大部制背景下城鄉(xiāng)客運一體化對策

任衛(wèi)軍,郝記秀,孫黎瑩,江玉林

(1.長安大學(xué)信息工程學(xué)院,陜西西安 710064;2.交通運輸部科學(xué)研究院,北京 100029)

大部制背景下城鄉(xiāng)客運一體化對策

任衛(wèi)軍1,郝記秀2,孫黎瑩2,江玉林2

(1.長安大學(xué)信息工程學(xué)院,陜西西安 710064;2.交通運輸部科學(xué)研究院,北京 100029)

為促進社會主義新農(nóng)村建設(shè),加快城鄉(xiāng)客運一體化進程,分析了國內(nèi)大部制背景下構(gòu)建城鄉(xiāng)客運一體化所面臨的管理機制多元分割、財政資金投入不足、道路客運城鄉(xiāng)政策差異等問題;基于可持續(xù)發(fā)展的交通理念提出了建構(gòu)城鄉(xiāng)客運一體化的總體思路,探索了管理體制、交通結(jié)構(gòu)和運營組織方面的新模式,建立了城鄉(xiāng)客運一體化綜合量化評價指標體系;并在公共交通發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、投融資政策、法規(guī)建設(shè)以及市場培育等方面就城鄉(xiāng)客運一體化提出了建議。

交通運輸與規(guī)劃;城市交通;鄉(xiāng)村交通;一體化

城鄉(xiāng)客運一體化是指通過城鄉(xiāng)客運諸元素的合理配置,將場站建設(shè)、經(jīng)營結(jié)構(gòu)、車輛運行、線網(wǎng)規(guī)劃、管理體制等有機結(jié)合成為一體,實現(xiàn)旅客的有序流動和市場的有序運行,最終達到方便城鄉(xiāng)群眾出行、促進社會經(jīng)濟發(fā)展的目的,這是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的客觀需求。黨的十七大報告中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的要求和國務(wù)院的大部制改革為構(gòu)建綜合交通運輸體系、推進城鄉(xiāng)客運一體化帶來了新的契機。如何加快城市交通管理體制改革,構(gòu)建城鄉(xiāng)綜合交通運輸管理體系,已成為推動城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展的首要問題。

國外對城鄉(xiāng)交通一體化的研究主要集中在2個方面[1-2],其一是以美國、加拿大等國為代表的以小汽車為主的交通方式,為應(yīng)對城市的低密度蔓延、中心城區(qū)衰退等問題,對位于城市邊緣或郊區(qū)的居民點采取公共交通社區(qū)模式,將交通引導(dǎo)發(fā)展即T OD理念融合進城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展中;其二是以日本及西歐等國家或地區(qū)為代表,通過嚴格的規(guī)劃控制,在城際間、城鄉(xiāng)間大力發(fā)展軌道交通,建成市區(qū)與郊區(qū)間的客運骨干網(wǎng)絡(luò),并通過交通樞紐緊密銜接城區(qū)內(nèi)的公共汽車和長途汽車線路,使城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)出與公共交通系統(tǒng)互為依存的良性循環(huán)狀態(tài)。國內(nèi)研究更多集中在客流特征分析、客流預(yù)測和運力配置等方面[2-4],對城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展的對策研究主要集中在管理體制、運營模式、組織方法和效益分析等方面,缺乏對城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展的總體發(fā)展思路、評價指標以及政策建議等方面的研究[3-6]。本文討論了城鄉(xiāng)客運一體化的現(xiàn)狀和存在問題,系統(tǒng)論述了城鄉(xiāng)客運一體化的總體發(fā)展思路、發(fā)展模式和評價指標,并針對城鄉(xiāng)客運一體化的可持續(xù)發(fā)展提出了建議。

一、城鄉(xiāng)客運一體化的現(xiàn)狀及其存在問題

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是推進全國城市化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的必由之路,城鄉(xiāng)客運一體化是其建設(shè)的一個重要方面,它不僅會對城鄉(xiāng)居民的出行產(chǎn)生深刻的影響,而且會使地區(qū)的經(jīng)濟水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展前景產(chǎn)生巨大變革。因此,需要對城鄉(xiāng)客運一體化的實施進行一系列科學(xué)評價,立足現(xiàn)狀,合理控制城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)的進程,正確把握城鄉(xiāng)客運一體化的發(fā)展方向,對推動全國城鄉(xiāng)客運事業(yè)的發(fā)展具有重要的理論與實踐意義。

(一)發(fā)展現(xiàn)狀

隨著城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的擴大和基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善,人流、物流、資金流、信息流向城鎮(zhèn)集中,形成集聚、流轉(zhuǎn)效應(yīng),城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)由“吃、穿、用”開始向“住、行、休閑”升級?！吨袊y(tǒng)計年鑒》、《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年報》和《公路水路交通行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,2005年全國城市公共交通客運量比2000年同比增長7.3%,公路客運量同比增長4.94%。全國城鎮(zhèn)居民每人年均交通消費性支出為499.63元,保持了年均45.3%的增速,比2000年增加了5.35倍[7]。城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)提高,必然要對出行的可達性、安全性、準時性、快捷性、便利性、舒適性等交通服務(wù)質(zhì)量提出要求,并對城鄉(xiāng)客運的通達深度、運輸能力、價格優(yōu)惠等加以關(guān)注。

隨著國家和各省級高速公路網(wǎng)規(guī)劃的實施,干線公路、農(nóng)村公路、“通暢”工程以及農(nóng)村客運網(wǎng)絡(luò)化工程的全面推進,中國城鄉(xiāng)道路快速發(fā)展。據(jù)交通部門統(tǒng)計,到2006年底,全國公路總里程達345.70萬km,全年道路客運量186.1億人次,占綜合運輸總量的92%;全行業(yè)實現(xiàn)增加值4 363.7億元,對GDP的直接貢獻率達到2.1%;已通公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的99.8%,已通公路的行政村占行政村總數(shù)的94.3%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)通班車率達到96%,行政村通班車率達到83.2%。城鄉(xiāng)道路網(wǎng)和公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的日趨完善,為發(fā)展城鄉(xiāng)客運一體化奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2003年交通部下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)村客運和開展農(nóng)村客運網(wǎng)絡(luò)化試點工作的通知》,并在東部、中部和西部選擇了7個省13個地級市和縣作為全國農(nóng)村客運試點地區(qū),以探索發(fā)展農(nóng)村客運的經(jīng)驗。在客運需求的推動下,產(chǎn)生了農(nóng)村客運公交化的特殊發(fā)展模式。同時,2004年建設(shè)部下發(fā)的《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》指出,未來全國的公共交通規(guī)劃應(yīng)將郊區(qū)城鎮(zhèn)的客運交通納入城市公共交通系統(tǒng)中,統(tǒng)籌研究公共交通發(fā)展規(guī)劃,打破現(xiàn)行的客運交通體系及管理體制,在城市的市域范圍內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共客運交通的一體化經(jīng)營和統(tǒng)一化管理。

全國尤其是東部沿海地區(qū)在城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展方面做出了積極的探索和發(fā)展。浙江省提出“城鄉(xiāng)一體化、區(qū)間網(wǎng)絡(luò)化、鎮(zhèn)村輻射化、布局合理化”的經(jīng)營模式和發(fā)展思路,取得了良好的成效。特別是浙江省嘉興市結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟與社會發(fā)展的實際情況,著力構(gòu)建市域范圍內(nèi)的公交網(wǎng)絡(luò),并以“公交優(yōu)先、有序推進、便民利民、劃區(qū)經(jīng)營、集約化管理”為原則,理順了公交管理體制。其中嘉興市海寧縣實現(xiàn)了“村村通公交”和城鄉(xiāng)公交“零換乘”,成為全國成功實現(xiàn)城鄉(xiāng)客運一體化的典范。

(二)存在問題

盡管許多地區(qū)在城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展中做了許多有益的嘗試,然而城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展過程中仍舊存在許多問題,主要表現(xiàn)為:

(1)管理體制多元分割。當(dāng)前,實行城鄉(xiāng)客運一體化的最大障礙是交通管理機制沒有理順,不適應(yīng)建設(shè)公共服務(wù)型政府的要求。這一體制性障礙典型地表現(xiàn)為全國大部分地區(qū)的交通管理體制存在政出多門、地區(qū)分割、多頭管理、職能交叉的現(xiàn)象。體制上的二元分割結(jié)構(gòu)及管理層次間的不協(xié)調(diào),不僅出現(xiàn)了機構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)脫節(jié)、協(xié)調(diào)困難、多頭執(zhí)法等問題,而且相應(yīng)的政策法規(guī)建設(shè)滯后,嚴重阻礙了城鄉(xiāng)客運的均衡發(fā)展。城市管理部門職能交叉、各自為政,特別是審批職能的重復(fù)設(shè)置、事權(quán)與財權(quán)分離,給道路客運能力的總量調(diào)控與供需平衡帶來困難,成為影響城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展的體制性障礙。

(2)公共交通資金投入及財政補貼不足。在城鄉(xiāng)客運一體化進程中,客運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公交化改造等均衡各方利益,均需要大量的資金投入。然而地方政府對公共交通的資金投入普遍不足,公共交通財政預(yù)算偏少。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,公共交通投資占固定資產(chǎn)投資的比重較低,尚未達到總投資的10%;2006年建設(shè)部調(diào)查的117個公交企業(yè)中,沒有得到政府財政補貼的多達42家,占被調(diào)查公交企業(yè)的36%[7]。

(3)道路客運政策差異明顯?！吨袊鞘薪ㄔO(shè)統(tǒng)計年報》和《公路水路交通行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示:第一,城區(qū)公共交通與農(nóng)村公路班線客運在行業(yè)管理政策上存在明顯差異,城市公共交通普遍不繳納公路規(guī)費,享受減免城建維護稅并享受財政補貼;而城鄉(xiāng)客運稅費較多,部分地市農(nóng)村客運與城市公共交通稅費差額較大,如表1所示。第二,城市公共交通能充分享受城市資源,如市區(qū)線路、站點等,而城鄉(xiāng)客運只能集中進站始發(fā),不能享受城市客運資源。這些政策差異在一定程度上形成了行業(yè)壁壘,致使農(nóng)村客運稅費偏多,運行成本較高,嚴重阻礙城鄉(xiāng)客運一體化的發(fā)展。

表1部分市、縣農(nóng)村客運與城市公交稅費差額

二、城鄉(xiāng)客運一體化的發(fā)展思路與模式

實施城鄉(xiāng)客運一體化是加速城鎮(zhèn)化進程、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的一個重要方面。在推進城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)進程中,要進一步解放思想、實事求是,樹立科學(xué)發(fā)展觀,在建設(shè)思路和模式上要堅持可持續(xù)發(fā)展的交通理念。

(一)總體思路

在建設(shè)城鄉(xiāng)客運一體化的總體發(fā)展思路上,要堅持可持續(xù)發(fā)展的交通理念,樹立切實可行的發(fā)展目標,建立科學(xué)的評價體系。

1.發(fā)展理念

落實科學(xué)發(fā)展觀,把“以人為本、公交優(yōu)先、好中求快、全面協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展”作為新時期發(fā)展城鄉(xiāng)客運一體化的核心理念。通過統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與整合城鄉(xiāng)各種客運方式的規(guī)劃、建設(shè)、管理和運營,做到城鄉(xiāng)客運的公共利益優(yōu)先、交通規(guī)劃優(yōu)先、財政扶持優(yōu)先、場站建設(shè)優(yōu)先、道路通行優(yōu)先等公共服務(wù)優(yōu)先;因地制宜、因勢利導(dǎo),逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共客運服務(wù)網(wǎng)絡(luò),使城鄉(xiāng)居民平等享受相同或相近的交通運輸服務(wù),享受公平的政策待遇。同時堅持“資源節(jié)約、環(huán)境友好”的理念,把科學(xué)發(fā)展觀貫徹落實到交通的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié),努力實現(xiàn)交通由規(guī)模速度增長型向質(zhì)量效益提高型的方式轉(zhuǎn)變,由主要依靠資金和物質(zhì)要素的投入向主要依靠科學(xué)管理、科技創(chuàng)新、人員素質(zhì)提升和公共服務(wù)水平提高的方向轉(zhuǎn)變,促進城鄉(xiāng)公共客運的可持續(xù)發(fā)展。

2.發(fā)展目標

以城鄉(xiāng)綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施和運輸網(wǎng)絡(luò)為依托,以城市客運樞紐及換乘站場為紐帶,實現(xiàn)城鄉(xiāng)客運資源共享,力爭做到所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村通公交,使公共交通成為居民主要的出行方式,為城鄉(xiāng)居民提供安全可靠、便利高效、舒適經(jīng)濟、資源節(jié)約、環(huán)境友好的城鄉(xiāng)一體化公共客運服務(wù)體系。

3.評價指標

建立科學(xué)的城鄉(xiāng)客運一體化的綜合評價指標體系,根據(jù)“安全便利、經(jīng)濟高效、節(jié)能環(huán)保、公平管理、群眾滿意”的原則進行設(shè)計,分為目標層、準則層、準則分類層和指標數(shù)據(jù)層,進行定量評價。評價指標框架及具體指標見圖1所示。

(二)發(fā)展模式

積極探索城鄉(xiāng)客運一體化的發(fā)展模式,通過體制、交通結(jié)構(gòu)與運營模式等方面的創(chuàng)新,構(gòu)建既符合當(dāng)?shù)貙嶋H及其特點,又具有前瞻性的發(fā)展模式。

1.管理體制模式

在大部制改革的大環(huán)境下,積極推進城市交通管理體制改革,打破城鄉(xiāng)公共客運的區(qū)域界線,最大限度地方便城鄉(xiāng)群眾出行的客運組織形式。為實行管理主體一體化,整合現(xiàn)有交通行政管理資源,建立“統(tǒng)一管理、兩個層面(決策層、執(zhí)行層)、三大職能(管理、建設(shè)、執(zhí)法)”的大交通管理模式,構(gòu)建“一城一交”的綜合交通管理體制。在政府部門設(shè)置中,將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的交通管理事項相對集中,統(tǒng)一管理,最大限度地避免職能交叉、政出多門、多頭管理,提高交通行政效率,降低交通行政成本。

2.交通結(jié)構(gòu)模式

城鄉(xiāng)客運一體化交通結(jié)構(gòu)模式的選取原則要從當(dāng)?shù)貙嶋H及其特點出發(fā),與城鄉(xiāng)土地開發(fā)和規(guī)劃發(fā)展密切配合,最終實現(xiàn)與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)并引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展,使城鄉(xiāng)發(fā)展步入與公共交通緊密結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展的方向。

3.運營組織模式

城鄉(xiāng)公共客運的性質(zhì)是以公益為主、經(jīng)營為輔。因此,城鄉(xiāng)客運交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以政府為主導(dǎo),加大財政資金投入。城鄉(xiāng)客運模式宜采取市場化經(jīng)營,實行分層、分片區(qū)“集約化經(jīng)營、公交化運行”的模式。在加大監(jiān)管力度的同時,以更優(yōu)惠的政策引導(dǎo)公交企業(yè)適度盈利經(jīng)營,為公眾提供多元化、高層次的服務(wù)。

圖1 評價指標體系框架

三、城鄉(xiāng)客運一體化的政策性建議

在實施城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)過程中,要堅持社會主義市場經(jīng)濟的基本原則,要依據(jù)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況,制定相應(yīng)的城鄉(xiāng)客運政策,利用市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用引導(dǎo)客運企業(yè)良性發(fā)展,加快城鄉(xiāng)客運一體化的建設(shè)進程。

(一)貫徹公交優(yōu)先政策

當(dāng)今城鎮(zhèn)化建設(shè)伴隨著交通工具的機動化,必然出現(xiàn)有限的城鄉(xiāng)道路空間與不斷增長的機動車之間的沖突,實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略是減緩能源消費增長過快和解決交通擁堵問題的主要措施。目前國內(nèi)公共交通出行的分擔(dān)率平均不足10%,其大城市也僅有20%左右,與歐洲、日本、南美等大城市40%～60%的出行分擔(dān)率相比要低得多。優(yōu)先發(fā)展公共交通既符合國際社會可持續(xù)發(fā)展的潮流,又符合國內(nèi)土地資源稀缺、人口眾多、群眾收入水平總體不高的現(xiàn)實情況,既是中國國情的現(xiàn)實選擇又是一項惠及普通群眾的民心工程。

(1)規(guī)劃優(yōu)先。公共交通規(guī)劃優(yōu)先是指在公共交通規(guī)劃和綜合交通規(guī)劃獲得批準后,土地利用控制規(guī)劃必須支持和落實公共交通規(guī)劃用地。同時,采取靈活向公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜的土地使用政策,在法規(guī)、政策上為公共交通規(guī)劃用地提供保障,實現(xiàn)公共交通設(shè)施用地優(yōu)先和路權(quán)分配優(yōu)先。

(2)投資優(yōu)先。公共交通投資及補貼不足一直是困擾公共交通發(fā)展的重要瓶頸問題,建立促進公共交通發(fā)展的長期穩(wěn)定的資金來源渠道是發(fā)展公共交通的首要問題。筆者建議從城市土地出讓金、固定資產(chǎn)增值稅等稅收中確定一定的比例,作為城鄉(xiāng)客運交通發(fā)展的專項資金,專門用于城鄉(xiāng)客運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在堅持政府投入為主的前提下,鼓勵社會資本以合資、合作或委托經(jīng)營等方式參與公共交通投資、建設(shè)和經(jīng)營,做到公共交通的投資安排優(yōu)先和財稅扶持優(yōu)先,為城鄉(xiāng)客運交通一體化發(fā)展提供有力的資金保障。

(二)建立城鄉(xiāng)交通一體化規(guī)劃體系

在城市規(guī)劃和建設(shè)中,充分考慮城市發(fā)展與城鄉(xiāng)交通的互動關(guān)系。依據(jù)“一個優(yōu)先、三個服務(wù)、五個協(xié)調(diào)”的原則,建立城鄉(xiāng)交通一體化規(guī)劃體系。“一個優(yōu)先”是指城市總體規(guī)劃中,優(yōu)先規(guī)劃城市綜合交通規(guī)劃中的城鄉(xiāng)公共交通,以公共交通配合并引導(dǎo)城市的土地利用與發(fā)展。“三個服務(wù)”是指城鄉(xiāng)客運要服務(wù)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局,與城市規(guī)劃整體匹配和諧,支撐城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展;服務(wù)于城市功能完善和新農(nóng)村建設(shè),與城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境和諧相處,確保交通可持續(xù)發(fā)展;服務(wù)于人民群眾安全便捷出行,滿足居民多元化的交通需求?！拔鍌€協(xié)調(diào)”是指干線及農(nóng)村公路、城市道路、軌道交通的結(jié)構(gòu)與布局協(xié)調(diào)發(fā)展;路網(wǎng)站場、換乘樞紐、停車設(shè)施及行車交通設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展;基礎(chǔ)設(shè)施、運輸裝備與智能化管理、信息化服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展;公共交通與其他運輸方式優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展;交通資源高效利用與資源節(jié)約、環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)采取積極穩(wěn)妥的投融資措施

公共交通是社會公益性事業(yè),是政府為社會提供的公共服務(wù),必須體現(xiàn)經(jīng)濟、安全、便捷、舒適等服務(wù)特性。運用公共財政補償公交企業(yè)的經(jīng)營成本,是世界各國普遍采用的最基本的政策手段。如德國柏林對公交企業(yè)的財政補貼占運營成本的57%,法國巴黎占57.5%,美國華盛頓占66.1%,意大利羅馬占74.5%,俄羅斯莫斯科占89%,日本一般新建公共交通設(shè)施時,中央政府資助50%～60%,地方政府資助25%,其余為低息貸款[7]。因此,城鄉(xiāng)客運基礎(chǔ)設(shè)施投資要以政府投資為主。

在以政府投資為主的前提下,要以“項目鎖定資源、資源置換資金”的思想,利用市場機制,采取積極穩(wěn)妥的投融資政策及模式,廣納社會資金,多渠道融資,推動城鄉(xiāng)客運一體化的發(fā)展。同時,客運企業(yè)要轉(zhuǎn)變觀念,發(fā)揮自身優(yōu)勢,節(jié)約成本,建立以國有企業(yè)為主導(dǎo)的多元融資的一體化城鄉(xiāng)客運交通企業(yè)體系,使其成為城鄉(xiāng)客運交通發(fā)展的中堅力量。

(四)調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)交通線網(wǎng)結(jié)構(gòu)

科學(xué)規(guī)劃、分步適時地建設(shè)軌道交通、快速公交系統(tǒng)(BRT)等大容量公共交通,綜合考慮大容量公共交通與城市常規(guī)公交、對外交通的緊密銜接,充分兼顧城鄉(xiāng)客運交通網(wǎng)絡(luò)功能上的層級配套和無縫銜接。建立“以人為本”的一體化綜合樞紐,提高客運樞紐和站場資源利用率;重視不同交通方式之間的溝通、協(xié)調(diào)和配合機制,實現(xiàn)市域交通與對外交通之間的連接貫通,不斷改善各種交通方式之間、城鄉(xiāng)之間及樞紐與社區(qū)間的接駁條件。

(五)建立健全統(tǒng)一的法規(guī)政策和標準

執(zhí)行政策法規(guī)一體化,對城鄉(xiāng)道路客運實行統(tǒng)一的發(fā)展政策及運價、稅收、投資信貸、補貼等經(jīng)濟政策,采用統(tǒng)一的法律法規(guī)體系,使城鄉(xiāng)客運經(jīng)營主體的競爭環(huán)境公平化。

(1)統(tǒng)一運價?？茖W(xué)合理地制定城鄉(xiāng)客運票價標準,堅持實行既符合市場經(jīng)濟規(guī)律又公平普惠的低票價政策,取消不合理的附加費用。票價制定既要考慮城鄉(xiāng)居民的支付能力、企業(yè)的運營成本,也要考慮政府的承受能力,還應(yīng)兼顧與其他公共交通方式之間銜接與換乘的合理票價結(jié)構(gòu)。

(2)統(tǒng)一資源配置。將城鄉(xiāng)客運線路和站場進一步整合、改造和相互銜接,通過線路經(jīng)營權(quán)招投標或特許經(jīng)營方式統(tǒng)一配置運輸能力,達到資源共享和綜合利用的高效化;重點建設(shè)一體化的客運樞紐和優(yōu)先發(fā)展快速客運通道。在市域內(nèi)調(diào)整、改造和優(yōu)化現(xiàn)有交通資源,提高交通資源利用效率。同時將城鄉(xiāng)客運線路和站場與對外交通主骨架網(wǎng)絡(luò)在功能上相互配套、銜接和貫通。

(3)統(tǒng)一標準。從事城鄉(xiāng)客運的企業(yè)統(tǒng)一執(zhí)行“五定、四統(tǒng)、三保、兩考”服務(wù)標準:定線路、班次、時間、站點、票價;統(tǒng)一排班、調(diào)度、運價、結(jié)算(核定乘員標準);保零(近)距離換乘、保安全有序運行、保駕乘人員服務(wù)規(guī)范化;政府加強監(jiān)管,實行企業(yè)服務(wù)質(zhì)量信譽考核與市場準入制度,企業(yè)員工加強素質(zhì)培訓(xùn),持證上崗,通過考核優(yōu)勝劣汰。

(六)培育統(tǒng)一開放、適度競爭的城鄉(xiāng)客運市場

實行市場建設(shè)一體化,徹底打破以城鄉(xiāng)地域界限劃分客運市場的陳舊觀念,逐步建立統(tǒng)一開放、主體平等、公平競爭的城鄉(xiāng)客運市場。

(1)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。按照“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的要求,通過政策引導(dǎo),市場推動,鼓勵城鄉(xiāng)道路客運企業(yè)之間的業(yè)務(wù)通過協(xié)商,合作共贏,找出適合各自發(fā)展的組織形式和管理模式,為城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(2)加強宏觀調(diào)控。政府統(tǒng)一調(diào)控和指導(dǎo)是城鄉(xiāng)客運一體化健康發(fā)展的關(guān)鍵,城市公交客運、班車客運、軌道客運、出租客運以及旅游客運等各種城鄉(xiāng)客運方式的服務(wù)范圍、服務(wù)對象、服務(wù)方式上如何定位、分工協(xié)作,行業(yè)管理部門應(yīng)科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合理分工,保證各種客運方式健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

(3)提高客運市場集中度。構(gòu)建城鄉(xiāng)道路客運一體化系統(tǒng)時,按照提高運輸市場集中度的要求,對運輸管理方式、運輸組織方式、經(jīng)營方式進行變革,本著集約化、規(guī)模化、網(wǎng)絡(luò)化、公司化的原則,形成少數(shù)若干大型道路客運企業(yè)主導(dǎo)城鄉(xiāng)道路客運市場的格局,維護城鄉(xiāng)客運市場健康、有序發(fā)展。

(4)完善市場準入制度。要求客運經(jīng)營主體必須具備和擁有一定的經(jīng)濟實力才能進行入客運市場實施運營。為維護城鄉(xiāng)道路客運市場秩序,防止低效、無序競爭,交通行業(yè)管理部門應(yīng)加大對城鄉(xiāng)道路客運市場的監(jiān)管力度,依法嚴厲查處各種違規(guī)違法行為,杜絕農(nóng)用車、拖拉機、貨車、私人小汽車從事客運,營造一個公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境。

(5)加快立法建設(shè)。完善城鄉(xiāng)客運管理的法律法規(guī),出臺相關(guān)實施細則和管理辦法,做到有法可依、執(zhí)法必嚴,穩(wěn)定和促進城鄉(xiāng)客運市場的可持續(xù)發(fā)展。

(七)堅持城鄉(xiāng)客運全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展

節(jié)約資源、保護環(huán)境,是落實國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求,也是全國建設(shè)和諧社會的客觀需求。在城鄉(xiāng)客運一體化的發(fā)展進程中,不僅要構(gòu)建一體化的管理體制,一體化的運營模式和一體化的接駁方式,而且要積極推進城鄉(xiāng)“清潔交通”、“寧靜交通”、“綠色交通”的理念,努力建設(shè)“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型”的綜合交通體系。

四、結(jié) 語

城鄉(xiāng)一體化是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的一條必由之路,大部制改革與構(gòu)建綜合交通運輸體系的大環(huán)境為發(fā)展城鄉(xiāng)客運一體化帶來了新的契機。針對國內(nèi)城鄉(xiāng)客運的現(xiàn)狀和存在的問題,要堅持科學(xué)發(fā)展觀,以“全面協(xié)調(diào)”、“持續(xù)發(fā)展”作為新時期發(fā)展城鄉(xiāng)客運一體化的核心理念,積極推進交通體制的改革,貫徹公交優(yōu)先,執(zhí)行穩(wěn)妥的投融資政策,建立健全統(tǒng)一的法規(guī)政策和標準,培育統(tǒng)一開放、適度競爭的城鄉(xiāng)客運市場,促進城鄉(xiāng)客運一體化的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

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Strategy for urban and rural passenger transport integration based on big m inistries

REN Wei-jun1,HAO Ji-xiu2,SUN Li-ying2,J IANG Yu-lin2
(1.School of Infor mation Engineering,Chang'an University,Xi'an 710064,Shaanxi,China; 2.China Academy of Transportation Sciences,Beijing 100029,China)

In order to promote the developmentof socialist new rural area and speed up the progressof urban and rural passenger transport integvation,the paper discusses the problemsof the dispersion of jurisdiction,the lack of governmental finance and the differences of urban and rural passenger transport policy. W ith the idea of sustainable development for transportation,the authors set up the new developmentmodes in governmentalmanaging,traffic system and businessmanaging,and build a quantitative evaluation index system.Finally,they provide simultaneity,the strategies and suggestions in public traffic development,the town and country planning,the inves tment policy,the law building and the market cultivating to push forward the progress of urban and rural passenger transport integration.

transportation and planning;urban transportation;rural transportation;integration

U492.4+1

A

1671-6248(2010)01-0034-06

2009-06-05

交通部重大科技項目(2006332221280);霍英東教育基金項目(94025)

任衛(wèi)軍(1972-),男,陜西鳳翔人,副教授。