湘南山區(qū)農(nóng)村“邊緣村莊”搬遷可行性分析及對(duì)策

孔 勤

(中共郴州市委黨校,湖南郴州423000)

湘南山區(qū)農(nóng)村“邊緣村莊”搬遷可行性分析及對(duì)策

孔 勤

(中共郴州市委黨校,湖南郴州423000)

“邊緣村莊”是湘南山區(qū)農(nóng)村普遍存在的現(xiàn)象,其搬遷問題值得我們研究。本文對(duì)湘南山區(qū)農(nóng)村“邊緣村莊”搬遷進(jìn)行了可行性和效應(yīng)分析,認(rèn)為要順利推進(jìn)湘南山區(qū)農(nóng)村“邊緣村莊”搬遷這一項(xiàng)惠民工程,需要在搬遷新址規(guī)劃、搬遷模式、搬遷資金、搬遷政策、政府服務(wù)能力等幾個(gè)方面進(jìn)行突破。

湘南山區(qū);“邊緣村莊”;搬遷;效應(yīng)

一 湘南山區(qū)農(nóng)村“邊緣村莊”搬遷可行性分析

(一)“邊緣村莊”的基本狀況是其搬遷的前提

湘南山區(qū)農(nóng)村“邊緣村莊”是指人口稀少、地域面積小、交通非常不便、發(fā)展明顯落后、基礎(chǔ)設(shè)施十分陳舊、服務(wù)設(shè)施貧乏、經(jīng)常遭受自然災(zāi)害的村莊,這些“邊緣村莊”既不利于農(nóng)民生活,也不利于農(nóng)民生產(chǎn),農(nóng)民生活條件改善非常有限。村民愿意選擇那些地質(zhì)條件好、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)、可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡胤阶鳛榧饶堋鞍簿印庇帜堋皹窐I(yè)”的搬遷安置點(diǎn),擺脫貧困。

(二)地質(zhì)災(zāi)害或者災(zāi)害隱患點(diǎn)是“邊緣村莊”搬遷的迫切要求

湘南山區(qū)地形地貌坡多溝多,緩坡地或臺(tái)地(人工梯田)多,地質(zhì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性不強(qiáng),容易受或常受滑坡、泥石流、崩塌、山洪等威脅,使得稻田被沖毀,林木受損,房屋倒塌,對(duì)這些邊緣村莊農(nóng)民的生產(chǎn)、生活帶來嚴(yán)重的影響,經(jīng)濟(jì)損失慘重,一些邊緣村莊常年受到自然災(zāi)害的破壞,不得不舉家搬遷,自然災(zāi)害造成的邊緣村莊群眾再生性貧困問題越來越突出且治理難。從調(diào)研掌握的情況看,目前資興市30.5%的邊緣村莊已經(jīng)受到過自然災(zāi)害的影響,14%邊緣村莊是自然災(zāi)害的隱患點(diǎn)。

(三)村民收入低是“邊緣村莊”搬遷的現(xiàn)實(shí)要求

村民收入主要依靠?jī)纱蟛糠?一部分是耕種糧食作物收入。通過傳統(tǒng)的耕作模式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),“刀耕火種,靠天吃飯”,生產(chǎn)出來的糧食基本維系居民自已的生活,剩余不多,很少以商品形式在市場(chǎng)出售;另一部分是外出務(wù)工收入。由于在村的生產(chǎn)條件差、收入低,大部分村民出去務(wù)工改善收入狀況。受自然條件、生產(chǎn)條件、交通條件等制約,邊緣村莊增收難度比其它村莊難,村莊之間收入差距不斷加大。

表一 邊緣村莊村民人平收入情況表(資興市)

(四)新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)涵是“邊緣村莊”搬遷的客觀要求

新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)涵是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”?！斑吘壌迩f”地理的邊緣化使得邊緣村莊開發(fā)建設(shè)的比較效益很低;政策的局限性使得邊緣村莊群眾受惠程度有限。實(shí)踐證明,與其花幾萬乃至幾十萬用于一個(gè)邊緣村莊基礎(chǔ)設(shè)施的改善和資源的開發(fā),不如每戶適當(dāng)補(bǔ)償,幫助其易地搬遷,幫助“邊緣村莊”農(nóng)民脫貧致富顯得更加實(shí)際。

二 湘南山區(qū)農(nóng)村“邊緣村莊”搬遷的效應(yīng)分析

(一)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

從已經(jīng)搬遷的邊緣村莊調(diào)研情況看,邊緣村莊搬遷產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)——收入增加。把村民人均收入進(jìn)行量化比較后,村民搬遷后比搬遷前的人均收入有增加,有些村民人均收入增加的幅度達(dá)到2倍之多(見表二)。收入增加主要有以下幾個(gè)方面的原因:第一,生產(chǎn)和生活性支出成本大大減少。第二,新遷入地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好,農(nóng)業(yè)效益好。第三,新遷入后享受政策支持更充分,受益更大。第四,致富門路更廣,就業(yè)渠道更多,收入來得更快。收入增加讓村民感受到搬遷給他們帶來的好處。

表二 邊緣村莊村民人平收入情況表(資興市)

(二)社會(huì)效應(yīng)

社會(huì)效應(yīng)主要表現(xiàn)如下四個(gè)方面:第一,促進(jìn)了搬遷村民思想觀念的轉(zhuǎn)變,村民摒棄了“等、靠、要”等思想,自力更生意識(shí)、開放發(fā)展意識(shí)、學(xué)用科技意識(shí)大大增強(qiáng)。正如其中一位叫黃海平的農(nóng)戶所說“看到別人賺錢,自己也想賺錢,便想辦法賺錢”。第二,搬遷后的交通比原來便利,村民出行、看病、購(gòu)物、務(wù)工方便,學(xué)生上學(xué)方便,外出時(shí)間縮短,時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本都大大降低。第三,遠(yuǎn)離地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)。一些村民原居住地經(jīng)常受到地質(zhì)災(zāi)害影響,搬遷后,村民的人身、財(cái)產(chǎn)得到安全保障,為村民避免了經(jīng)濟(jì)損失。第四,政府的公信力增強(qiáng)。由于村民念土情結(jié)、搬遷資金不足等原因,一些村民不愿意搬遷,給搬遷工作增加了很大的難度。通過宣傳,部分村民搬遷后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng),讓原來不愿意搬遷的村民改變了看法,轉(zhuǎn)而積極配合搬遷,由被動(dòng)搬遷變主動(dòng)搬遷,增強(qiáng)了政府的公信力,改善了干群關(guān)系。

(三)生態(tài)效應(yīng)

邊緣村莊一般地處偏遠(yuǎn)山林地,是保持山、水本身的自然狀態(tài)的重要地帶。從可持續(xù)的角度來分析,邊緣村莊村民搬遷后,減少了人類活動(dòng)對(duì)森林植被的破壞和水土流失,有利于進(jìn)一步實(shí)施退耕還林,大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林木,有效治理和開發(fā)利用原有宅基地、荒山荒坡等,促進(jìn)土地資源綜合科學(xué)利用,促進(jìn)源頭保水保土、防泥沙流固土,促進(jìn)野生動(dòng)物恢復(fù)和增加,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)加強(qiáng)。

三 湘南山區(qū)農(nóng)村“邊緣村莊”搬遷對(duì)策分析

(一)制定科學(xué)的搬遷規(guī)劃,提供實(shí)踐指導(dǎo)意義

一是制定總體規(guī)劃。要把邊緣村莊搬遷規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來,與新農(nóng)村建設(shè)的總體要求相一致,通過規(guī)劃制定,讓村民看到新生活的希望,從而激發(fā)他們追求新生活的熱情,增強(qiáng)擺脫貧困的內(nèi)在動(dòng)力。制定規(guī)劃要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),把發(fā)展的方向搞明確,把發(fā)展的空間留下來,同時(shí)要突出規(guī)劃的嚴(yán)肅性、約束性,避免亂占亂建。二是制定分類規(guī)劃。要有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃,要有村莊建設(shè)的規(guī)劃,要有配套設(shè)施的規(guī)劃,使不同層次的規(guī)劃互相協(xié)調(diào),形成良好的工作互促機(jī)制和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。三是規(guī)劃本身要切合實(shí)際。注意集中與分散搬遷同步考慮。村莊的建設(shè)規(guī)模與搬遷的人員數(shù)量相符合。要與當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和群眾的生活習(xí)俗相結(jié)合。四是規(guī)劃實(shí)施注重可行性。按照輕重緩急確定搬遷的對(duì)象、批次、時(shí)間,根據(jù)村民的經(jīng)濟(jì)狀況和各方面的承受能力分步進(jìn)行,逐步到位。比如,有的搬遷可以先滿足居住,再來配套完善,逐步提高標(biāo)準(zhǔn);政府也可以采用先征后贖方式,將規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)戶有使用權(quán)的土地以一定價(jià)格(資興市按照15元/平方米)購(gòu)置,再由需要搬遷建房的農(nóng)戶按一定價(jià)格分期購(gòu)買。

(二)因地制宜,探索多種搬遷模式

相比大規(guī)模庫(kù)區(qū)移民、遠(yuǎn)地扶貧搬遷、大面積生態(tài)搬遷、行政村整體搬遷而言,湘南山區(qū)農(nóng)村邊緣村莊搬遷應(yīng)結(jié)合湘南的實(shí)際情況,突出“規(guī)模小、成本低、矛盾少、引導(dǎo)性、內(nèi)聚性”等鮮明特點(diǎn)。因地制宜,探索多種搬遷模式,如按照城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的要求,可以采取政府主導(dǎo)搬遷模式,政府有計(jì)劃、有組織地把邊緣村莊逐步進(jìn)行搬遷、整合,在沿縣鄉(xiāng)或村級(jí)公路旁實(shí)現(xiàn)規(guī)模、集中安置;有條件的村莊,可以依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與開發(fā)項(xiàng)目、工業(yè)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目等項(xiàng)目帶動(dòng)村民搬遷;經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的農(nóng)村可以選擇進(jìn)城(鎮(zhèn))購(gòu)房;對(duì)行政村內(nèi)集中居住地或適合定居地的一些無人居住的空房和危房、長(zhǎng)期未使用的村集體用房和其他房等可以通過村級(jí)協(xié)調(diào)實(shí)施搬遷;也可以依托血緣關(guān)系,親朋好友同意接納,采取投親靠友搬遷模式;對(duì)于不需要政府和其他組織的強(qiáng)制或者引導(dǎo)的搬遷,在遵守村民自主、自愿的基礎(chǔ)上可以采取自發(fā)搬遷模式。

(三)拓寬資金渠道,解決制約搬遷的資金“瓶頸”

一是積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)搬遷工程的政策扶持和資金支持。邊緣村莊搬遷不同于大面積的生態(tài)搬遷、大規(guī)模庫(kù)區(qū)移民、遠(yuǎn)地扶貧搬遷,能享受到的國(guó)家資金扶持非常有限。遭受自然災(zāi)害的邊緣村莊搬遷雖能享受國(guó)家提供的避險(xiǎn)補(bǔ)助資金,如資興市的一些邊緣村莊搬遷通過爭(zhēng)取國(guó)家避險(xiǎn)搬遷資金,政府按照每個(gè)人7500-11000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放給搬遷村民,但補(bǔ)助的資金與搬遷的實(shí)際需求相差缺口較大。由于邊緣村莊問題在全國(guó)不同區(qū)域和地方都不同程度地存在,加之國(guó)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)的不斷重視,今后,國(guó)家必然會(huì)以不同方式和渠道增加邊緣村莊搬遷資金補(bǔ)助項(xiàng)目,提高資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。二是地方政府要加大搬遷的資金投入。地方財(cái)政要預(yù)算實(shí)施搬遷的經(jīng)費(fèi),專款專用,對(duì)搬遷對(duì)象根據(jù)不同狀況進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助,并根據(jù)各地財(cái)政實(shí)力狀況,逐步提高搬遷的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。三是以項(xiàng)目謀搬遷資金。發(fā)展和開發(fā)農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)項(xiàng)目,比如組織種植大戶或引進(jìn)規(guī)模種植、規(guī)模經(jīng)營(yíng)商家進(jìn)行項(xiàng)目投資,項(xiàng)目參與人在項(xiàng)目建設(shè)過程中同時(shí)實(shí)施搬遷的給予政策優(yōu)惠,減免部分上繳稅費(fèi)或租金等。四是加大相關(guān)資金整合力度。由于搬遷工程涉及面廣,項(xiàng)目?jī)?nèi)容多,建設(shè)任務(wù)繁重,加之國(guó)家專項(xiàng)資金有限,各地要統(tǒng)籌安排,把農(nóng)村資金項(xiàng)目整合推動(dòng)實(shí)施搬遷工程,在保持管理渠道不變、資金使用性質(zhì)不變的前提下,積極整合退耕還林、人畜飲水、農(nóng)村能源、鄉(xiāng)村公路、社會(huì)事業(yè)、國(guó)土整治、基層政權(quán)建設(shè)、農(nóng)網(wǎng)改造及其它扶貧資金和“兩基”資金,彌補(bǔ)資金不足的問題。五是引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)力量支持搬遷。當(dāng)前,解決貧富差距,關(guān)注弱勢(shì)群體,促進(jìn)農(nóng)村的均衡發(fā)展,越來越受到社會(huì)廣泛關(guān)注,動(dòng)員和利用企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)人士等方面的力量,通過城市與農(nóng)村結(jié)合,官方與民間結(jié)合,個(gè)人與集體結(jié)合,形成邊緣村莊搬遷的全方位支持體系。

(四)尊重權(quán)利與保障利益,加強(qiáng)和創(chuàng)新搬遷政策扶持

邊緣村莊搬遷既要注重發(fā)揮組織的作用,也要注重發(fā)揮搬遷村民的主觀能動(dòng)作用,這樣一方面盡可能地減少運(yùn)作成本,另一方面盡可能地減少矛盾。要讓搬遷農(nóng)戶表達(dá)自己的看法,表達(dá)自己的意愿,充分尊重搬遷農(nóng)戶的意愿,大力鼓勵(lì)和支持村民采用自選或村民內(nèi)部協(xié)商確定搬遷地、自建房屋搬遷、自籌資金搬遷、投親靠友搬遷等自我主導(dǎo)的搬遷。在適合定居建房的地帶,及時(shí)為搬遷農(nóng)民審批宅基地,縣鄉(xiāng)兩級(jí)在土地管理費(fèi)、土地占用稅方面盡可減免,鼓勵(lì)搬遷戶自己蓋房,允許村民適當(dāng)分散搬遷。按照政策規(guī)定,通過在遷出、遷入地召開群眾座談會(huì)等形式,宣傳邊緣村莊搬遷相關(guān)政策,充分征求群眾對(duì)安置點(diǎn)布局、住房結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)及資金籌集等方面的意見和建議,制定最佳實(shí)施方案。在對(duì)搬遷戶補(bǔ)助的同時(shí),對(duì)吸納搬遷對(duì)象所涉及和影響的主要利益人或組織給予一定補(bǔ)助,如對(duì)實(shí)施搬遷的行政村進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。營(yíng)造良好利益機(jī)制促進(jìn)村民自主搬遷,鼓勵(lì)接收村民騰舊房,將舊房以適當(dāng)價(jià)格租或賣給搬遷戶。鼓勵(lì)和吸引山區(qū)農(nóng)民攜帶資金、技術(shù)等要素進(jìn)城就業(yè)、落戶、居住、生活,制定優(yōu)惠政策,積極主動(dòng)地為農(nóng)民辦理戶口遷移手續(xù)。對(duì)部分經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好,搬遷后不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),自愿放棄原有土地承包權(quán)和宅基地,進(jìn)入城鎮(zhèn)(市)定居的農(nóng)民,可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)(市)民,并且進(jìn)入社保,并出臺(tái)有關(guān)政策讓搬遷村民平等享受城鎮(zhèn)(市)居民的各項(xiàng)待遇。

(五)提高政府服務(wù)能力,化解搬遷矛盾沖突

“邊緣村莊”搬遷是一項(xiàng)惠民工程,政府要提高服務(wù)能力,實(shí)現(xiàn)村民得實(shí)惠,政府得民心的雙贏局面。一是要加大宣傳。村民念土情結(jié)比較重,政府要深入帶村民家中,宣傳政府的相關(guān)政策,讓村民了解、知道搬遷的利與弊。二是全程協(xié)助村民搬遷。村民搬遷比想像中要復(fù)雜,搬遷期間會(huì)遇到新的問題,政府要安排專門的工作人員全程協(xié)助村民搬遷,以便及時(shí)解決問題。三是加強(qiáng)搬遷后續(xù)管理。村民搬遷到一個(gè)新環(huán)境,打破了接受者原來生活、生產(chǎn)的平衡,要產(chǎn)生一種新的平衡,這種新平衡的產(chǎn)生需要借助政府的力量,如村民搬遷到新地址后,在后續(xù)的生產(chǎn)發(fā)展中會(huì)遇到很多新問題,這都需要政府增強(qiáng)服務(wù)意識(shí),從而有效地把搬遷中產(chǎn)生的矛盾和沖突在萌芽中化解。特別是政府主導(dǎo)型搬遷模式,搬遷工作程序復(fù)雜,涉及環(huán)節(jié)多,如果處理不當(dāng)或者工作不到位,容易產(chǎn)生新的矛盾,需要各級(jí)政府有較強(qiáng)的責(zé)任心和服務(wù)能力。

[1]趙俊臣.易地搬遷開發(fā)扶貧:中國(guó)云南省的案例分析與研究[M].北京:人民出版社.

[2]黃承偉.中國(guó)農(nóng)村扶貧自愿移民搬遷的理論與實(shí)踐[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2004.

[3]林志斌.誰搬遷了——自愿性移民扶貧項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政策分析[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006.

[4]萬向東.都市邊緣的村莊——廣州北郊蓼江村的實(shí)地研究[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2005.

[5]羅榮海,張?bào)w偉,謝 萍.西部民族地區(qū)自發(fā)移民搬遷動(dòng)因及建設(shè)新農(nóng)村現(xiàn)狀調(diào)研分析[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué),2008,(10).

On the Feasibility and Methods of the Removal of“Margial Village”in the Mountainous Rural Areas of Southern Hunan

KONG Qin
(Chinese Communist Party School of Chenzhou,Chenzhou 423000,China)

“Marginal village”is a common phenomenon in the mountainous rural areas of southern Hunan, and the removal of such villages is worth study.This paper deals With the feasibility and effect of the removal of“marginal village”in the mountainous rural areas of southern Hunan,and puts forward methods for a smooth and profitable project in such aspects as selection of new sites,removal mode,fund,policy,and government service capacity.

the mountainous rural areas of southern Hunan;“Marginal village”;removal;effect

F320.3

A

1671-1181(2010)04-0018-03

2010-06-01

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目階段性成果(09YBB392)。

孔 勤(1979-),女,湖南郴州人,講師,研究方向:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

(責(zé)任編輯:郝樹平)