SWOT分析：事業(yè)單位人事制度改革新視閾

劉曉蘇

(淮陰師范學(xué)院 政治與公共管理學(xué)院， 江蘇 淮安 223300)

SWOT分析：事業(yè)單位人事制度改革新視閾

劉曉蘇

(淮陰師范學(xué)院 政治與公共管理學(xué)院， 江蘇 淮安 223300)

事業(yè)單位人事制度改革已落后于公共部門制度創(chuàng)新的整體進(jìn)程，SWOT分析為解析事業(yè)單位人事制度改革困境提供了新的視角。本文在系統(tǒng)分析組織制度創(chuàng)新的約束性條件的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)事業(yè)單位人事制度改革的戰(zhàn)略方案，并由此確立改革的實(shí)施路徑，即加大政府制度供給力度，導(dǎo)入人力資源管理制度模式。

事業(yè)單位人事制度；戰(zhàn)略；SWOT矩陣；制度供給；人力資源管理

在公共部門制度創(chuàng)新整體進(jìn)程中，事業(yè)單位人事制度改革已處于相對滯后的境地，隨著公共服務(wù)需求增長的加快，事業(yè)單位傳統(tǒng)人事制度的困境漸趨突出。本文基于SWOT分析的視閾，在梳理和剖析制度變遷的諸多約束性條件的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)消解事業(yè)單位人事制度改革困境的戰(zhàn)略方案和實(shí)施路徑，以期為事業(yè)單位人事制度改革提供有益參考。

一、事業(yè)單位人事制度改革的困境

事業(yè)單位人事制度長期隸屬于大一統(tǒng)的傳統(tǒng)干部人事制度范疇。新中國建立后相當(dāng)一段時期內(nèi)，并不存在單獨(dú)和嚴(yán)格意義上的事業(yè)單位人事制度的概念，因?yàn)槭聵I(yè)單位由各級政府創(chuàng)辦并接受其領(lǐng)導(dǎo)，始終沿用機(jī)關(guān)人事管理的體制和辦法。其后，雖然中央多次調(diào)整干部管理權(quán)限，但事業(yè)單位干部一直按照大一統(tǒng)的干部人事制度模式進(jìn)行統(tǒng)一管理，在人員配置、考核、獎懲、報(bào)酬等人事管理具體環(huán)節(jié)上，也大都適用機(jī)關(guān)人事管理的具體規(guī)定。

制度安排是在特定制度環(huán)境中演化的。傳統(tǒng)干部人事制度客觀上促進(jìn)了社會事業(yè)發(fā)展，但這種具有歷史合理性的制度安排已不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家現(xiàn)代化推進(jìn)的需要，大一統(tǒng)的人事管理模式必然被逐漸打破。“制度規(guī)范人類行為的力量多數(shù)源于它們的不變異性。但是，當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化，不變的規(guī)則組合也會產(chǎn)生傷害，因而也需要進(jìn)行調(diào)整?！盵1]464國家公務(wù)員制度的建立，在傳統(tǒng)干部人事制度體系中分解出了公務(wù)員制度，將機(jī)關(guān)工作人員納入公務(wù)員制度的管理范疇，而現(xiàn)代企業(yè)制度的建立則使得國企干部逐步從傳統(tǒng)的干部人事制度體系中剝離出來，納入現(xiàn)代企業(yè)人事制度的管理范疇。

隨著大一統(tǒng)的傳統(tǒng)干部人事制度逐步分解，事業(yè)單位獨(dú)立的人事制度體系基本形成并由此開始了改革探索。事業(yè)單位人事制度改革取得初步成效，一定程度上調(diào)動了事業(yè)單位各類人才的積極性和創(chuàng)造性。但從總體上看，較之機(jī)關(guān)和企業(yè)人事管理制度改革而言，事業(yè)單位人事制度創(chuàng)新還處于相對滯后的狀態(tài)，一些深層次和實(shí)質(zhì)性的問題依然未從根本上得到解決，傳統(tǒng)人事管理模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)時代發(fā)展的要求，成為制約改革向縱深推進(jìn)的“瓶頸”。

制度之所以被選擇或創(chuàng)造出來，在于其具有滿足組織需要的功效。事業(yè)單位人事制度創(chuàng)新的滯后性抑制了其制度功能的發(fā)揮。從規(guī)范層面來看，人事制度對組織中的人與事的關(guān)系協(xié)調(diào)具有積極效用，繼而對組織戰(zhàn)略的達(dá)成展現(xiàn)重要價值。“但就經(jīng)驗(yàn)層面而言，現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中的制度究竟發(fā)揮了何種功用，而且這種制度功用究竟是否一如設(shè)計(jì)制度之初想象的那般徹底或完滿，也都是不能確定的?！盵2]149由于事業(yè)單位人事制度創(chuàng)新事實(shí)上并未取得實(shí)質(zhì)性的突破，其制度功能得不到有效提升。換言之，事業(yè)單位人事制度的功能陷入某種程度的困境[3]。

一是導(dǎo)向功能的困境。導(dǎo)向功能指人事制度可以引發(fā)行為者的行動動機(jī)，通過提供一般性的刺激因素，使行為者朝向組織目標(biāo)或價值方向努力，為組織發(fā)展動力的獲取創(chuàng)造條件的功效。事業(yè)單位人事制度的導(dǎo)向功能困境體現(xiàn)在諸多層面，這里以考核為例加以說明。一些事業(yè)單位的考核結(jié)果難以兌現(xiàn)，缺乏相關(guān)的制度安排，而另一些事業(yè)單位則放棄或偏離考核標(biāo)準(zhǔn)、避短就長，這種考核體系使人事制度的導(dǎo)向功能趨向模糊，甚至產(chǎn)生某種反向推動力。

二是規(guī)范功能的困境。所謂規(guī)范功能，是指人事制度具有某種規(guī)范性的價值取向，從而對組織成員的行為產(chǎn)生某種約束機(jī)制的功效。脫胎于傳統(tǒng)干部人事制度的事業(yè)單位人事管理制度依然沒有擺脫母體的消極影響，很多事業(yè)單位的人事管理主動性缺失，粗放和非系統(tǒng)的人事制度定位于傳統(tǒng)支持性事務(wù)工作層面，不但無法精確定位個體的行為取向，也無法為人事管理其他環(huán)節(jié)的運(yùn)作提供科學(xué)依據(jù)。

三是更新功能的困境。所謂更新功能，是指人事制度通過更新人員和素質(zhì)實(shí)現(xiàn)組織新陳代謝的功效。事業(yè)單位招聘活動大都忽視對應(yīng)聘者潛在素質(zhì)的探究，不能保證招到高績效潛能者，而培訓(xùn)則缺乏需求分析，受訓(xùn)者選擇及培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)置帶有隨意性。這些都使得人員及其素質(zhì)無法實(shí)現(xiàn)有效更新。此外，缺乏較強(qiáng)剛性的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，退出渠道的不暢，也弱化了事業(yè)單位人事制度的更新功能。

人事制度的功能困境使得很多事業(yè)單位都在不同程度上存在機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下的現(xiàn)象。事業(yè)單位的公共產(chǎn)品供給能力已難以滿足日益增長的需求，而其長期的巨額虧損又成為政府巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，財(cái)力不足制約了投資，使公共物品供給的數(shù)量難以增長、質(zhì)量難以提高。事業(yè)單位公共物品的供給低效問題愈來愈引發(fā)公眾的詬病。

合理設(shè)計(jì)改革戰(zhàn)略是消解事業(yè)單位人事制度改革困境的邏輯前提。戰(zhàn)略是組織為達(dá)到目標(biāo)的途徑和手段的總體籌劃，戰(zhàn)略方案對組織發(fā)展具有毋庸置疑的重要貢獻(xiàn)，在一定意義上，它“代表著組織在認(rèn)識其經(jīng)營環(huán)境和實(shí)現(xiàn)使命過程中所接受的顯著優(yōu)先權(quán)”[4]120。在梳理和剖析事業(yè)單位人事制度改革困境諸多約束性條件的基礎(chǔ)上，通過探討改革戰(zhàn)略及其路徑，可以幫助事業(yè)單位識別和尋求有利的改革契機(jī)，將不利于改革的條件或要素降到最低限度，提供應(yīng)對改革困境的協(xié)作性、整合性的積極方法，實(shí)現(xiàn)外部環(huán)境、內(nèi)部條件和改革目標(biāo)的動態(tài)平衡，使改革依照既定的程序、規(guī)則和步驟穩(wěn)步推進(jìn)，切實(shí)提高事業(yè)單位人事制度改革的整體效能。

二、事業(yè)單位人事制度改革的戰(zhàn)略選擇

SWOT分析法通過辨析組織面臨的內(nèi)外環(huán)境因素，梳理并簡化組織戰(zhàn)略制訂的信息源，為事業(yè)單位改革戰(zhàn)略設(shè)計(jì)提供了有效的工具，可以幫助事業(yè)單位將資源和行動聚集在自己的強(qiáng)項(xiàng)和有最多機(jī)會的地方。SWOT分析法是指在對組織的優(yōu)勢(strengths)、劣勢(weaknesses)、機(jī)會(opportunities)和威脅(threats)進(jìn)行綜合評估與分析的基礎(chǔ)上，通過調(diào)整組織資源及策略來達(dá)成組織目標(biāo)的戰(zhàn)略方法。其中，機(jī)會和威脅是對組織有直接影響的有利和不利的外部環(huán)境因素，而優(yōu)勢和劣勢則是組織自身存在的積極和消極的內(nèi)部能力因素。

(一)事業(yè)單位人事制度改革的機(jī)會。

首先，公共服務(wù)需求增長要求事業(yè)單位人事制度變革的回應(yīng)。公共服務(wù)需求的全面增長與公共醫(yī)療、義務(wù)教育等公共物品短缺的矛盾，已成為當(dāng)前的一個突出問題。事業(yè)單位是公共服務(wù)供給鏈條上的重要環(huán)節(jié)，但由于人事制度的遺傳性弊端迄今仍未完全消弭，很多事業(yè)單位都不同程度上存在效率低下的現(xiàn)象。總之，公共服務(wù)需求增長的客觀態(tài)勢要求其通過人事制度創(chuàng)新提升服務(wù)效能。

其次，事業(yè)單位人事制度改革符合組織人力資源管理變革的總體趨勢。人力資源管理變革反映了組織管理理念的根本性變遷，這一趨勢在知識經(jīng)濟(jì)時代尤顯突出，因?yàn)橹R經(jīng)濟(jì)時代的顯著特征在于知識員工成為主體性管理對象，而管理對象的歷史性變化必然催生管理理念和模式的變革。由此，事業(yè)單位需要通過人力資源管理變革達(dá)成卓越績效的組織目標(biāo)。

再次，事業(yè)單位人事制度改革的體制環(huán)境不斷優(yōu)化。一是通過推行行政首長負(fù)責(zé)制以及擴(kuò)大內(nèi)部分配自主權(quán)，初步擴(kuò)大了事業(yè)單位的管理自主權(quán)。二是拓寬事業(yè)經(jīng)費(fèi)來源，同時允許民間力量舉辦社會事業(yè)，增強(qiáng)了事業(yè)單位的動力和活力。三是陸續(xù)采取各種措施，破除條塊分割、國家包攬的傳統(tǒng)事業(yè)體制，提高事業(yè)資源的配置效率。四是不同行業(yè)事業(yè)單位體制改革，以及體制改革單項(xiàng)環(huán)節(jié)政策法規(guī)的頒布，為事業(yè)單位體制改革奠定了法制基礎(chǔ)。

最后，公共部門人事制度創(chuàng)新所催生的改革壓力。20世紀(jì)80年代以來，政府重塑運(yùn)動蓬勃興起，而人事制度的創(chuàng)新始終與政府組織變革相聯(lián)系，從而適應(yīng)了組織戰(zhàn)略目標(biāo)的需要[5]418-425。事業(yè)單位是政府公共服務(wù)供給鏈條上的重要環(huán)節(jié)，其人事制度的變革理應(yīng)與公共部門人事創(chuàng)新的發(fā)展趨勢相吻合。實(shí)際情況是，事業(yè)單位人事管理在機(jī)制、方式和理念等諸多層面都存在相當(dāng)?shù)臏笮?。公共部門人事制度創(chuàng)新的態(tài)勢必然對事業(yè)單位人事制度改革造成壓力。

(二)事業(yè)單位人事制度改革的威脅。

首先，事業(yè)單位性質(zhì)定位模糊不利于其人事制度創(chuàng)新。雖然事業(yè)單位的概念在政策文件和社會生活中頻繁出現(xiàn)，但事業(yè)單位的性質(zhì)定位卻始終是懸而未決的理論和實(shí)踐難題。性質(zhì)定位的模糊客觀上增加了事業(yè)單位人事制度創(chuàng)新的難度，因?yàn)樾再|(zhì)是事物所具有的區(qū)別于其他事物的本質(zhì)屬性，人事制度規(guī)則的存在及其功能發(fā)揮取決于組織的性質(zhì)定位。組織性質(zhì)定位的模糊不利于明確事業(yè)單位人事管理規(guī)則的內(nèi)涵和外延，當(dāng)然也就不利于人事制度創(chuàng)新。

其次，事業(yè)單位體制關(guān)系尚未完全理順?！霸谶^去的多數(shù)情況下，不管是行業(yè)部門(如教育部、衛(wèi)生部)還是職能部門(財(cái)政部、人事部)，在事業(yè)單位改革過程中都采取了一種或多或少可以稱之為‘零敲碎打’的方式，而沒有一個整體改革戰(zhàn)略。”[6]5缺乏中央政府統(tǒng)一部署和規(guī)劃的事業(yè)單位體制改革并未真正觸及事業(yè)單位的主體地位、職能目標(biāo)和運(yùn)行方式等深層次問題。事業(yè)單位體制改革的相對滯后，使其人事制度創(chuàng)新直接面臨著難以逾越的體制性障礙。

再次，政府推動意愿不足。事業(yè)單位同政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，很多事業(yè)單位甚至養(yǎng)成了一味等待上級改革政策的傳統(tǒng)惰性，這使得政府的改革推動尤顯關(guān)鍵。由于擔(dān)心事業(yè)單位獲得自主權(quán)后會造成各自為政的紊亂局面，政府在推動事業(yè)單位人事制度改革方面并沒有充分放權(quán)，以至于事業(yè)單位至今沒有獲得充分和完整的人事管理自主權(quán)[7]。政府在事業(yè)單位人事制度改革中的推動意愿不足一定程度上削弱了政府的制度供給能力。

(三)事業(yè)單位人事制度改革的優(yōu)勢。

首先，事業(yè)單位人事管理運(yùn)行機(jī)制逐步完善。比如，《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》不但有利于拓寬選人進(jìn)人的渠道，而且可以保證招聘的相對客觀公正。再如，《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》初步形成了事業(yè)單位人事分類管理的基本框架，有利于建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求和事業(yè)單位特點(diǎn)的人事管理制度。

其次，事業(yè)單位人事管理逐步走向法制化。除在《義務(wù)教育法》、《科技進(jìn)步法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中載有不同行業(yè)事業(yè)單位人事管理相關(guān)規(guī)定外，從黨的十六大以來，原國家人事部先后出臺了20多項(xiàng)事業(yè)單位人事制度的政策規(guī)定。隨著相關(guān)政策法規(guī)的逐步建立和完善，事業(yè)單位人事管理的各主要環(huán)節(jié)基本達(dá)到了有章可循。

再次，事業(yè)單位人事制度改革已經(jīng)具備一定的心理基礎(chǔ)。其一，事業(yè)單位人員具有一定的思變心理。事業(yè)單位大都存在忽視人員需求的“激勵缺失”現(xiàn)象，而經(jīng)濟(jì)體制改革刺激了事業(yè)單位人員的理性預(yù)期，從而誘發(fā)其要求改變現(xiàn)有制度安排的內(nèi)驅(qū)力。其二，事業(yè)單位人員具有較強(qiáng)的改革心理承受能力。事業(yè)單位人員是知識水平和素質(zhì)相對較高的群體，較之其他群體而言視野相對開闊，更能理性辨析人事制度改革的不穩(wěn)定預(yù)期，因而對制度創(chuàng)新有較強(qiáng)的心理承受能力。

(四)事業(yè)單位人事制度改革的劣勢。

首先，事業(yè)單位人事制度存在結(jié)構(gòu)缺陷。一是人事制度的規(guī)則體系不平衡。雖然國家已先后出臺多項(xiàng)政策規(guī)定，但考核、工資、獎懲等配套改革并未隨之跟進(jìn)。二是人事制度的對象不明晰?；诜诸惞芾砀母锏钠D巨性和復(fù)雜性，事業(yè)單位人事制度的組織指向尚未明晰。三是人事制度的應(yīng)然理念沒有得到有效貫徹。諸如論資排輩反映了人本理念的缺失，而配套改革的滯后則反映了系統(tǒng)理念的缺失。四是人事制度載體的權(quán)威性不足。事業(yè)單位人事規(guī)則缺少高效力規(guī)范，即使已有的單項(xiàng)人事規(guī)定也不健全。[3]

其次，人事管理活動不規(guī)范。這種非規(guī)范性特質(zhì)體現(xiàn)在人事管理的諸多環(huán)節(jié)。比如，人員招聘大多考察應(yīng)聘者的表象特質(zhì)，往往忽視對其動機(jī)、氣質(zhì)等潛在素質(zhì)的探測，并不能保證事業(yè)單位人員的素質(zhì)優(yōu)化。再如，考核也存在諸多不規(guī)范之處，包括考核指標(biāo)簡單粗放且缺乏效度、考核程序流于形式、考核過程缺乏有效溝通等。

再次，人事管理缺乏自主權(quán)。自主權(quán)是組織人事管理得以展開的前提和基礎(chǔ)。事業(yè)單位人事制度改革的關(guān)鍵在于自主用人機(jī)制的確立。雖然擴(kuò)大用人自主權(quán)始終貫穿改革進(jìn)程，但真正意義上的事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)并未確立，事業(yè)單位至今并未建立起符合自身特點(diǎn)和要求的人事管理制度。無論從經(jīng)費(fèi)來源或人員編制等方面的實(shí)際操作來看，事業(yè)單位都處于一種被動或從屬的地位。

最后，相當(dāng)部分事業(yè)單位人員有改革心理惰性。事業(yè)單位人員有著較穩(wěn)定的收入和某種程度的社會優(yōu)越感，但改革意味著變化和不穩(wěn)定的預(yù)期，相當(dāng)部分事業(yè)單位人員擔(dān)心，改革將使其像國企那樣被當(dāng)作“包袱”甩出去，由此催生其惰性心理。此外，人事制度改革也意味著競爭機(jī)制的導(dǎo)入，這對很多習(xí)慣了舒適安逸環(huán)境的事業(yè)單位人員而言，也會產(chǎn)生某種心理上的失落感和焦慮感。

梳理改革面臨的內(nèi)外環(huán)境要素后，便可以構(gòu)建事業(yè)單位人事制度改革的SWOT矩陣(見表1)。SWOT矩陣提供了四種不同的改革戰(zhàn)略，通過對環(huán)境要素以及各戰(zhàn)略適用條件的分析和辨別，將事業(yè)單位人事制度改革戰(zhàn)略定位于WO戰(zhàn)略。

表1 事業(yè)單位人事制度改革的SWOT矩陣

WO戰(zhàn)略是事業(yè)單位人事制度改革路徑依賴的邏輯結(jié)論。事業(yè)單位人事制度變遷要基于路徑依賴(政府推動)和非路徑依賴(內(nèi)部變革)的有機(jī)結(jié)合。一方面，政府推動型的既有制度變遷的方式以其獨(dú)有的慣性或自我強(qiáng)化機(jī)制使制度創(chuàng)新產(chǎn)生一定的路徑依賴。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，任何制度變遷都具有路徑依賴和非路徑依賴的雙重特質(zhì)。在事業(yè)單位人事制度創(chuàng)新進(jìn)程中，盡管某些個體或群體基于成本—收益的考量，表現(xiàn)出對制度變遷的疑慮、猶豫甚至是抵制，但強(qiáng)制性變遷依然有其現(xiàn)實(shí)合理性，因?yàn)槭聵I(yè)單位是公共服務(wù)供給鏈條上的重要環(huán)節(jié)，改革的政府主導(dǎo)性顯然是題中之意，而強(qiáng)政府——弱社會的基本格局也使得政府推動制度創(chuàng)新有其客觀性訴求。政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷不但使改革的路徑、方向、程度保持在可控的預(yù)期范圍內(nèi)，而且可以使改革最大限度地得到政府的支持，并保持改革的連續(xù)性。

從事業(yè)單位人事制度改革的經(jīng)驗(yàn)層面看，事業(yè)單位人事制度改革固然受到制度需求的影響，但在更大程度上受制于政府在既定的約束條件和效用函數(shù)下提供新的制度安排的能力和意愿。事業(yè)單位人事制度改革面臨的威脅和組織自身遺傳性頑疾的客觀存在，究其原因，除了改革本身的復(fù)雜性以及改革本身理論準(zhǔn)備不足外，根本原因在于政府的制度供給不足。更為重要的是，傳統(tǒng)管理體制的慣性甚至是鎖定效應(yīng)(Lock-in Effect)使事業(yè)單位普遍失去了主動性和創(chuàng)新性，很多事業(yè)單位甚至養(yǎng)成了一味等待上級改革政策的惰性，僅僅依靠事業(yè)單位自身的力量去消除人事制度的遺傳性積弊顯然是不現(xiàn)實(shí)的，這也使得政府在事業(yè)單位人事制度創(chuàng)新中的推動作用尤顯關(guān)鍵。就此而言，只有加大政府制度供給力度，才可能有效消解事業(yè)單位人事制度改革中的威脅，克服人事制度的遺傳性頑疾。

另一方面，在不同主體參與的制度安排的反復(fù)博弈中，制度供給的能力和意愿不但涉及強(qiáng)制性變遷主體的政府，也和誘致性主體的事業(yè)單位密切相關(guān)。在強(qiáng)制性變遷的主導(dǎo)態(tài)勢下，如果誘致性變遷主體的積極性沒有得到充分調(diào)動，就會導(dǎo)致制度安排雖然在一定程度上得以優(yōu)化，但制度創(chuàng)新仍面臨重重困境，甚至某些誘致性變遷的積極因素也因此受到干擾或抑制。較之低效的傳統(tǒng)人事制度，新制度安排對于事業(yè)單位具有強(qiáng)大的吸引力，因而非路徑依賴在局部和邊際上也表現(xiàn)得較明顯，這在人事管理新模式之于組織的積極效用就可見一斑。由此，在強(qiáng)制性制度變遷的進(jìn)程中，只有加大政府的推動能力和意愿，通過人力資源管理制度模式的導(dǎo)入誘發(fā)和強(qiáng)化事業(yè)單位人事制度的內(nèi)部積極因子，調(diào)動誘致性主體即事業(yè)單位人事制度創(chuàng)新的積極性，才能把握人事制度改革的機(jī)會，發(fā)揮人事制度創(chuàng)新的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)路徑依賴和非路徑依賴的有效組合。

其他三種戰(zhàn)略方案不符合事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)際情況和發(fā)展前景。其一，SO戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)發(fā)揮組織優(yōu)勢和利用外部機(jī)會，這更多是一種理想模式。事業(yè)單位人事制度雖然存在一定優(yōu)勢，但目前劣勢顯然要強(qiáng)于優(yōu)勢，SO戰(zhàn)略并不適用。其二，ST戰(zhàn)略要求利用組織優(yōu)勢化解外部威脅也是不現(xiàn)實(shí)的。事業(yè)單位長期依賴政府部門，其組織優(yōu)勢還未成長到足以化解外部威脅的程度，這種化解主要依靠組織靠政府的作用，因此，ST戰(zhàn)略同樣不適用。其三，WT戰(zhàn)略屬于典型的收縮戰(zhàn)略，主要適用于處于生命周期末期的組織。事業(yè)單位人事制度改革雖然面臨較多的劣勢和威脅，但整個制度創(chuàng)新正處于快速成長期，有良好的發(fā)展前景，因此也不宜選用WT戰(zhàn)略。

三、事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)施路徑

事業(yè)單位人事制度改革戰(zhàn)略確定后，就進(jìn)入戰(zhàn)略方案的實(shí)施階段。人事制度改革的實(shí)施路徑主要圍繞兩個方面展開，即加大政府制度供給力度以利用外部改革契機(jī)，導(dǎo)入人力資源管理制度模式以消解事業(yè)單位人事制度的遺傳性積弊。

(一)加大政府制度供給力度。

政府推動是加速制度變遷的捷徑，事業(yè)單位人事制度變遷也不出其右。事實(shí)上，強(qiáng)制性變遷的實(shí)現(xiàn)必須通過政府的強(qiáng)制實(shí)施，誘致性變遷則必須通過政府放松約束或規(guī)制才能夠?qū)崿F(xiàn)。

1、厘清事業(yè)單位的性質(zhì)定位。

組織性質(zhì)定位不清源于事業(yè)單位的特殊性。作為中國特色的公共服務(wù)供給組織，事業(yè)單位是迎合開發(fā)和塑造民族國家建構(gòu)的特色產(chǎn)物和邏輯安排，“是當(dāng)代中國依靠獨(dú)立的權(quán)威力量推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的必然結(jié)果，是中國構(gòu)建新的社會調(diào)控體系、謀求社會整合的嘗試”[8]。而從動態(tài)的經(jīng)驗(yàn)層面來看，現(xiàn)代化的推進(jìn)使政府職能出現(xiàn)位移，社會事業(yè)的舉辦主體和組織形式日趨多元，事業(yè)單位同其他組織的界限不斷模糊。為此，事業(yè)單位性質(zhì)的定位應(yīng)基于應(yīng)然和實(shí)然的結(jié)合，既要反映事業(yè)單位的現(xiàn)狀和中國特色，同時也要把握其未來發(fā)展的脈絡(luò)。

這里將事業(yè)單位的基本特質(zhì)定位于以下幾個層面。一是實(shí)體性，即事業(yè)單位是具有一定組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，對人、財(cái)、物享有獨(dú)立管理權(quán)和支配權(quán)的組織實(shí)體；二是非營利性，即事業(yè)單位的設(shè)立應(yīng)以社會公益為目的，追求的是不特定多數(shù)人的利益；三是公有性，即事業(yè)單位作為公共部門組成部分的基本屬性，這是其區(qū)別于非營利組織的規(guī)定性；四是非權(quán)力性，即事業(yè)單位在提供公共服務(wù)的過程中不代表國家行使公共權(quán)力，這是其區(qū)別于政府組織的規(guī)定性；五是自主性，即將事業(yè)單位從政府組織中剝離出來，使其成為具有較多自主管理權(quán)限的獨(dú)立法人。

2、理順事業(yè)單位體制關(guān)系。

理順事業(yè)單位體制關(guān)系首先需要明確政府在公共服務(wù)中的角色定位。明確政府的公共服務(wù)角色亦即政府公共服務(wù)供給的內(nèi)容和方式，有利于厘定體制關(guān)系中政府與事業(yè)單位的制度銜接和職責(zé)界限，并通過體制創(chuàng)新發(fā)揮公共服務(wù)不同供給主體的各自優(yōu)勢。一般說來，政府公共服務(wù)供給的角色定位涉及兩個層面的內(nèi)容，即政府應(yīng)提供哪些公共服務(wù)，以及政府提供公共服務(wù)的方式如何。

同時，還需要按照政事分開的原則推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。按照政事分開的原則進(jìn)行事業(yè)單位體制創(chuàng)新，要求減少政府對事業(yè)單位的直接干預(yù)，使其不再成為政府的附屬物，進(jìn)而逐步理順事業(yè)單位體制關(guān)系。應(yīng)當(dāng)借鑒國外公共服務(wù)組織的有益經(jīng)驗(yàn)，明晰現(xiàn)有事業(yè)單位的性質(zhì)，對其進(jìn)行科學(xué)定位和排序，把不符合事業(yè)單位屬性的組織從事業(yè)組織體系中剝離出去。在此基礎(chǔ)上，將事業(yè)單位按照其功能定位，區(qū)分為行政支持類、社會公益類和生產(chǎn)經(jīng)營類等基本類型，采取不同的人事管理模式和運(yùn)作機(jī)制。

3、完善人事制度改革的配套措施。

首先，注重人事制度改革單項(xiàng)環(huán)節(jié)的協(xié)同推進(jìn)。事業(yè)單位人事制度能否達(dá)到預(yù)期效果，不但有賴于其與外部制度環(huán)境的互動狀況，還取決于其內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素的耦合程度。人事制度創(chuàng)新中的一些單項(xiàng)制度或環(huán)節(jié)的配套改革沒有隨之跟進(jìn)，一定程度上削弱了改革的預(yù)期效用。為此，需要設(shè)計(jì)事業(yè)單位人事制度改革的總體戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)相關(guān)制度環(huán)節(jié)的有效兼容。

其次，建立健全事業(yè)單位人事法律法規(guī)體系。人事法律法規(guī)是規(guī)范事業(yè)單位人事關(guān)系的基本準(zhǔn)則，人事法律法規(guī)體系不健全使事業(yè)單位人事制度創(chuàng)新失去根本的法理性依據(jù)和制度性保障。為此，需要對現(xiàn)有的事業(yè)單位人事法規(guī)政策進(jìn)行分析、研究和整合，構(gòu)建和完善事業(yè)單位人事法律法規(guī)體系。

再次，優(yōu)化人事制度改革的心理環(huán)境。優(yōu)化事業(yè)單位人事制度改革的心理環(huán)境可以采用多種手段或途徑，從傳媒誘導(dǎo)、文化誘導(dǎo)、組織誘導(dǎo)和人際誘導(dǎo)等不同層面展開。隨著改革心理環(huán)境的優(yōu)化，事業(yè)單位人員心理結(jié)構(gòu)中的消極心理因子將逐漸弱化，積極心理因子將逐步強(qiáng)化并占據(jù)主導(dǎo)地位。

4、強(qiáng)化政府的監(jiān)管職責(zé)。

事業(yè)單位人事制度改革存在政府監(jiān)管缺位的問題。前期改革初步調(diào)動了事業(yè)單位的積極性，但由于對制度創(chuàng)新中可能出現(xiàn)的某些消極現(xiàn)象沒有足夠的防范措施，導(dǎo)致了公共服務(wù)的泛市場化，從而損害了社會公眾的利益。此外，某些事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者的人事管理權(quán)限過度膨脹，人事管理活動的內(nèi)容和方式過分隨意，既沒有明確的事前審核，也缺乏有效的事后評估，以至偏離了公共服務(wù)供給的基本要求和規(guī)范。

政府應(yīng)通過制度激勵和約束機(jī)制保障事業(yè)單位人事制度創(chuàng)新不偏離既有軌道。公共服務(wù)供給主體漸趨多元并不意味著政府責(zé)任的讓渡，事實(shí)上，公共服務(wù)的制度創(chuàng)新，不應(yīng)該也不可能消解政府責(zé)任的基本邏輯。需要通過放松規(guī)制、政策優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等舉措，激勵和強(qiáng)化事業(yè)單位人事制度創(chuàng)新。同時，政府還需要對制度創(chuàng)新中可能產(chǎn)生的消極外部性予以防范，建立覆蓋事業(yè)單位人事管理的法律框架，強(qiáng)化行政監(jiān)督和財(cái)務(wù)責(zé)任制度，以及實(shí)施“準(zhǔn)市場化”的契約管理機(jī)制[9]，以強(qiáng)化政府監(jiān)管職責(zé)。

(二)導(dǎo)入人力資源管理制度模式。

作為制度變遷的組成部分，外生性的制度移植是建構(gòu)新制度的重要方式。制度移植是制度采納者、制度所規(guī)范和影響的對象等眾多利益相關(guān)者博弈和相互學(xué)習(xí)的過程，主要涉及理論化、法律化、實(shí)踐化以及理念化等基本環(huán)節(jié)[10]。

1、制度移植的理論化。

制度移植是制度變遷主體學(xué)習(xí)或“內(nèi)化”的過程，不可能脫離對相關(guān)制度理論的汲取。制度移植的理論化，既是對所需移植的相關(guān)制度安排的合理性的佐證，也可以借此對制度變遷予以理論上的規(guī)范和導(dǎo)引。為此，在事業(yè)單位人事制度移植過程中，需要梳理人力資源管理制度模式的基本理論范疇。

人力資源管理是一個縱貫組織及其成員的多層面的復(fù)雜系統(tǒng)，指導(dǎo)組織人力資源管理實(shí)踐的基礎(chǔ)理論也必然涉及不同的知識體系和學(xué)科背景。人力資源管理不同職能層面所運(yùn)用的基礎(chǔ)理論各有側(cè)重：圍繞組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)理論主要是戰(zhàn)略管理理論，激勵約束機(jī)制的實(shí)現(xiàn)主要涉及人性假設(shè)理論和激勵理論，組織設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)理論則包括學(xué)習(xí)型組織理論和組織再造理論等。

2、制度移植的法律化。

法律規(guī)范在制度移植中始終扮演不可或缺的重要角色。制度移植與個體利益休戚相關(guān)，新利益的產(chǎn)生有可能導(dǎo)致舊利益的損失，這種非帕累托型的制度變遷不可避免地會催生利益沖突，從而影響制度變遷的進(jìn)程。在事業(yè)單位人事制度創(chuàng)新過程中，法律通過確定基本游戲規(guī)則來確保制度移植按既定軌跡運(yùn)行，為制度變遷主體提供較準(zhǔn)確的預(yù)期，在最大程度地降低移植成本的同時，可以有效確立制度的權(quán)威性，從而保證制度移植的順利進(jìn)行及相關(guān)制度的合理配置。

通過建立和完善相關(guān)法律規(guī)范以保障事業(yè)單位人力資源管理制度移植的普遍效力。需要對現(xiàn)有人事政策法規(guī)進(jìn)行研究和整合，完善事業(yè)單位人事法律體系，為移植而來的人力資源管理模式提供充分的制度生長空間。同時，對已經(jīng)引入的某些單項(xiàng)或局部性制度安排，要結(jié)合事業(yè)單位人事管理環(huán)節(jié)的具體實(shí)際予以規(guī)范化，保障新制度安排的普遍性和權(quán)威性，減少制度移植的成本和不適，從而提升人力資源管理制度模式移植的有效性。

3、制度移植的實(shí)踐化。

只有通過持續(xù)的制度實(shí)踐，對移植來的制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行磨合或調(diào)適，才能最終達(dá)到制度變遷的目標(biāo)。為此，需要將人力資源管理制度結(jié)構(gòu)引入事業(yè)單位人事管理的具體實(shí)踐，通過實(shí)踐環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)外生制度與內(nèi)生環(huán)境的耦合。當(dāng)然，人力資源管理制度移植的進(jìn)程并非一蹴而就，較為可行的做法是結(jié)合事業(yè)單位人事管理實(shí)踐先行導(dǎo)入某些通用性較強(qiáng)的具體技術(shù)方法。

事業(yè)單位人事管理諸多環(huán)節(jié)都可以導(dǎo)入人力資源管理技術(shù)方法。比如，基于素質(zhì)模型的評估不但關(guān)注事業(yè)單位人員的績效狀況，而且更重視對產(chǎn)生績效的深層原因的探究；基于素質(zhì)模型的培訓(xùn)將潛在素質(zhì)要求應(yīng)用于培訓(xùn)設(shè)計(jì)，為事業(yè)單位人員的素質(zhì)提升提供有效標(biāo)桿。再如，平衡計(jì)分卡從顧客、內(nèi)部運(yùn)營、創(chuàng)新與學(xué)習(xí)、財(cái)務(wù)四個維度考察組織發(fā)展，有利于提升事業(yè)單位人事管理的效能。

4、制度移植的理念化。

首先，人本理念的導(dǎo)入。事業(yè)單位的人事管理實(shí)踐中的論資排輩、平均主義等都反映了人本理念的缺失。人本理念要求制度設(shè)計(jì)以人為本，使用科學(xué)的管理方法和手段，適才適用，充分考慮事業(yè)單位人員的需要、成長和價值，由此調(diào)動其工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

其次，系統(tǒng)理念的導(dǎo)入。考核結(jié)果與其他人事決策脫節(jié)、人員錄用與任務(wù)要求脫節(jié)、培訓(xùn)內(nèi)容與崗位素質(zhì)脫節(jié)等問題在事業(yè)單位并不鮮見。系統(tǒng)理念要求事業(yè)單位在人事制度設(shè)計(jì)時注重整體效應(yīng)：既考慮人事制度內(nèi)部若干環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)互補(bǔ)，也要關(guān)注人事制度系統(tǒng)外部環(huán)境的影響。

再次，動態(tài)理念的導(dǎo)入。前期改革使事業(yè)單位與外部環(huán)境的互動顯著增強(qiáng)，但其內(nèi)部人事活動依然沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的動態(tài)管理。動態(tài)理念要求事業(yè)單位把握外部環(huán)境以及管理對象的情況，在保持組織相對穩(wěn)定性的前提下，經(jīng)常注意反饋，保持充分彈性，增強(qiáng)組織的生命力。

[1] [德]柯武剛，等.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會秩序與公共政策[M].北京：商務(wù)印書館，2000.

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責(zé)任編輯：仇海燕

C962

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1007-8444(2010)05-0616-07

2010-08-10

劉曉蘇(1971-)，男，江蘇淮安人，副教授，博士，主要從事當(dāng)代中國政府與政治、公共部門人力資源管理研究。