整頓規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序政策績效評估研究

■ 石吉金/譚文兵

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

1 “整規(guī)”政策背景

“整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序”是一項(xiàng)艱巨而長遠(yuǎn)的任務(wù)，涉及的部門多，產(chǎn)生的社會(huì)影響大。貫穿于礦產(chǎn)資源開發(fā)和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，從根本上觸及現(xiàn)行的管理體制、機(jī)制和制度，對全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、提高礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力和全面建設(shè)小康社會(huì)，有著重要作用。經(jīng)過多方的艱苦努力，“整規(guī)”取得了階段性成效，但多年來積累的深層次矛盾和新形勢下出現(xiàn)的問題還沒有得到根本解決，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的新體制、新機(jī)制的任務(wù)仍十分艱巨[1]。

1.1 政策體系

自國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》以來，國土資源部、國家環(huán)?？偩帧野踩O(jiān)管總局等部門均陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)配套政策，初步形成了一個(gè)較為完整的“整規(guī)”政策體系（見表1）。

表1 2005-2006年出臺(tái)的主要礦產(chǎn)資源整規(guī)政策

1.2 政策目標(biāo)

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》的精神要求，“整規(guī)”的主要目標(biāo)可以歸納成以下幾個(gè)方面：

（1）到2007年底全面完成整頓和規(guī)范的各項(xiàng)任務(wù)，使無證勘查和開采、亂采濫挖、浪費(fèi)破壞礦產(chǎn)資源、嚴(yán)重污染環(huán)境等違法行為得到全面遏制；

（2）越界開采、非法轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)和采礦權(quán)等違法行為得到全面清理，違法案件得到 及時(shí)查處；

（3）礦山安全事故及破壞生態(tài)環(huán)境現(xiàn)象明顯減少；

（4）礦山布局不合理的狀況得到明顯改善，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)?；?、集約化程度明顯提高；

（5）基層監(jiān)管到位，投資環(huán)境改善，礦產(chǎn)資源管理加強(qiáng)，基本建立規(guī)范的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。

2 評估方法模型

目前，國內(nèi)常用的政策績效綜合評估方法主要有專家評價(jià)法、綜合指數(shù)評估方法、模糊綜合評判法、密切值法、指數(shù)法、運(yùn)籌學(xué)等。本文擬采用組合算法，建立組合評估模型，即用變異系數(shù)賦權(quán)法來確定指標(biāo)權(quán)重，用綜合指數(shù)法對“整規(guī)”政策績效進(jìn)行綜合評估。主要評估步驟包括四個(gè)方面：

2.1 建立評估指標(biāo)體系

遵照綜合性、可操作性、有效性、可比性、動(dòng)態(tài)性、導(dǎo)向性、獨(dú)立性等原則，結(jié)合具體政策制定的目標(biāo)，采用合適的指標(biāo)篩選方法，全面構(gòu)建政策績效評估指標(biāo)體系。

2.2 確定評估指標(biāo)權(quán)重

本研究擬采用客觀賦權(quán)法對評估體系中各指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)[2]。具體步驟如下：

(1)計(jì)算各個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差，該值反映了各指標(biāo)的絕對變異程度。

(2)計(jì)算各個(gè)指標(biāo)的變異系數(shù)，該值反映了各指標(biāo)的相對變異程度。

(3)對各個(gè)指標(biāo)的變異系數(shù)進(jìn)行歸一化處理，得到各指標(biāo)的權(quán)數(shù)

2.3 確定評估指標(biāo)的數(shù)據(jù)處理方法

本研究擬采用指數(shù)增量法進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，即將評價(jià)指標(biāo)期初和期終的原始數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)化為政府在某一時(shí)期內(nèi)各項(xiàng)指標(biāo)績效的增量值。公式為：

式中，Ri為第i項(xiàng)指標(biāo)增量值；x0i為第i項(xiàng)指標(biāo)的期初值；xki為第i項(xiàng)指標(biāo)的期終值。

2.4 進(jìn)行綜合評價(jià)

在確定了指標(biāo)權(quán)重、指標(biāo)數(shù)據(jù)處理后，采用綜合指數(shù)法對政策績效進(jìn)行綜合評價(jià)。其計(jì)算公式為：

3 “整規(guī)”政策評估

3.1 政策評估指標(biāo)體系構(gòu)建

結(jié)合“整規(guī)”政策目標(biāo)，選用層次型評估指標(biāo)體系，利用特爾菲法、相關(guān)性分析的方法對初選指標(biāo)進(jìn)行篩選，最終確定具體指標(biāo)體系（見表2）。

3.2 “整規(guī)”政策績效評估結(jié)果

以“整規(guī)”2005～2007年相關(guān)原始數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)[3]，[4]，運(yùn)用變異系數(shù)賦權(quán)法、綜合指數(shù)法對全國“整規(guī)”政策績效進(jìn)行評估。通過計(jì)算所得的各指標(biāo)綜合權(quán)重，以及各評價(jià)指標(biāo)無量綱處理值，由綜合指數(shù)法計(jì)算公式，可得2006、2007年度全國“整規(guī)”政策績效綜合評估值（見表3）。

4 評估結(jié)論與討論

4.1 主要評估結(jié)論

（1)“治亂”取得了較好效果

從評估結(jié)果可以看出（表3），勘查開發(fā)立案增減率、勘查開發(fā)結(jié)案比例增減率、無證勘查開采案件增減率、礦業(yè)權(quán)人違法違規(guī)案件發(fā)生率增減值等指標(biāo)評估值均呈現(xiàn)出逐年增加之勢，特別是無證勘查開采案件增減率和礦業(yè)權(quán)人違法違規(guī)案件發(fā)生率增減值兩指標(biāo)，2007年評價(jià)值實(shí)現(xiàn)“由負(fù)轉(zhuǎn)正”。這說明，至2007年底，“整規(guī)”政策效果初步顯現(xiàn)，全國礦產(chǎn)勘查開發(fā)秩序得以好轉(zhuǎn)，各種勘查開采違法行為得到了一定程度遏制，一批違法違規(guī)案件得到較及時(shí)查處。

(2) “治散”初見成效

由評估結(jié)果可知，礦業(yè)權(quán)總數(shù)增減率、礦山總數(shù)增減率、年產(chǎn)礦量增減率、綜合利用比值增減率等指標(biāo)評估值也呈現(xiàn)出逐年增加之勢。反映礦山布局“小、散、亂”不合理狀況得到改善，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用開始向規(guī)?；?、集約化方向發(fā)展。

(3)破壞生態(tài)環(huán)境現(xiàn)象正趨于減少

評估結(jié)果顯示，礦山占用破壞土地增減率、礦山治理投入資金增減率、恢復(fù)面積增減率等指標(biāo)評估值同樣呈現(xiàn)出逐年增加之勢。這在一定程度上表明，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的破壞現(xiàn)象正得以初步遏制。

表2 礦產(chǎn)資源“整規(guī)” 政策評估指標(biāo)體系

表3 “整規(guī)”政策績效評估值

(4) 礦業(yè)投資環(huán)境得以改善，規(guī)范的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序得到初步建立

從評估結(jié)果上看，礦業(yè)工業(yè)產(chǎn)值增減率、礦產(chǎn)品銷售收入增減率、礦業(yè)利潤率增減值、礦產(chǎn)品出廠價(jià)格指數(shù)增減率、礦業(yè)固定投資增減率等指標(biāo)評估值呈現(xiàn)正態(tài)發(fā)展之勢，這間接說明，“整規(guī)”政策的實(shí)施，有效地改善了我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的市場投資環(huán)境，有利于礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，有助于增強(qiáng)礦產(chǎn)資源支持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展能力。

(5)“整規(guī)”政策表現(xiàn)出較明顯的時(shí)滯性

由評估結(jié)果可知，2006年執(zhí)行效率指標(biāo)層得分在三個(gè)要素層中居中，且近半數(shù)反映執(zhí)行效率的重要指標(biāo)為負(fù)值，政策的執(zhí)行效果并不明顯；而2007年執(zhí)行效率層綜合得分急劇增加，居三個(gè)要素層得分之首，且負(fù)值指標(biāo)數(shù)量亦大幅減少，“整規(guī)”政策的執(zhí)行效果得以顯現(xiàn)。

4.2 總體評價(jià)及相關(guān)討論

通過“整規(guī)”的一系列政策措施，截至2007年底，基本完成礦產(chǎn)整頓和規(guī)范的各項(xiàng)任務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)了政策的預(yù)期目標(biāo)，促進(jìn)了礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的發(fā)展，取得了明顯的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益。并且，在實(shí)施完“整規(guī)”行動(dòng)后，國土資源部等九部委還聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序“回頭看”行動(dòng)的通知》，各地區(qū)也相繼出臺(tái)配套措施，積極探討礦產(chǎn)開發(fā)秩序長效機(jī)制的建設(shè)，以期實(shí)現(xiàn)“治本”目標(biāo)。

評價(jià)結(jié)果中，主要礦種新查明礦產(chǎn)資源量增減率的評估得分最低，且連年下降，這反映“整規(guī)”行動(dòng)在“找礦突破”方面未發(fā)揮積極作用；社會(huì)勘查投入比重增減率、礦業(yè)從業(yè)人員增減率等兩指標(biāo)的評估值呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢，這在一定程度上預(yù)示著，“整規(guī)”行動(dòng)對社會(huì)投入、就業(yè)人數(shù)存在“擠出”負(fù)效應(yīng)，將可能對礦業(yè)經(jīng)濟(jì)，乃至社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不良影響。因此，建議相關(guān)部門在今后相關(guān)政策的制定和實(shí)施中，應(yīng)給予充分考慮和解決。

[1]付英.關(guān)于國土資源管理中幾個(gè)關(guān)鍵問題的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2007(7):6.

[2]秦偉鋒.區(qū)域科技投入績效評估研究[D].鎮(zhèn)江:江蘇大學(xué),2007.

[3]國土資源部.中國國土資源年鑒[M].北京:地質(zhì)出版社,2005-2007.

[4]中國礦業(yè)年鑒編輯部.中國礦業(yè)年鑒[M].北京:地震出版社,2006-2008.