對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管控的思考

傅俊華，王纓軍，孫栩

(鐵道警官高等?？茖W(xué)校，河南鄭州450053)

對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管控的思考

傅俊華，王纓軍，孫栩

(鐵道警官高等?？茖W(xué)校，河南鄭州450053)

鐵路治安防控系統(tǒng)是鐵路運(yùn)輸安全系統(tǒng)中的重要子系統(tǒng)，但在鐵路治安防控體系研究中，對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的管控卻缺乏關(guān)注。以危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的特征與分類為研究基礎(chǔ)，在明確危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管控的主體多元化和角度多維性兩大原則后，鐵路運(yùn)輸管理部門和鐵路公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從風(fēng)險(xiǎn)管理、環(huán)境營(yíng)造、情報(bào)建設(shè)三個(gè)方面加強(qiáng)研究與實(shí)踐，為進(jìn)一步研究危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管控的具體措施提供理論依據(jù)。

鐵路運(yùn)輸安全;高危人群;管控

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)開放度大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，人員流動(dòng)頻繁，滋生和誘發(fā)違法犯罪的因素增多，致使對(duì)社會(huì)采取極端危害性行為個(gè)體不斷增多，在客觀上形成了對(duì)社會(huì)治安具有潛在和現(xiàn)實(shí)危害的高危人群。由于高危人群具有隱蔽性、多樣性、復(fù)雜性和社會(huì)危害性的特征，他們的存在不僅嚴(yán)重影響人們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，對(duì)正常的社會(huì)秩序也構(gòu)成了巨大的威脅。面對(duì)高危人群引發(fā)的大量治安問題，加強(qiáng)高危人群管控已成為國(guó)家職能部門的共識(shí)。鐵路運(yùn)輸環(huán)境的特殊性，決定了危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的特殊性，鐵路公安機(jī)關(guān)雖然在實(shí)踐中有一些經(jīng)驗(yàn)可圈可點(diǎn)，但由于缺乏理論的指導(dǎo)，往往是出現(xiàn)什么問題就專項(xiàng)治理什么問題，成果缺乏長(zhǎng)效性。提高鐵路公安機(jī)關(guān)駕馭鐵路治安局勢(shì)的能力，加強(qiáng)對(duì)高危人群的理論研究，豐富高危人群管控的內(nèi)涵，全力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是本文試圖解決的問題。

一、危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的基本特征和分類

對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的研究必須建立在對(duì)高危人群這一概念內(nèi)涵及外延的準(zhǔn)確把握上，準(zhǔn)確的概念界定無疑是構(gòu)建“高危人群的識(shí)別和控管”這一論題的重要基石。在借鑒“流行病學(xué)”、“社會(huì)學(xué)”、“公安學(xué)”有關(guān)“高危人群”概念的定義基礎(chǔ)上，通過對(duì)現(xiàn)有實(shí)施危害鐵路運(yùn)輸安全危害行為人群的相關(guān)資料研究，我們認(rèn)為，社會(huì)治安范疇非常寬泛，大到整個(gè)社會(huì)治安，小至社會(huì)某一方面的治安。有關(guān)危害社會(huì)治安高危人群概念可以有廣義和狹義之分。廣義的危害社會(huì)治安高危人群，指違背社會(huì)治安法規(guī)并采取對(duì)社會(huì)和個(gè)人產(chǎn)生不良作用或?qū)嵤┈F(xiàn)實(shí)危害行為的人群。狹義的危害社會(huì)治安的高危人群，指違背社會(huì)治安法規(guī)并采取對(duì)社會(huì)某一部分治安秩序和個(gè)人產(chǎn)生不良作用或?qū)嵤┈F(xiàn)實(shí)危害行為的人群。鐵路是社會(huì)治安的組成部分，由于其公共場(chǎng)所的特殊性，滋生和誘發(fā)危害鐵路運(yùn)輸安全的因素比較多，同樣也存在危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人群。危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群指違反我國(guó)鐵路法律法規(guī)并采取對(duì)鐵路運(yùn)輸安全產(chǎn)生不良作用或?qū)嵤┈F(xiàn)實(shí)危害性行為的人群，屬于狹義危害社會(huì)治安的高危人群。該類高危人群本身存在的隱形危險(xiǎn)性行為和實(shí)施的危害行為與鐵路有密切的聯(lián)系。

危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人群和廣義的危害社會(huì)治安的高危人群共性在于，他們與社會(huì)主流文化價(jià)值體系不同，在一定意義上表現(xiàn)為違反社會(huì)治安法律法規(guī)，對(duì)社會(huì)治安秩序產(chǎn)生不利影響或?qū)嵤┈F(xiàn)實(shí)破壞行為。但由于它危害的客體是鐵路運(yùn)輸安全，所以危害社會(huì)治安的特殊高危人群又有自身的一些特征。一是危害主體的復(fù)雜性，危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群結(jié)構(gòu)和成分比較復(fù)雜;二是目的的多樣性，危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群，由于此類人員主體的復(fù)雜性，其危害行為的目的各有不同;三是行為的“流竄性”，鐵路運(yùn)輸區(qū)域布局分散，鐵路沿線空間盲區(qū)、鐵路運(yùn)輸流動(dòng)性以及巨大的物質(zhì)誘惑，這種狀況給危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群提供了遠(yuǎn)比其他區(qū)域更多的作案機(jī)會(huì)，使流竄性危害鐵路運(yùn)輸安全行為經(jīng)常發(fā)生;四是目標(biāo)的“隨機(jī)性”，這類高危人群對(duì)鐵路運(yùn)輸做出危害行為時(shí)，隨機(jī)性較為明顯，在主觀方面既存在有明確目的，也存在無明確目的;五是實(shí)施危害的手段向多樣化、智能化和專業(yè)化發(fā)展;六是對(duì)鐵路運(yùn)輸安全具有危害性。通過對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全的案件及高危人群分析，我們認(rèn)為危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人群主要有以下八類:無業(yè)人員、未成年人、鐵路沿線的農(nóng)民、精神病人和智力有缺陷者、吸販毒人員、刑釋解教人員、恐怖主義分子、其他人員(與鐵路有一定仇視關(guān)系的人員和對(duì)社會(huì)不滿者、鐵路單位內(nèi)部用非正當(dāng)手段謀取經(jīng)濟(jì)利益和對(duì)現(xiàn)狀不滿者)。

二、危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管控原則

(一)管控主體的多元化

對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的管控，在鐵路公安實(shí)踐中不乏有一些好的措施，也產(chǎn)生了一定作用，但是效果遠(yuǎn)不能完全達(dá)到鐵路運(yùn)輸特別是高速鐵路時(shí)代的安全需求。警務(wù)社會(huì)化是當(dāng)今世界警務(wù)改革的潮流，治安管理社會(huì)化的前提是治安管理主體的多元化。危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人群有著濃重的空間色彩，鐵路運(yùn)輸區(qū)域的空間環(huán)境布局形態(tài)和作用與危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人群有著密切的聯(lián)系。從鐵路運(yùn)輸區(qū)域的布局看，首先，受鐵路運(yùn)輸自身特點(diǎn)的影響，鐵路運(yùn)輸區(qū)域的空間形態(tài)大多是長(zhǎng)條狀的，戰(zhàn)線過長(zhǎng)而不利于治安的宏觀控制。其次，鐵路運(yùn)輸設(shè)施在區(qū)內(nèi)的設(shè)置受具體地點(diǎn)與工程條件的限制，不可能做到整齊劃一，雜亂的布局給危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人群實(shí)施危害行為創(chuàng)造了條件，給防控這類高危人群帶來了困難。再次，鐵路運(yùn)輸處于相對(duì)開放的空間，有客、貨的流動(dòng)，工作區(qū)工作人員的流動(dòng)，僅靠鐵路警方封鎖控制高危人群比較困難。除此之外，有些鐵路運(yùn)輸區(qū)域還存在治安空間盲區(qū)現(xiàn)象，如鐵路線近郊區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊緣區(qū)、離城鎮(zhèn)偏遠(yuǎn)的鐵路沿線等區(qū)位，這些空間盲區(qū)造成鐵路運(yùn)輸區(qū)域自身存在潛在的治安威脅。同時(shí)，鐵路運(yùn)輸是現(xiàn)代城鎮(zhèn)存在和發(fā)展的重要條件之一，是地區(qū)之間進(jìn)行客、貨交流重要的樞紐。盡管目前我國(guó)在新建鐵路客、貨站以及鐵路運(yùn)輸線路設(shè)計(jì)時(shí)，已經(jīng)充分考慮讓鐵路運(yùn)輸區(qū)域與社會(huì)其他功能區(qū)域(商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、居民生活區(qū)、行政區(qū))保持一定距離，以免影響這些區(qū)域正常秩序，但是由于鐵路運(yùn)輸特殊性，其必須與城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系在一起，隨著鐵路運(yùn)輸建設(shè)快速發(fā)展，鐵路線經(jīng)過市區(qū)或近郊區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊緣區(qū)也就勢(shì)所必然了。于是圍繞鐵路運(yùn)輸區(qū)域而建立的其他功能區(qū)域，使鐵路運(yùn)輸區(qū)域與這些功能區(qū)域形成彼此相連的特定區(qū)位和空間格局。隨著這些功能區(qū)域建設(shè)和發(fā)展，社會(huì)環(huán)境和治安形勢(shì)日趨復(fù)雜。一方面，特定區(qū)位形成的空間形態(tài)與鐵路運(yùn)輸?shù)奶厥庑?，“塑造”了危害鐵路運(yùn)輸安全犯罪的特殊性，另一方面，特定區(qū)位中的其他功能區(qū)位完全開放的公共空間“盲性”很強(qiáng)，加之社會(huì)組織紐帶比較薄弱，使之成為危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人群隱藏和實(shí)施危害行為的問題區(qū)域，甚至成為危害鐵路運(yùn)輸安全案件的高發(fā)地區(qū)。鐵路運(yùn)輸安全與否，不僅與鐵路運(yùn)輸自身治安狀況有關(guān)，更重要的是與鐵路運(yùn)輸區(qū)域相毗鄰的社會(huì)其他功能區(qū)域治安狀況有關(guān)，這些區(qū)域的治安狀況直接或間接地影響著鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩?，給嚴(yán)密組織鐵路治安防控、有效打擊危害鐵路運(yùn)輸安全犯罪造成了一定的困難。從治安防控角度看，由于鐵路公安機(jī)關(guān)管轄范圍的限制，單純依靠鐵路公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管控，則顯然勢(shì)單力薄。危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的防控屬于社會(huì)治安控制系統(tǒng)的一個(gè)部分，按照社會(huì)控制理論中的退饋原則，“系統(tǒng)內(nèi)部的參與者，將自我認(rèn)識(shí)上升到更高的綜合水平，就需要忽略細(xì)節(jié)，承認(rèn)事物間質(zhì)的差異和邊界的相當(dāng)模糊性”。雖然地方政府的基層組織和地方公安機(jī)關(guān)在職能和管轄范圍方面與鐵路公安機(jī)關(guān)有明確的界定，但是由于危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群基本社會(huì)行為、居住等存在鐵路、地方這種區(qū)域空間的邊界模糊狀態(tài)，無論是地方政府的基層組織還是地方公安機(jī)關(guān)，作為社會(huì)治安控制系統(tǒng)的一級(jí)主體，其各自的管轄區(qū)域不僅對(duì)地方危害社會(huì)治安的高危人群管控具有基礎(chǔ)意義，而且對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人群的管控同樣具有基礎(chǔ)性意義。這就要求地方職能部門在實(shí)施社會(huì)治安職能、確定管轄對(duì)象問題上不能分得過于清晰明了，而應(yīng)按照模糊邏輯方法將這類高危人群納入其管轄對(duì)象之中，與鐵路公安機(jī)關(guān)密切協(xié)作，使鐵路運(yùn)輸區(qū)域與地方行政區(qū)域無縫對(duì)接，形成綜合性、整體性的管控格局，唯有這樣，對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管控才能產(chǎn)生實(shí)際效果。所以，對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群實(shí)施管控的主體必須呈多元化格局。在這個(gè)格局中，鐵路警方是主要管控主體，地方公安機(jī)關(guān)根據(jù)屬地管轄原則，通過對(duì)與鐵路運(yùn)輸區(qū)域相毗鄰的社會(huì)功能區(qū)位的治安管理，憑借建立的治安信息網(wǎng)絡(luò)，協(xié)助鐵路警方實(shí)施對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的管控。鐵路企業(yè)內(nèi)保部門，按照鐵路企業(yè)規(guī)章制度要求，通過對(duì)企業(yè)內(nèi)部實(shí)施安全保衛(wèi)，協(xié)助鐵路警方做好防控工作。地方政府基礎(chǔ)組織通過履行服務(wù)職能，減少社會(huì)矛盾問題，間接協(xié)助鐵路警方做好對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人群的管控工作。

(二)治安管控角度的多維性

產(chǎn)業(yè)調(diào)整、失業(yè)下崗、生產(chǎn)事故、勞資糾紛、社會(huì)保障、城市移民、社會(huì)分化、貧富差距、公權(quán)腐敗、干群矛盾、心態(tài)失衡、恐怖襲擊、傳染病、社會(huì)控制弱化以及國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的干擾破壞等多種因素，都有可能誘發(fā)社會(huì)成員轉(zhuǎn)變?yōu)槲：﹁F路運(yùn)輸安全的高危人群。因此，從某種意義上講，在中國(guó)轉(zhuǎn)型期的關(guān)鍵階段，危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群正在成為危害社會(huì)生產(chǎn)和生活的特殊群體。對(duì)這類人群的管控，不能簡(jiǎn)單沿襲以鐵路公安機(jī)關(guān)為唯一管控主體的傳統(tǒng)治理模式，鐵路公安機(jī)關(guān)因其職責(zé)和權(quán)限有限而沒有能力完全做好這項(xiàng)工作，在對(duì)某些高危人群管控實(shí)踐中鐵路公安機(jī)關(guān)的能力不足已經(jīng)在多次保衛(wèi)鐵路運(yùn)輸安全事件中顯現(xiàn)。如為確保新開通武廣鐵路運(yùn)輸專線安全，廣州鐵路公安局舉全局之力重兵壓境嚴(yán)防死守，公安局干部民警一律停休，所有派出所改為兩班或三班工作制，乘警隊(duì)啟動(dòng)春運(yùn)勤務(wù)模式，乘警實(shí)行加班套跑，最大限度地?cái)D出2150名警力，會(huì)同鐵道部公安局支援的500多名警力和800多名保安人員共3500人，對(duì)沿線低路基、橋隧、基站、變電所等容易發(fā)生問題的部位，設(shè)1009個(gè)看守點(diǎn)，按照定人、定崗、定責(zé)的“三定”要求，24小時(shí)全天候死盯死守。然而危害武廣運(yùn)輸專線安全的各種案件仍然時(shí)有發(fā)生。因此，對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人群的管控不能是只關(guān)注核心部位，多維度的管控才是確保鐵路運(yùn)輸安全的大略。

1．加大控制力度，形成管控合力

管控力度，指多元主體在職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群實(shí)施治理措施的探索和落實(shí)的程度。通過對(duì)鐵路運(yùn)輸區(qū)域空間特征研究，結(jié)合國(guó)家治理理論，我們認(rèn)為對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的管控主體必須多元化，通過多元主體分工協(xié)作，責(zé)任共擔(dān)，多元共治，形成確保鐵路運(yùn)輸安全治安防范系統(tǒng)。由于產(chǎn)生危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人群的因素很多，人員類型復(fù)雜，對(duì)這類人群實(shí)施有效管控，首先必須從源頭開始，于是多元主體在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人群管控責(zé)任的落實(shí)方面就顯得尤為重要。各主體根據(jù)其職責(zé)、權(quán)限和管轄范圍，做好本職工作，最大限度化解社會(huì)矛盾，減少社會(huì)對(duì)抗，增加社會(huì)和諧因素，積極采取有效措施對(duì)管轄區(qū)域空間實(shí)施防控，減少區(qū)域或空間盲區(qū)，從而形成強(qiáng)大的管控合力。但事實(shí)上，多元主體對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群實(shí)施管控的職責(zé)和措施落實(shí)存在嚴(yán)重的不到位現(xiàn)象。鐵路公安機(jī)關(guān)作為主要維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的公共安全機(jī)關(guān)，在對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的管控方面，雖然做了大量細(xì)致的研究，制定了許多管控措施，但是在一些措施的執(zhí)行和落實(shí)上卻做得不夠。地方公安機(jī)關(guān)和地方政府基層組織由于觀念問題，在維護(hù)社會(huì)治安治理問題方面，則專注管轄區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的矛盾和治安問題，忽略和不重視與鐵路相毗鄰區(qū)域的治安責(zé)任，對(duì)于對(duì)鐵路運(yùn)輸安全具有危害性或潛在危害性人員疏于管控，即便是制定了管控措施，也出現(xiàn)責(zé)任措施落實(shí)不到位問題。如武廣客運(yùn)專線建設(shè)施工期間，施工單位反映:在建設(shè)之初，對(duì)發(fā)生的盜竊案件按照屬地管轄均向地方公安機(jī)關(guān)進(jìn)行了報(bào)案，但并沒有引起足夠重視，破獲的案件寥寥無幾，對(duì)抓獲的嫌疑人也只是簡(jiǎn)單罰款了事，導(dǎo)致后期施工單位不再報(bào)案，“蝴蝶效應(yīng)”致使違法犯罪分子越發(fā)猖獗，盜竊之風(fēng)愈演愈烈。多元主體對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管控和執(zhí)行措施不到位現(xiàn)象，在事實(shí)上給危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群實(shí)施犯罪制造了機(jī)會(huì)，在罪犯心目中，鐵路火車站站房、貨場(chǎng)、鐵路沿線是實(shí)施犯罪的良好“真空地帶或盲區(qū)”。而在危害鐵路運(yùn)輸安全的各類刑事案件中，盜竊鐵路運(yùn)輸財(cái)物案件和破壞鐵路設(shè)施的危行案件較為突出，也是鐵路運(yùn)輸區(qū)犯罪問題顯而易見的特征。

2．完善法律法規(guī)，增強(qiáng)管控剛性

管控剛性，指為夯實(shí)對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管控基礎(chǔ)，提高工作效率，制定涵蓋規(guī)范多元主體管控危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的職責(zé)、權(quán)限和工作規(guī)程等制度，要求多元主體以這些制度為準(zhǔn)則對(duì)鐵路運(yùn)輸治安秩序進(jìn)行綜合治理?，F(xiàn)有的法律法規(guī)，對(duì)鐵路公安機(jī)關(guān)、地方公安機(jī)關(guān)、地方政府基層組織承擔(dān)的社會(huì)治安職責(zé)、管轄范圍做了相應(yīng)的規(guī)定，但是這些規(guī)定大多散見于不同法律法規(guī)中，有關(guān)涉及維護(hù)鐵路運(yùn)輸區(qū)域安全方面的規(guī)定卻很抽象或者泛泛帶過。這種狀況造成上述部門在執(zhí)行法律法規(guī)時(shí)存在嚴(yán)重的空間分割、地域分割狀況，鐵路警方視自己為維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的唯一主體，地方公安機(jī)關(guān)和地方政府基層組織視鐵路為企業(yè)，其運(yùn)輸或區(qū)域安全問題與己無關(guān)，于是形成在社會(huì)治安管理時(shí)出現(xiàn)自掃門前雪、老死不相往來、各自為政的現(xiàn)象。這種空間邊界的確立、劃分和割裂，不符合國(guó)家公共事務(wù)管理和發(fā)展的要求。鐵路運(yùn)輸從其管理方式上看屬于企業(yè)管理，但是從性質(zhì)上看它具有國(guó)家屬性，涉及全體人民的利益，它不是私人事務(wù)，直接體現(xiàn)的是公共性質(zhì)。這種屬性表明對(duì)于保衛(wèi)鐵路運(yùn)輸安全，政府與其他公共事務(wù)組織同樣負(fù)有責(zé)任，它們?cè)诎踩Ｐl(wèi)中應(yīng)該建立起在多元主體合理分工基礎(chǔ)上的伙伴式協(xié)作關(guān)系，共同分擔(dān)國(guó)家維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全責(zé)任，實(shí)現(xiàn)有效率的公共事務(wù)管理。但是如果沒有統(tǒng)一的規(guī)范，沒有各主體在管控危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群方面的具體職責(zé)、權(quán)限和工作規(guī)程等方面剛性的制度作基礎(chǔ)和保證，多元主體對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的管控只能是紙上談兵。因此，要實(shí)現(xiàn)多元主體對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的有效管控，必須在明確各主體組織職能前提下，制定規(guī)范多元主體管控危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的職責(zé)、權(quán)限和工作規(guī)程的法律法規(guī)和制度，通過這種剛性的規(guī)定，使各主體維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全由彈性參與轉(zhuǎn)變?yōu)閯傂詤⑴c。目前我國(guó)還沒有統(tǒng)一的關(guān)于多元主體參與維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全法律法規(guī)和制度，在如此狀況下，要求多元主體必須履行鐵路運(yùn)輸安全職責(zé)，積極參與鐵路治安秩序維護(hù)活動(dòng)顯然是不可能做到的。完善法律法規(guī)，增強(qiáng)管控剛度的意義在于，通過相應(yīng)的法律法規(guī)，明確各主體對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管控的職責(zé)、權(quán)限和工作規(guī)程，維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全不以各主體意志為主，它是各主體必須履行的職責(zé)和義務(wù)。

三、危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的管控

鐵路運(yùn)輸安全治安防控系統(tǒng)是一個(gè)以“管理”為中樞、以“人”為核心、以“機(jī)”為基礎(chǔ)、以“環(huán)境”為條件組成的總體性的以保障鐵路運(yùn)輸安全為目的的人—機(jī)—環(huán)境系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，“管理”要滲透到每一環(huán)節(jié)，對(duì)促使各個(gè)要素結(jié)合起來成為一個(gè)整體起著中樞性的作用?！碍h(huán)境”是對(duì)運(yùn)輸安全有重大影響的要素群，其中有的以潛移默化的方式影響安全，有的則以雷霆萬鈞之勢(shì)影響安全，有的屬于系統(tǒng)難以控制的影響因素如自然因素，有的則屬于系統(tǒng)可控的影響因素如沿線廢舊金屬收購(gòu)站的管控等，而且環(huán)境影響安全可以說是無孔不入，其影響既可能產(chǎn)生正效應(yīng)，也可能產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)?！皺C(jī)”是防控系統(tǒng)中必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，如沿線防護(hù)欄、技防設(shè)施的建設(shè)，這一物質(zhì)基礎(chǔ)的存在還只是一種“可能”的要素，它只是在“管理”要素的作用下，與“人”和“環(huán)境”有機(jī)結(jié)合后，才能成為“現(xiàn)實(shí)的”要素，所以在防控系統(tǒng)中，“人”既是“管理”的主體，又是“管理”的客體，“人”在系統(tǒng)中的主導(dǎo)作用不會(huì)變，可變的只是管理層次越高，其主導(dǎo)性越強(qiáng)。對(duì)鐵路運(yùn)輸安全而言，系統(tǒng)可以發(fā)揮“管理”要素的中介轉(zhuǎn)換功能，即通過改善可控的內(nèi)部小環(huán)境、調(diào)整不可控的外部大環(huán)境、管控危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人群，以強(qiáng)化其正效應(yīng)或削弱其負(fù)效應(yīng)，并創(chuàng)造保障鐵路運(yùn)輸安全的良好治安環(huán)境。

從目前鐵路公安機(jī)關(guān)的治安防控工作看，投入的警力、精力不能說不多，措施手段上也不乏探索和創(chuàng)新，但由于種種因素的影響，防控效果仍不能滿足鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩枨?。?xiàng)目組認(rèn)為，鐵路運(yùn)輸管理部門和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從風(fēng)險(xiǎn)管理、環(huán)境營(yíng)造、情報(bào)建設(shè)三個(gè)方面加強(qiáng)研究與實(shí)踐，使鐵路治安防控系統(tǒng)建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善。

(一)樹立治安風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，重視治安防控系統(tǒng)中高危人群的研究與管理

鐵科院首席專家黃強(qiáng)在2010年7月29日接受中央電視臺(tái)《今日關(guān)注》欄目采訪時(shí)，針對(duì)記者關(guān)于高速鐵路安全性問題的提問，指出對(duì)于危害高速鐵路運(yùn)行安全的追尾事故、脫軌事故和鐵軌異物造成的列車顛覆事故，在高鐵技術(shù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí)，已實(shí)現(xiàn)了安全設(shè)計(jì)，通過運(yùn)行圖設(shè)計(jì)、開道車測(cè)試數(shù)據(jù)及列車檢測(cè)和排障技術(shù)確保了高鐵運(yùn)輸?shù)母甙踩?。從鐵路高管的解答中恰恰可以窺見鐵路運(yùn)輸管理部門忽視了危害鐵路運(yùn)輸安全的治安風(fēng)險(xiǎn)。從目前項(xiàng)目組對(duì)高鐵運(yùn)行的治安調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于客運(yùn)專線“三多二高一快”(橋梁多、隧道多、沿線村莊多，電壓高、鐵路設(shè)施設(shè)備價(jià)格高，車速快)的特點(diǎn)，攀爬、鉆入防護(hù)柵欄，放置和拋擲物品，破壞線路、站臺(tái)等設(shè)施設(shè)備，破壞電力設(shè)施和通信設(shè)施等線路治安風(fēng)險(xiǎn)，將使鐵路運(yùn)輸安全保衛(wèi)工作的任務(wù)更加繁重而艱巨。隨著中國(guó)高速鐵路時(shí)代的到來，樹立治安風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加快治安防控系統(tǒng)的建設(shè)與研究，加強(qiáng)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的管理和控制，使防控工作前移，是為鐵路運(yùn)輸創(chuàng)造良好的治安環(huán)境，完善鐵路運(yùn)輸安全防控系統(tǒng)中治安防范子系統(tǒng)的思想基礎(chǔ)。

(二)加強(qiáng)文化控制，營(yíng)造良好的社會(huì)治安環(huán)境

長(zhǎng)期以來，鐵路公安機(jī)關(guān)對(duì)高危人群的管控更多是采取對(duì)高危人群的“行為”控制手段，這種傳統(tǒng)的高危人群管控手段突出強(qiáng)調(diào)對(duì)人群的行為控制和結(jié)果控制(限制或約束)。這種管控手段的弊端在于它不能針對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全的各類型的高危人群，當(dāng)鐵路運(yùn)輸區(qū)域環(huán)境變得復(fù)雜，出現(xiàn)了模糊性、不確定性、復(fù)雜性時(shí)，當(dāng)危害行為結(jié)果變得不容易測(cè)量，行為也不容易監(jiān)控時(shí)，這種管控手段即會(huì)遭遇挫折或阻礙，尤其是無法對(duì)對(duì)于危害鐵路運(yùn)輸安全具有潛在危險(xiǎn)的高危人群產(chǎn)生有效的作用。社會(huì)控制學(xué)者提出，在現(xiàn)代社會(huì)控制問題上，除了官僚行政控制模式(指的是組織中常用的正式化的、外生的控制方式，如明確的職責(zé)劃分、統(tǒng)一的規(guī)章制度和嚴(yán)格的流程控制等)之外，還有另一種社會(huì)控制模式，即文化控制模式。文化控制，指利用人們的愿望、共同價(jià)值和行為規(guī)范實(shí)施社會(huì)控制的一種模式。其核心主要透過在社會(huì)中形成共同的價(jià)值觀與文化，達(dá)成管理和控制社會(huì)的目的，彌補(bǔ)正式的官僚行政控制手段的不足。它的特點(diǎn)是國(guó)家職能部門通過對(duì)社會(huì)成員實(shí)施教育和培訓(xùn)，使社會(huì)成員逐漸朝國(guó)家期望的方向前進(jìn)，即將社會(huì)安全維護(hù)社會(huì)化。

關(guān)于用文化控制模式保障鐵路運(yùn)輸安全的做法，雖然鐵路企業(yè)和鐵路公安機(jī)關(guān)也一直在采用，但是，兩者具體實(shí)施過程中還存在不足。首先，實(shí)施者在主觀上存在輕視文化控制的現(xiàn)象，沒真正領(lǐng)會(huì)文化控制模式的含義;其次，前一個(gè)問題的存在，使文化控制模式流于形式，導(dǎo)致在實(shí)施文化控制過程中，只注重形式上的宣傳、不問結(jié)果現(xiàn)象的發(fā)生，宣傳次數(shù)不少，實(shí)際效果并不理想;再次，文化控制參與主體僅以鐵路企業(yè)和鐵路公安機(jī)關(guān)為主，缺乏與地方政府基層組織和地方公安機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)調(diào)，致使文化控制區(qū)域空間狹窄，削減了文化控制的力度和作用。我們認(rèn)為，對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群實(shí)施管控，在采用傳統(tǒng)的對(duì)危害行為和危害結(jié)果管控模式的同時(shí)，應(yīng)該重視和加強(qiáng)文化控制模式的實(shí)施，不僅投入相應(yīng)成本做好護(hù)路廣告宣傳工作，還要投入大量實(shí)際行動(dòng)。如鐵路運(yùn)輸企業(yè)利用國(guó)家文化戰(zhàn)略開展的多種渠道，深入開展護(hù)路宣傳教育，通過電影、電視劇、小品、宣傳冊(cè)、宣傳紀(jì)念品等群眾喜聞樂見、寓教于樂的形式，深入沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊、廠礦企業(yè)、中小學(xué)校等人口密集地區(qū)和治安復(fù)雜區(qū)段開展護(hù)理宣傳教育，使鐵路安全常識(shí)植入社會(huì)成員內(nèi)心;地方政府基層組織和地方公安機(jī)關(guān)做好協(xié)調(diào)地方社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾的工作，維護(hù)社會(huì)公平正義，通過法制宣傳、社會(huì)道德行為規(guī)范宣傳教育，創(chuàng)造良好的鐵路運(yùn)輸外圍環(huán)境;鐵路公安機(jī)關(guān)在工作中，要配合上述主體開展的文化管控活動(dòng)。對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群實(shí)施文化控制絕非鐵路公安機(jī)關(guān)部門的事，還需要地方政府基層組織和地方公安機(jī)關(guān)、鐵路企業(yè)等多元主體以聯(lián)合形式參與其中，增大文化控制的區(qū)域空間。多元主體參與對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的文化控制這是一個(gè)必然的發(fā)展方向。因此，樹立文化控制的意識(shí)，進(jìn)而在對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管控過程中加以應(yīng)用，是我們的期望，也是本項(xiàng)目研究的立意之一。盡管與現(xiàn)有鐵路治安防控系統(tǒng)中的物質(zhì)防范系統(tǒng)和技術(shù)防范系統(tǒng)相比，文化控制的作用效果不是立竿見影的，但是它能夠通過文化的工具性功能和導(dǎo)向性功能的潛移默化影響，控制人們行為的基本走向和基本方式，使社會(huì)成員在其思想理念、行為意識(shí)和方式等方面與鐵路運(yùn)輸安全要求保持一致，進(jìn)而營(yíng)造一個(gè)良好的鐵路運(yùn)輸外圍環(huán)境，保障鐵路運(yùn)輸效率和安全。對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管控采取文化控制與傳統(tǒng)對(duì)人的“行為”控制手段并用，可以使社會(huì)長(zhǎng)期控制和短期控制、有形控制和無形控制、剛性控制和柔性控制合理結(jié)合，從這個(gè)意義上說，文化控制對(duì)管控危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的危害行為在效果上比傳統(tǒng)控制手段更持久、更深刻。隨著鐵路運(yùn)輸區(qū)域環(huán)境的復(fù)雜多變，文化控制越來越有生命力。

(三)積極推進(jìn)“大情報(bào)”系統(tǒng)建設(shè)，有效提升維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的工作能力

從1984至今，經(jīng)鐵道部、公安部批準(zhǔn)成立的全國(guó)鐵路違法犯罪情報(bào)信息中心，已匯集整合全國(guó)危害鐵路運(yùn)輸安全的違法犯罪人員情報(bào)信息近200萬條，并運(yùn)用北大高科指紋自動(dòng)識(shí)別技術(shù)建立近60萬人的指紋數(shù)據(jù)庫(kù)和80萬人的違法犯罪人員綜合管理數(shù)據(jù)庫(kù)，2008年全國(guó)鐵路公安機(jī)關(guān)利用情報(bào)信息協(xié)破各類刑事案件4915起，占當(dāng)年全路破案總數(shù)17589起的27．9℅。但目前鐵路公安機(jī)關(guān)的違法犯罪情報(bào)信息存在著“兩有、兩無、兩多、兩少現(xiàn)象”，事后信息有、預(yù)警信息無，單一表象類信息有、綜合分析類信息無，鐵路單位內(nèi)部社情信息多、地方社情信息少，案發(fā)后查詢信息多、對(duì)信息的研判少，形成信息不全、質(zhì)量不高、時(shí)效滯后、分析研判及實(shí)戰(zhàn)運(yùn)用不到位等問題，影響和制約了對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管理與控制的深入開展。

情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)是當(dāng)今國(guó)際、國(guó)內(nèi)警務(wù)的主流和趨勢(shì)，是公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì)的需要。隨著我國(guó)路網(wǎng)建設(shè)的快速發(fā)展，在目前鐵路公安機(jī)關(guān)工作任務(wù)越來越繁重、警力又嚴(yán)重不足的情況下，更應(yīng)結(jié)合我國(guó)的國(guó)情、社情、路情，充分發(fā)揮情報(bào)信息的作用，增強(qiáng)預(yù)警、引領(lǐng)實(shí)戰(zhàn)、指導(dǎo)防范，構(gòu)筑“大情報(bào)、大信息”格局，扭轉(zhuǎn)鐵路公安大兵團(tuán)作戰(zhàn)的現(xiàn)狀，切實(shí)提高鐵路警務(wù)工作的成效。

1．完善危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群情報(bào)收集與研判機(jī)構(gòu)，提供高效、權(quán)威的組織機(jī)構(gòu)保障。由于情報(bào)信息來源的多渠道，必須要組建情報(bào)信息研判中心，綜合處理不同渠道的情報(bào)信息，同時(shí)選調(diào)具有扎實(shí)理論基礎(chǔ)和豐富公安工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，且能熟練運(yùn)用電腦的民警對(duì)信息進(jìn)行梳理、分析、研判，從中發(fā)現(xiàn)新的作案手法、作案特點(diǎn)、重點(diǎn)區(qū)域和階段性、苗頭性、系列性治安問題，深入分析其特點(diǎn)規(guī)律，形成日、周、月專題研判報(bào)告，為鐵路公安機(jī)關(guān)實(shí)戰(zhàn)部門對(duì)高危人群的管控提供精準(zhǔn)的信息服務(wù)。

2．打破管轄界限，實(shí)現(xiàn)路地信息共享。海量的高危人員信息庫(kù)容量和內(nèi)容準(zhǔn)確、齊全的信息質(zhì)量，是使高危人群管控發(fā)揮最大效益的基礎(chǔ)性因素。掌握危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的底數(shù)和動(dòng)態(tài)，才能牢牢把握維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的主動(dòng)權(quán)，對(duì)高危人群進(jìn)行有效管控，對(duì)違法犯罪人員進(jìn)行精準(zhǔn)打擊。

如果鐵路公安機(jī)關(guān)情報(bào)信息的收集和研判常以部門、警種為界限，跨警種、跨轄區(qū)的綜合性、全局性的研判深度就必然不夠。鐵路公安機(jī)關(guān)的各部門、警種要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，打破警種界限和路地界限，采取多種方式，打通人員信息收集的橫向渠道，建立鐵路公安情報(bào)信息收集研判的縱向構(gòu)架，串聯(lián)起打、防、控諸環(huán)節(jié)的情報(bào)信息鏈，構(gòu)筑運(yùn)行順暢、量質(zhì)并抓、高度共享、集約高效的情報(bào)信息研判工作體系(如下圖)。

3．加大危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群信息系統(tǒng)的研究和開發(fā)力度。構(gòu)建高效運(yùn)行的警務(wù)情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是實(shí)施“情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)”的技術(shù)保障?！扒閳?bào)信息主導(dǎo)警務(wù)”是社會(huì)信息化的產(chǎn)物，現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用是其得以高效運(yùn)行的重要保證。鐵路公安機(jī)關(guān)開發(fā)情報(bào)信息的采集、管理和分析系統(tǒng)，首先要實(shí)現(xiàn)與地方公安機(jī)關(guān)人員信息系統(tǒng)的兼容，實(shí)現(xiàn)路地情報(bào)信息的共享。其次要開發(fā)高危人群的計(jì)算機(jī)分析系統(tǒng)，解決目前依靠人工分析、耗時(shí)耗力而且實(shí)效性差的問題。但是，如何確定情報(bào)信息中的關(guān)鍵性因素以及對(duì)各種因素之間的關(guān)系如何進(jìn)行運(yùn)算，還需使用和研發(fā)部門進(jìn)一步共同研究。

目前，地方公安機(jī)關(guān)信息化已經(jīng)進(jìn)入大整合、高共享、深化應(yīng)用的新階段，為鐵路公安機(jī)關(guān)加快建設(shè)“大情報(bào)”系統(tǒng)提供了很多可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)和可以利用的平臺(tái)，創(chuàng)造了成熟的條件。鐵路公安機(jī)關(guān)加快信息化建設(shè)的步伐，以情報(bào)信息建設(shè)為先導(dǎo)，以高危人群管控為抓手，帶動(dòng)鐵路治安防、管、控工作的全面提升。

誠(chéng)然，對(duì)危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群管控，在觀念上強(qiáng)調(diào)新認(rèn)識(shí)、在措施上強(qiáng)調(diào)主體多元化和加強(qiáng)文化、信息系統(tǒng)控制，同時(shí)，還必須加大對(duì)這類人員的打擊力度，充分發(fā)揮職能機(jī)關(guān)震懾作用。管控是預(yù)防危害鐵路運(yùn)輸安全高危人群的手段，打擊同樣也是預(yù)防的有效手段之一，是一種特殊預(yù)防。對(duì)已實(shí)施危害鐵路運(yùn)輸安全行為的高危人員如不加以嚴(yán)懲，就會(huì)愈來愈普遍，最終產(chǎn)生“群趨效應(yīng)”，在個(gè)別行為尚未轉(zhuǎn)化為群體行為的時(shí)候，及時(shí)以一定的力度加以遏制，迫使犯罪人接受懲戒，能對(duì)預(yù)備實(shí)施危害鐵路運(yùn)輸安全的高危人員產(chǎn)生威懾警戒性預(yù)防和教育的作用。因此，任何時(shí)候都不放松打擊，離開懲治談?lì)A(yù)防，預(yù)防工作就會(huì)顯得蒼白無力。

［1］秦瑟．高危人群［EB/OL］.http://baike．baidu．com/view/1452185．htm．

［2］晏楊．高危人群的帽子不能亂扣［J］．農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民(B版)，2006，(12)．

［3］王真．衛(wèi)生部列出甲型H1N1流感“高危人群”［EB/OL］.http://hzdaily．hangzhou．com．cn/dskb/html/2009－07/07/content_704830．htm．

［4］李建飛．構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)機(jī)制［J］．公安研究，2009，(2)．

［5］舒揚(yáng)，彭澎．動(dòng)態(tài)環(huán)境下的治安防范與控制［M］．北京:中央編譯出版社，2007．

責(zé)任編輯:崔海英

D631

A

1009－3192(2010)05－0019－06

2010－08－28

傅俊華，女，湖北武漢人，鐵道警官高等?？茖W(xué)校警察管理系副教授;王纓軍，女，陜西郃陽人，鐵道警官高等專科學(xué)校治安系副教授;孫栩，男，江蘇淮陰人，鐵道警官高等專科學(xué)校警察管理系助教。

本文為公安部2008年公安理論及軟科學(xué)研究項(xiàng)目“鐵路運(yùn)輸過程中高危人群識(shí)別與控管研究”(項(xiàng)目編號(hào):2008LLYJTJGZ094)的階段性成果。