政府政策責(zé)任視角下的企業(yè)年金制度建設(shè)

● 趙霞 王燦

政府政策責(zé)任視角下的企業(yè)年金制度建設(shè)

● 趙霞 王燦

本文認(rèn)為，在企業(yè)年金構(gòu)建過程中政府應(yīng)承擔(dān)制度供給主體的責(zé)任。為改變我國企業(yè)年金發(fā)展遲緩的現(xiàn)狀，政府應(yīng)在法律建設(shè)和監(jiān)管等方面積極作為。

企業(yè)年金 制度供給 政府政策

我國上世紀(jì)90年代初開始引入企業(yè)年金制度，因種種原因發(fā)展緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2008年底，我國建立企業(yè)年金的覆蓋人數(shù)1038萬人，僅占參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)2.2億人的4.6%，資產(chǎn)不到GDP的0.6%。發(fā)達(dá)國家60%以上的企業(yè)設(shè)計(jì)了企業(yè)年金計(jì)劃，其中美國企業(yè)年金對(duì)勞動(dòng)力的覆蓋率達(dá)到57%，英國達(dá)到60%，德國達(dá)到65%，法國達(dá)到80%。造成這種狀況的原因之一就是政府政策責(zé)任的缺位。

一、企業(yè)年金制度的發(fā)展歷程

我國發(fā)展企業(yè)年金的歷程經(jīng)過了先期導(dǎo)入、中期試點(diǎn)和逐步規(guī)范階段。

第一階段為先期導(dǎo)入階段（1991-2000年）。1991年，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中首次提出鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)行補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策；1994年，國家在新頒布的《勞動(dòng)法》關(guān)于“國家鼓勵(lì)用人單位根據(jù)本單位實(shí)際情況為勞動(dòng)者建立補(bǔ)充保險(xiǎn)”的規(guī)定中又為建立企業(yè)年金制度提供了法律依據(jù)；1995年末，勞動(dòng)部出臺(tái)《關(guān)于建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，對(duì)企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體實(shí)施辦法以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等具體政策做出了規(guī)范；在1997年國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中界定了企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)在社會(huì)保障體系中的重要地位。

第二階段為中期試點(diǎn)階段（2000-2003年）。2000年，出臺(tái)的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案》，將企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)更名為企業(yè)年金，提倡企業(yè)建立企業(yè)年金制度，一些行業(yè)和地區(qū)逐漸成為企業(yè)年金制度的試點(diǎn)單位和地區(qū)。2001年，《國務(wù)院關(guān)于同意<遼寧省完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)實(shí)施方案>的批復(fù)》明確了企業(yè)實(shí)行企業(yè)年金制度的條件。

第三階段為逐步規(guī)范階段（2004年至今）。2004年5月1日年實(shí)施的《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》（下文簡(jiǎn)稱《辦法》），使我國的企業(yè)年金制度有了較為統(tǒng)一的運(yùn)作規(guī)范。同年8月，勞動(dòng)保障部公布了《企業(yè)年金管理指引》，確定了年金制度市場(chǎng)化運(yùn)作的原則。同年11月，《關(guān)于企業(yè)年金基金證券投資有關(guān)問題的通知》和《企業(yè)年金基金證券投資登記結(jié)算業(yè)務(wù)指南》為企業(yè)年金入市奠定了重要的制度基礎(chǔ)。2005年，勞動(dòng)保障部相繼出臺(tái)了《企業(yè)年金管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定暫行辦法》、《企業(yè)年金賬戶管理信息系統(tǒng)試行標(biāo)準(zhǔn)》等，基本規(guī)范了企業(yè)年金的開戶流程、運(yùn)作流程、受托人規(guī)定等細(xì)則。2007年9月國務(wù)院國資委下發(fā)了《關(guān)于中央企業(yè)試行企業(yè)年金制度有關(guān)問題的通知》，對(duì)于企業(yè)年金繳費(fèi)的額度、公平問題進(jìn)行了初步規(guī)范。2009年6月發(fā)布了《關(guān)于補(bǔ)充保險(xiǎn)有關(guān)企業(yè)所得稅問題的通知》，規(guī)定企業(yè)年金企業(yè)繳費(fèi)部分可按不超過職工工資總額5%的標(biāo)準(zhǔn)在企業(yè)所得稅前扣除，并可追溯自2008年1月1日起執(zhí)行。2009年12月，國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于企業(yè)年金個(gè)人所得稅征收管理有關(guān)問題的通知》（下稱《通知》），明確了企業(yè)年金個(gè)人所得稅征收管理的相關(guān)問題。

從我國企業(yè)年金制度的發(fā)展歷程可以看出，政府公布的政策法規(guī)是推動(dòng)其發(fā)展重要因素。其主要表現(xiàn)，一是成為制度供給的主體。各個(gè)相關(guān)的主管部門相繼出臺(tái)了近20個(gè)政策法規(guī)，較為充分地履行了制度供給主體的職責(zé)。二是提供了監(jiān)督管理的基本依據(jù)。政府頒布的《辦法》中規(guī)定要對(duì)企業(yè)年金進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)相關(guān)的違法現(xiàn)象要加以懲處，這為企業(yè)年金的健康運(yùn)營(yíng)提供了基本的監(jiān)督保障。三是初步構(gòu)建了稅收優(yōu)惠體系。圍繞企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策影響著企業(yè)舉辦企業(yè)年金計(jì)劃的積極性和參與度。鄭秉文（2010）認(rèn)為，《通知》不僅結(jié)束了過去稅收政策執(zhí)行無據(jù)和模糊狀態(tài)，還首次規(guī)定的將企業(yè)繳費(fèi)計(jì)入個(gè)人賬戶的部分單獨(dú)計(jì)稅的方法，并明確了個(gè)人繳費(fèi)征收所得稅。

二、政府履行企業(yè)年金政策責(zé)任存在的問題

1.具體監(jiān)管政策缺位

盡管我國頒布的《辦法》中對(duì)企業(yè)年金的監(jiān)管制度和進(jìn)行了規(guī)定，但是大多比較籠統(tǒng)、模糊，特別是沒有明確規(guī)定具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管瀆職問責(zé)制、監(jiān)管方式、信息公開制度等，造成一些違法現(xiàn)象得不到及時(shí)控制。首先是在收入分配機(jī)制上的不合理和不完善，導(dǎo)致收入偏低勞動(dòng)者沒有能力投資企業(yè)年金。其次，沒有明確專門的企業(yè)年金管理監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)其職責(zé)與監(jiān)督責(zé)任模糊不清，出現(xiàn)問題難以問責(zé)。再次，缺乏公民參與，沒有形成內(nèi)外一體的監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)監(jiān)督不力，監(jiān)督渠道單一而不透明。最后，沒有建立基于地方政府和中央聯(lián)合的年金信息管理網(wǎng)絡(luò)，關(guān)于投資人的權(quán)益、投資基金的保值增值、投資報(bào)表、企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況、投資項(xiàng)目的盈利狀況無處查詢。

2.法規(guī)政策少位

我國企業(yè)年金制度還缺乏完善的法規(guī)政策支撐體系，導(dǎo)致制度運(yùn)行缺乏管理依據(jù)。雖然我國已經(jīng)出臺(tái)了近20個(gè)相關(guān)的配套法規(guī)，但相關(guān)企業(yè)年金的法規(guī)卻只有勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布的《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》，但因頒布主體不具有立法資格，所以這兩個(gè)辦法的法律效力也比較有限。此外，類似《企業(yè)年金法》、《投資基金法》等對(duì)企業(yè)年金的建立、運(yùn)行都至關(guān)重要的法規(guī)卻還“待字閨中”。同時(shí)，《人才社會(huì)保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移制度》等一些配套法規(guī)的缺失，也導(dǎo)致了企業(yè)年金實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中的無“法”可依。

3.稅優(yōu)政策不到位

雖然我國在《通知》中從稅收優(yōu)惠層面上對(duì)企業(yè)年金表示鼓勵(lì)與支持，但在具體操作層面存在一系列問題。首先是企業(yè)年金稅收優(yōu)惠限額偏低。對(duì)比企業(yè)年金較成熟的工業(yè)化國家如加拿大的18%、法國的22%限額，5%的稅收優(yōu)惠明顯較低，甚至低于部分省市現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，難以真正起到激勵(lì)作用。其次，稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié)單一?！锻ㄖ分忻鞔_了個(gè)人繳費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，有關(guān)投資與發(fā)放環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠問題沒有明確的規(guī)定。最后，對(duì)低收入群體激勵(lì)性不足，對(duì)違法企業(yè)的懲罰措施也不明確。

4.輿論引導(dǎo)錯(cuò)位

政府對(duì)企業(yè)年金的宣傳和輿論引導(dǎo)的力度不夠，并沒有把勞動(dòng)者的報(bào)酬看成是包括工資、福利、社會(huì)保險(xiǎn)等在內(nèi)的完整的體系，也沒有樹立相應(yīng)的年金構(gòu)建標(biāo)桿企業(yè)，導(dǎo)致企業(yè)實(shí)施企業(yè)年金制度乏力。

5.專業(yè)人才空位

人才是企業(yè)年金順利運(yùn)行的關(guān)鍵保障。企業(yè)年金計(jì)劃的時(shí)間跨度長(zhǎng)、涉及面廣、敏感度高，要保障計(jì)劃的有效運(yùn)營(yíng)，就必須盡快提升企業(yè)年金計(jì)劃管理人員的專業(yè)水平。到目前為止，我國還沒有相關(guān)的專業(yè)人才引進(jìn)優(yōu)惠政策。企業(yè)年金專業(yè)人才的缺失，以及從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)的不足成為了影響制度進(jìn)一步發(fā)展的重要原因之一。

三、完善政府企業(yè)年金的政策責(zé)任

政策法規(guī)所提供的機(jī)制或環(huán)境是企業(yè)年金制度建立和發(fā)展的關(guān)鍵。在目前我國企業(yè)年金制度仍較為稚嫩的情況下，制度和政策的完善應(yīng)成為首要考慮的工作。圖1描述了政府政策責(zé)任的維度和方面，稅收優(yōu)惠到位、法規(guī)補(bǔ)位、監(jiān)管到位是推動(dòng)年金制度完善的動(dòng)力源。表1比較了我國同美國、英國、德國、日本等國家的企業(yè)年金制度差異，可以完善我國的企業(yè)年金制度提供方法參考。

1.引導(dǎo)正位

第一，通過宣傳教育，加大懲處力度，提高企業(yè)與員工的認(rèn)同感和參與度。政府應(yīng)該要求企業(yè)構(gòu)建包括工資、福利、社會(huì)保險(xiǎn)三位一體的報(bào)酬體系，并在企業(yè)和員工中深入地宣傳、教育和普及，使企業(yè)和員工真正認(rèn)識(shí)到企業(yè)年金的益處。同時(shí)，保障企業(yè)年金運(yùn)營(yíng)規(guī)則的公平、公正、公開，加大企業(yè)年金的審計(jì)工作，密切關(guān)注基金運(yùn)營(yíng)方向，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為，對(duì)故意拒繳、欠繳社保金的企業(yè)加大懲罰力度。

第二，倡導(dǎo)全民皆有保障理念，發(fā)揮標(biāo)桿企業(yè)模范帶頭作用。1961年4月開始，日本所有個(gè)體經(jīng)營(yíng)者(包括農(nóng)民)以及無業(yè)人員都參加了國民年金保險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)了“國民皆有年金”。我國也有必要樹立此類理念，運(yùn)用政策手段鼓勵(lì)企業(yè)引入企業(yè)年金計(jì)劃，并在全社會(huì)樹立“企業(yè)典范”，利用稅收優(yōu)惠政策對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)，從而帶動(dòng)企業(yè)年金制度在我國的推行和擴(kuò)展。

2.監(jiān)管到位

第一，設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)，形成完善的監(jiān)管體系。從表1可以看出發(fā)達(dá)國家如美國、英國、德國、日本都設(shè)立了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)投資結(jié)構(gòu)、受托人資格準(zhǔn)入、禁止行為和誠信要求等進(jìn)行監(jiān)督。其中美國政府對(duì)企業(yè)年金稅收法律制度的監(jiān)管主要由美國財(cái)政部（The United States Treasury Department）和其下屬的稅務(wù)總局負(fù)責(zé)。我國政府要履行監(jiān)管責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政責(zé)任：工商行政管理、勞動(dòng)與社會(huì)保障、財(cái)政等部門，負(fù)責(zé)企業(yè)年金資格的認(rèn)定（涉及稅收優(yōu)惠政策）；企業(yè)年金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、專門投資機(jī)構(gòu)、銀行、信托投資公司和保險(xiǎn)公司等，主要負(fù)責(zé)企業(yè)年金基金的管理、投資、運(yùn)營(yíng)；中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)、中國銀監(jiān)會(huì)等金融業(yè)務(wù)主管部門，應(yīng)對(duì)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的投資、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，推行行政問責(zé)制，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)配備專業(yè)的工作人員。

表1 美國、英國、德國、日本與中國企業(yè)年金制度比較

第二，制定信息定期公開制度。美國監(jiān)管當(dāng)局對(duì)基金投資行為及市場(chǎng)表現(xiàn)的監(jiān)管主要通過公開披露信息和現(xiàn)場(chǎng)審查兩種方式進(jìn)行，其《雇員退休收入保障法》和《稅收法》要求企業(yè)雇主每年必須向政府和計(jì)劃參與人提供年度報(bào)表，就計(jì)劃的收支和投資進(jìn)行詳細(xì)的分析和報(bào)告，以保持計(jì)劃管理和運(yùn)作的透明度。我國企業(yè)年金的構(gòu)建應(yīng)遵循公平、公正、有效、及時(shí)、透明的原則，把信息公開方式制度化，就其管理操作的細(xì)節(jié)提供大量的數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行披露和報(bào)告。

第三，提高公民參與意識(shí)，保證監(jiān)督的公正性。利用社會(huì)監(jiān)督和現(xiàn)代化技術(shù)進(jìn)行積極參與監(jiān)督，保證各項(xiàng)年金制度制定的公正性，積極防止監(jiān)督過程中的暗箱操作行為。建立健全企業(yè)年金監(jiān)督舉報(bào)系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)，保證公民投訴渠道的暢通，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的無礙反饋，對(duì)重大違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理。

第四，提高年金管理能力，確保企業(yè)年金保值增值。提高相關(guān)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理能力，建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳遞鏈條，在社會(huì)保障基金的具體操作層面上，積極拓寬企業(yè)年金投資渠道，適當(dāng)進(jìn)行面向社會(huì)的開放式基金試點(diǎn)。

3.法規(guī)補(bǔ)位

第一，出臺(tái)一系列高效力、高層次的法規(guī)。日本、英國等都頒布了專門的《年金法》，奠定了企業(yè)年金運(yùn)行和管理的法律基礎(chǔ)。我國應(yīng)盡快出臺(tái)更高層次的企業(yè)年金法律規(guī)范（如《企業(yè)年金法》、《投資基金法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》等），完善各項(xiàng)配套法律制度（如稅收優(yōu)惠政策制度等），保證企業(yè)年金在投資、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)都能得到穩(wěn)步的發(fā)展。

第二，制定基于全國的企業(yè)年金便攜轉(zhuǎn)移政策。逐步建立省級(jí)及全國性企業(yè)年金計(jì)劃的清算服務(wù)機(jī)構(gòu)，以便為企業(yè)年金計(jì)劃可攜帶性問題的解決提供現(xiàn)實(shí)途徑；增強(qiáng)企業(yè)年金計(jì)劃的服務(wù)意識(shí)，兼顧勞動(dòng)者享受社會(huì)保險(xiǎn)的合法權(quán)益和自由、合理流動(dòng)的愿望。

第三，加大對(duì)社會(huì)收入再分配的宏觀調(diào)控力度。加強(qiáng)企業(yè)年金作為第二次分配在公平勞動(dòng)者間收入中的重要作用；加大企業(yè)年金的投資力度，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

4.稅收優(yōu)惠到位

第一，加大稅優(yōu)力度，企業(yè)年金繳納、投資與發(fā)放環(huán)節(jié)實(shí)行免稅或者減稅原則。美國企業(yè)年金計(jì)劃的稅收優(yōu)惠實(shí)行EET稅制，稅收優(yōu)惠方式主要包括減稅、免稅和稅收遞延三種，稅收優(yōu)惠的受惠方包括企業(yè)雇主和企業(yè)雇員。該稅制避免了重復(fù)征稅，較好的反映了長(zhǎng)期養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄在職工生命周期中作為收入再分配的真實(shí)性質(zhì)。目前，我國有學(xué)者主張借鑒這種模式完善我國稅收政策，但在實(shí)踐中也存在諸多困難，比如國家財(cái)政稅收可能在短期內(nèi)銳減，以及導(dǎo)致員工收入差距的進(jìn)一步加大等。鄭秉文（2010）主張我國可以采取一種過渡模式，即“部分前端征稅模式”（“部分TEE”），在繳費(fèi)環(huán)節(jié)采取限制比例的方法，在投資收益環(huán)節(jié)繼續(xù)實(shí)施免稅(E)政策。這樣既可以鼓勵(lì)年金市場(chǎng)的活躍發(fā)展，又可以拉動(dòng)資本投資，既不會(huì)給國家財(cái)政帶來損失，又兼顧了稅收的公平性。

第二，完善企業(yè)年金的配套優(yōu)惠政策。針對(duì)企業(yè)年金在我國各地和行業(yè)仍發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，可以考慮實(shí)行差別稅率，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)效益較低的地區(qū)和企業(yè)加大企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠幅度，以擴(kuò)大企業(yè)年金的覆蓋率。同時(shí)，要提高企業(yè)的違法成本，防范企業(yè)利用年金政策逃稅漏稅。

5.人才培養(yǎng)入位

政府應(yīng)引導(dǎo)高校開設(shè)相關(guān)課程，培養(yǎng)企業(yè)年金方面的專業(yè)人才；還應(yīng)提供成人職業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，提升專業(yè)任職人員的理論和道德素養(yǎng)。地方政府要提供各項(xiàng)優(yōu)惠措施，吸引海外人才和一些名校專業(yè)人才加盟，加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)人才儲(chǔ)備工作?；鸸緫?yīng)選擇專業(yè)水平和思想政治素質(zhì)比較高的基金管理人員進(jìn)入管理層，強(qiáng)化其責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起企業(yè)年金從設(shè)立準(zhǔn)入、投資運(yùn)營(yíng)到安全保管的責(zé)任，并積極維護(hù)參保人的權(quán)益。

1.李彥彬：《我國企業(yè)年金法律制度研究》，載《南昌大學(xué)碩士論文》，2008年。

2.臧海成：《政府指導(dǎo)作用，推進(jìn)企業(yè)年金發(fā)展》，載《湖北師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期。

3.李舜萱：《我國企業(yè)年金發(fā)展現(xiàn)狀及分析》，載《北京交通管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第4期。

4.張俊嶺，俠志強(qiáng)：《國際企業(yè)年金制度的發(fā)展趨勢(shì)及其對(duì)我國的啟示》，載《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第2期。

5.金海和，李利：《社會(huì)保障與政府責(zé)任——以中國農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)為例》，載《中國行政管理》，2010年第3期。

6.鄭秉文：《“國稅函〔2009〕694號(hào)通知”對(duì)企業(yè)年金的嚴(yán)重影響及政策建議》，載《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》，2010年第11期。

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（作者單位：中國石油大學(xué)，山東宏安電梯有限責(zé)任公司）

■責(zé)編 王陽 Tel:010-88383907 E-mail：yeanling@2911.net