的關(guān)鍵在于如何實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨流域,多個利益主體之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成中央與地方、地方與地方、部門與部門之間的網(wǎng)絡(luò)狀對接與合力。

3.2 海洋環(huán)境意識宣傳不夠

該計劃以治理陸源污染為目的,作為陸源污染源主體的國民,其自覺性和環(huán)境保護(hù)意識的提高是非常關(guān)鍵的要素。但是,本計劃對于這部分內(nèi)容重視不夠。因此,今后在這個方面不光要提高意識,更要不斷加強對國民的宣傳和教育。

本計劃實施的區(qū)域各城市根據(jù)各自的特點,根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和市民的要求,通過宣傳和教育,探求從根本上解決陸源污染物的方案。

4 建議

中國“渤海碧海行動計劃”這一15年長期治理陸源污染的海洋環(huán)境政策具有重要意義。針對第一階段渤海碧海行動計劃實施過程中出現(xiàn)的問題,特提出以下建議。

4.1 建立簡潔高效的渤海管理機制

中央政府需要指定明確的責(zé)任部門總管這個計劃的實施,找到橫向管理體系的核心,或者設(shè)立由各部門代表構(gòu)成的聯(lián)合管理機構(gòu)。渤海是一個跨行政區(qū)域的、具有獨特社會經(jīng)濟和自然地理特征的區(qū)域性海洋單元。渤海作為一個整體,必須通過環(huán)渤海3省1市以及各部門、各行業(yè)的一致努力,采取綜合管理的手段,才能解決渤海的環(huán)境問題。為加強跨省間、跨部門間的合作,建立簡潔高效的渤海管理機制是十分必要的。建議由中央、地方政府組成跨行政區(qū)的渤海綜合管理協(xié)調(diào)機構(gòu),例如,成立渤海管理委員會,賦予其明確的職責(zé),包括權(quán)利和義務(wù)。通過把渤海綜合治理的權(quán)利和責(zé)任交給環(huán)渤海的地方省市政府,共同開展渤海海洋資源保護(hù)、海洋環(huán)境監(jiān)測和海洋監(jiān)察執(zhí)法工作。建立國家和地方相結(jié)合的環(huán)渤海環(huán)境和資源管理協(xié)調(diào)機制;研究建立渤海環(huán)境綜合管理最佳模式;制定渤海環(huán)境綜合管理行動計劃;制定和實施《渤海環(huán)境生態(tài)保護(hù)管理法》;建立渤海環(huán)境綜合監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng);編制可持續(xù)財政方案;加強能力建設(shè),使渤海形成一個有機的整體,省市之間、縣與縣之間,實現(xiàn)渤海資源共享,進(jìn)行公平與可持續(xù)性開發(fā)管理[4]。

4.2 強化渤海海洋環(huán)境保護(hù)意識

渤海整治工作是一個系統(tǒng)工程,需要環(huán)渤海各省市、相關(guān)內(nèi)陸省市以及全社會各行業(yè),在一個較長時期內(nèi)的共同努力,并采取有效的行動。首先,要在環(huán)渤海地區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)中樹立科學(xué)的發(fā)展觀,強調(diào)和貫徹環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)相協(xié)調(diào)的指導(dǎo)思想,強化環(huán)境保護(hù)意識,加強政府在海洋環(huán)境保護(hù)方面的職能建設(shè),建立起環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機制。在制定海域開發(fā)利用規(guī)劃,調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)力布局時,綜合考慮社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益,進(jìn)行充分的環(huán)境影響評價,避免決策失誤,從源頭上控制住渤海環(huán)境問題的產(chǎn)生。其次,要加大輿論宣傳力度,增強民眾的環(huán)境保護(hù)意識,激發(fā)民眾積極投入到保護(hù)和修復(fù)渤海自然生態(tài)環(huán)境的活動中去。發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用,爭取社會各界對渤海環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)注與支持。由中央政府負(fù)責(zé)的有關(guān)活動和宣傳工作可以移交給地方政府。本計劃實施的區(qū)域各城市根據(jù)各自的特點,根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和市民的要求通過宣傳和教育,探求從根本上解決陸源污染物的方案。使環(huán)渤海地區(qū)的各級政府和全社會都重視并自覺維護(hù)渤海的海洋環(huán)境健康,科學(xué)合理地開發(fā)利用、保護(hù)渤海資源和環(huán)境,使國家和社會各界都能從渤海的可持續(xù)利用中受益[4]。

[1] 肖俊和,張希三.對海河流域水污染防治的淺見[J].水利科技與經(jīng)濟,2003,9(4).

[2] JACQUESP,SM ITH ZA.Ocean politics and policy[M].Santa Barbara,ABC-CL IO,2003.

[3] M ILES E L.The concep t of ocean governance:evolution toward the 21stcentury and the p rincip le of sustainable ocean use.Coastal Management 1999:27:1-30.

[4] 郝艷萍.渤海治理的對策與建議[N].中國海洋報,2005-09-13.