廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀與對策分析

范 旭，張麗霞

（華南理工大學(xué)公共管理與公共政策研究所，廣東 廣州 510640）

廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀與對策分析

范 旭，張麗霞

（華南理工大學(xué)公共管理與公共政策研究所，廣東 廣州 510640）

1999年和2001年，廣東省先后被國家科技部確定為全國科技體制改革的試點(diǎn)和全國公益類科研機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)，在全國率先啟動(dòng)了地方科研機(jī)構(gòu)分類改革，其改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得借鑒。本文分析了1999年以來改革的主要成效和存在問題。

省屬公益類科研機(jī)構(gòu)；科技體制改革；改革現(xiàn)狀

Abstract:In 1999 and 2001,Guangdong Province was identified respectively as the national pilot province of science and technology system reform and public research institute reform by the Ministry of Science and Technology,and took the lead in the reform of science and technology system of local scientific research institutes in China.The reform experiences and lessons of Guangdong are worth learning.This paper analyzes the main achievements and problems of the reform.

Key words:provincial public research institute;science and technology system reform;the status quo of reform

1 前言

廣東省于1999年在全國率先啟動(dòng)地方科技體制改革。省委省政府頒發(fā)了《廣東省深化科技體制改革方案》，對省屬科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新定位，確定39個(gè)技術(shù)開發(fā)類科研機(jī)構(gòu)，18個(gè)咨詢服務(wù)類科研機(jī)構(gòu)，9個(gè)公益類科研機(jī)構(gòu)并對不同定位的科研機(jī)構(gòu)采取了相應(yīng)的改革措施。經(jīng)過近10年的改革與發(fā)展，取得了顯著的成效，但也暴露了不少的問題與矛盾。如公益類科研機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了定位不夠準(zhǔn)確、投入主體單一、投入經(jīng)費(fèi)少、公益科技成果轉(zhuǎn)化率低，人才流失嚴(yán)重等問題。為促進(jìn)廣東省省屬公益類科研機(jī)構(gòu)發(fā)展，加快建設(shè)“職責(zé)明確、評價(jià)科學(xué)、開放有序、管理規(guī)范”的現(xiàn)代科研院所制度，必須進(jìn)一步深化改革，解決廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在的問題。

本文在對廣東省9家省屬公益類科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，探討廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)狀與問題。

2 廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

為了全面了解廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的改革現(xiàn)狀，2007年課題組參與了廣東省科技廳組織的對9個(gè)省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的調(diào)研，調(diào)研主要采取問卷調(diào)查和實(shí)地訪談兩種方式。問卷中包括1996-2006年單位基本情況數(shù)據(jù)調(diào)查表、單位人員情況數(shù)據(jù)調(diào)查表、單位財(cái)務(wù)情況數(shù)據(jù)調(diào)查表、科技成果數(shù)據(jù)調(diào)查表、選擇類問題調(diào)查表、排序類問題調(diào)查表、簡答類問題調(diào)查表等七大項(xiàng)。2009年課題組又對部分省屬公益類科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行了進(jìn)一步的調(diào)研，下文分析的數(shù)據(jù)主要來自這兩次調(diào)研。

2.1 廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的基本情況

1999年廣東省在全國率先啟動(dòng)地方科研體制改革，對省屬69家科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類改革，確定9家科研機(jī)構(gòu)為體現(xiàn)廣東地方優(yōu)勢和特色的省屬公益類科研機(jī)構(gòu)，包括：廣東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院水稻研究所、廣東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院蔬菜研究所、廣東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院植物保護(hù)研究所、廣東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院作物研究所、廣東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院果樹研究所、廣東省水利水電科學(xué)研究所、廣東省林業(yè)科學(xué)研究院、廣東省心血管病研究所、廣東省計(jì)劃生育科學(xué)研究所。公益類科研機(jī)構(gòu)占科研機(jī)構(gòu)總數(shù)的13%。廣東省省屬公益類科研機(jī)構(gòu)研究重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)育種與農(nóng)業(yè)保護(hù)、林業(yè)育種與保護(hù)、水資源利用與保護(hù)、水利整治和災(zāi)害防范，人民健康與安全等領(lǐng)域。到2006年底，公益類科研機(jī)構(gòu)共有研發(fā)人員684人，占全部科研機(jī)構(gòu)研發(fā)人員總數(shù)的29.57%；9所公益類科研機(jī)構(gòu)共有6個(gè)省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、10個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，18個(gè)創(chuàng)新平臺(tái)；省屬公益類科研機(jī)構(gòu)2006年全年總收入為20502.51萬元，占科研機(jī)構(gòu)總收入的15.85%；完成科研項(xiàng)目數(shù)1186項(xiàng)，占全部科研機(jī)構(gòu)完成的總科研項(xiàng)目數(shù)的67.43%；申報(bào)專利數(shù)14項(xiàng)，占全部科研機(jī)構(gòu)申請總專利申報(bào)數(shù)的10%；發(fā)表論文數(shù)462篇，占全部科研機(jī)構(gòu)總發(fā)表論文數(shù)的30%。公益類科研機(jī)構(gòu)對促進(jìn)廣東省科技、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用。

（1）省屬公益類科研機(jī)構(gòu)職工基本構(gòu)成情況。

從職工分工來看，2006年，廣東省9所公益類科研機(jī)構(gòu)中從事研發(fā)的人員有684人，從事科技基礎(chǔ)工作的有192人，兩項(xiàng)合計(jì)占全部在職職工的86.6%。從職工學(xué)歷來看，本科以上學(xué)歷的職工共有607人，占全部在職職工的60%，具有中級以上職稱的職工共有635人，占全部職工總數(shù)的62.8%，從職工整體素質(zhì)來看要高于其他省份的公益類科研機(jī)構(gòu)，如遼寧省公益類科研機(jī)構(gòu)中本科以上學(xué)歷的職工占全部在職職工的比例是41.1%；獲得中級以上職稱的職工占全部在職職工的比例是49.0%［1］。職工年齡結(jié)構(gòu)基本合理：30歲以下的職工117人，占全部職工總數(shù)的11.6%；30-40歲的職工335人，占全部職工總數(shù)的33.2%；40-50歲的職工有391人，占38.75%，50-60歲的職工有132人，占13.08%。

（2）省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)與收支狀況。

1999年省屬公益類科研機(jī)構(gòu)凈資產(chǎn)為17771.98萬元，2006年上升為29771.61萬元。

從表1可見，1999—2006年，廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)總體上能保持收支平衡而略有節(jié)余。但從省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的支出構(gòu)成來看，1999年支出是17153.76萬元，2006年總支出是18710.73萬元，支出增加了9.08%，而人員支出從1999年的3037.04萬元上升到2006年的6191.56萬元，增加了103.87%，離退休人員費(fèi)用從1999年的781.78上升到2006年的2638.04萬元，增加了237.44%，而研發(fā)費(fèi)用從1999年的8371.33萬元下降到2006年4830.17萬元，下降了42.3%。1999年到2006年，研發(fā)費(fèi)用呈下降趨勢，而用于在職人員和離退休人員的費(fèi)用是大幅度上升。

（3）廣東省省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源。

按照財(cái)政部和科技部頒發(fā)的 《科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》、《科學(xué)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》規(guī)定，科研機(jī)構(gòu)的收入主要包括：政府的財(cái)政補(bǔ)助、上級補(bǔ)助和專款、事業(yè)收入（如科研收入、技術(shù)收入等）、經(jīng)營性收入（如產(chǎn)品或商品的銷售收入）、預(yù)算外資金收入和其他收入（如投資、捐贈(zèng)、利息等）。對廣東省省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的調(diào)研表明：廣東省省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的收入主要有事業(yè)費(fèi)、離退休專項(xiàng)費(fèi)、財(cái)政撥款、縱向科技收入（如國家科技部、行業(yè)主管、科工委或總裝備部、國家其他部門、省科技廳、地方政府等部門撥款）、橫向科技收入構(gòu)成（包括委托開發(fā)或合作開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓與技術(shù)咨詢收入，技術(shù)服務(wù)與技術(shù)培訓(xùn)收入等）和產(chǎn)業(yè)銷售收入構(gòu)成，根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2006年，財(cái)政撥款占全年總收入的7.6%，事業(yè)費(fèi)占總收入的15.6%，離退休專項(xiàng)費(fèi)占全年總收入的10.24%，縱向科技收入占15.77%。橫向收入占38.47%，產(chǎn)業(yè)銷售收入僅占7.2%,從中我們可以看出政府撥款和政府項(xiàng)目支持占公益類科研機(jī)構(gòu)總收入的49.21%（見圖1）,而1999年,公益類科研機(jī)構(gòu)來自政府渠道的收入占總收入的33.64%?？梢?，隨著政府投入由1999年的5938.99萬元增加到2006年的10097.87萬元,公益類科研機(jī)構(gòu)收入中政府投入所占比重也有了較大幅度的提高。

表1 廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)收支情況（萬元）

圖1 2006年廣東省省屬公益類科研機(jī)構(gòu)全年總收入構(gòu)成比例圖

（4）省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力。

分類改革實(shí)施前的1999年，9個(gè)省屬公益類科研機(jī)構(gòu)完成科研項(xiàng)目數(shù)728項(xiàng)，完成項(xiàng)目的縱向數(shù)為152項(xiàng)，其中國家項(xiàng)目僅有5項(xiàng)，完成項(xiàng)目橫向數(shù)576項(xiàng)；發(fā)表論文數(shù)261篇，沒有一篇被SCI、EI、ISR、ISTP收錄的；專利申報(bào)數(shù)3項(xiàng)，獲得專利授權(quán)數(shù)僅為1項(xiàng)。經(jīng)過近10年的改革發(fā)展，創(chuàng)新能力在很大程度上有了提升，2006年廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)完成科研項(xiàng)目數(shù)1186項(xiàng)，與1999年相比增加了62.91%，完成項(xiàng)目的縱向數(shù)477項(xiàng)，與1999年相比增加了213.82%，其中國家級項(xiàng)目22項(xiàng)，省部級項(xiàng)目393項(xiàng)。取得的國家項(xiàng)目數(shù)與1999年相比增加了340%，省級項(xiàng)目數(shù)與1999年相比增加了257.27%；完成項(xiàng)目橫向數(shù)711項(xiàng)，與1999年相比增加了23.44%，其中企業(yè)委托680項(xiàng)，國際合作4項(xiàng)；發(fā)表論文數(shù)462篇，與1999年相比增加了77.01%，其中被SCI、EI、ISR、ISTP收錄的有 12篇。專利申報(bào)數(shù)14項(xiàng)，獲得專利授權(quán)數(shù)13項(xiàng)，自分類改革以來，專利申請量、專利授權(quán)量、發(fā)明專利授權(quán)在波動(dòng)中增長。

2.2 廣東省省屬公益類科研機(jī)構(gòu)管理體制

（1）外部管理體制。

廣東省省屬公益類科研機(jī)構(gòu)按非營利性科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，上級主管部門按《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科技部等部門關(guān)于非營利性科研機(jī)構(gòu)管理的若干意見（試行）的通知》對其進(jìn)行規(guī)范管理，同時(shí)還應(yīng)接受政府各部門的管理。

日常管理方面：上級主管部門代表國家行使所有權(quán)，下達(dá)任務(wù)，監(jiān)督檢查，并且任命科研機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。

經(jīng)費(fèi)方面：省級財(cái)政給予經(jīng)常性科學(xué)事業(yè)費(fèi)的年度全額預(yù)算撥款，對其設(shè)備購置、基本建設(shè)等要給予一定的資金支持；但所撥經(jīng)費(fèi)要改變原有的使用方面，重點(diǎn)用于科研任務(wù)。其次可以通過以下方式獲得資金：自身通過承擔(dān)各級政府、企業(yè)、其他社會(huì)組織和個(gè)人的委托科研項(xiàng)目取得合法收入；接受社會(huì)捐贈(zèng)；為社會(huì)提供技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)等有償服務(wù)。

人事編制方面：機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)單位登記及人員編制確定，人事部門負(fù)責(zé)職位、職稱的審定。

在社會(huì)保障方面：按照國家和省的有關(guān)規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。

對科研機(jī)構(gòu)的評估：實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，省科技行政管理部門對其每兩年評估1次，每4年篩選一次，評選標(biāo)準(zhǔn)依照 《體現(xiàn)廣東優(yōu)勢和特色的公益類型科研機(jī)構(gòu)的考核和管理試行辦法》（粵科政字［2002］7號(hào)）的相關(guān)規(guī)定。

此外，在經(jīng)營開發(fā)活動(dòng)方面，還要接受工商、稅務(wù)、審計(jì)等部門的監(jiān)督與管理。

（2）內(nèi)部管理體制。

在領(lǐng)導(dǎo)體制上，廣東省省屬公益類科研機(jī)構(gòu)全面實(shí)行院長負(fù)責(zé)制，院（所）長是非營利性科研機(jī)構(gòu)的法定代表人，執(zhí)行理事會(huì)的決議，主持日常業(yè)務(wù)和行政管理工作，對理事會(huì)負(fù)責(zé)。理事會(huì)由主管部門代表、本單位代表、行業(yè)專家組成。正副理事長和理事會(huì)成員及理事會(huì)章程需經(jīng)省委組織部會(huì)同省人事部門、科技行政部門批準(zhǔn)。

在人員管理體制上，全面推行聘用制和人事代理制度；實(shí)行固定人員和流動(dòng)人員相結(jié)合的雙層人事制度，逐步使固定人員和流動(dòng)人員的比例達(dá)到2：1；實(shí)行職務(wù)工資、課題工資和特聘補(bǔ)助相結(jié)合的分配制度。

分配和激勵(lì)制度：執(zhí)行事業(yè)單位的工資制度，實(shí)行工資總額包干；按崗位、任務(wù)、業(yè)績定酬，其活工資在工資構(gòu)成中的比例可達(dá)40%。對年均申請到省 （部）級以上科研課題經(jīng)費(fèi)300萬元以上的學(xué)術(shù)或技術(shù)帶頭人，在確保完成科研項(xiàng)目的前提下可實(shí)行年薪制，年薪幅度可在10萬元以上，參與研究的團(tuán)隊(duì)核心成員可在課題經(jīng)費(fèi)提取不少于人均2萬元的工資補(bǔ)貼。

財(cái)務(wù)制度：按科學(xué)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度執(zhí)行。其年度預(yù)算經(jīng)主管部門審核匯總，報(bào)同級科技行政部門會(huì)同同級財(cái)政部門核定。

3 廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)改革中存在的問題及其原因

3.1 廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)改革中存在的問題

（1）經(jīng)費(fèi)不足，R&D經(jīng)費(fèi)占總支出比例小。

在對9所公益類科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研時(shí)，經(jīng)費(fèi)不足正是科研機(jī)構(gòu)反映最多的問題：①在提高自主創(chuàng)新能力方面，在對當(dāng)前本機(jī)構(gòu)提高自主創(chuàng)新能力面臨的主要問題排序時(shí)，回答這一問題的7個(gè)院所中，有4個(gè)選擇 “自身研發(fā)能力和投入能力仍顯不足”為第二問題，占57.1%。②在基礎(chǔ)性、行業(yè)共性技術(shù)的研究開發(fā)方面，在回答排序類問題的6個(gè)院所中，有5個(gè)選擇 “進(jìn)一步加大對有社會(huì)需求的科研院所基礎(chǔ)設(shè)施和條件建設(shè)方面的投入”為第一問題，占83.3%?；卮稹翱蒲袡C(jī)構(gòu)對國家改革配套政策等問題的關(guān)注傾向”這一選擇類問題的7個(gè)院所全部選擇“國家財(cái)政方面的支持和投入”。③在深化改革方面，在回答簡答類問題的6個(gè)院所中有3個(gè)選擇 “經(jīng)費(fèi)問題”作為影響本單位發(fā)展的因素之一。在回答科研機(jī)構(gòu)的改革和發(fā)展需要怎樣一個(gè)政策環(huán)境時(shí)，比較集中的回答是落實(shí)政策、各項(xiàng)政策要協(xié)調(diào)、加大投入。這些數(shù)據(jù)表明經(jīng)費(fèi)不足仍然是困擾公益類科研機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展的重要問題。

由于職工工資和離退休人員醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼增長快，事業(yè)費(fèi)支出迅速增加，而研發(fā)經(jīng)費(fèi)占總支出的比重逐年下降。2006年，R&D支出占全年總支出的25.8%。1998—2006年，R&D支出占全年總支出的比例是整體下降的一個(gè)趨勢（見圖2）。

圖2 R&D支出占全年總支出的比例

由于缺少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，科研和辦公設(shè)施陳舊成為廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的普遍現(xiàn)象。

（2）科技成果轉(zhuǎn)化率低，改革綜合效益有待提高。

2006年，廣東省公益類科研機(jī)構(gòu)科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目僅為兩項(xiàng)，其中一項(xiàng)一次性轉(zhuǎn)讓，另一項(xiàng)采用技術(shù)入股的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而同年公益類科研機(jī)構(gòu)科技成果獲地市級以上的成果數(shù)為48項(xiàng)，其中26項(xiàng)成果居國內(nèi)領(lǐng)先水平?？梢?，科技成果轉(zhuǎn)化率低。其次，省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的發(fā)明專利少，2006年6項(xiàng)、2005年7項(xiàng)、2004年4項(xiàng)。第三，改革取得的綜合效益也不大。從調(diào)研數(shù)據(jù)看，發(fā)明專利少；除了核心期刊論文呈明顯的上升趨勢、四大索引收錄論文呈逐年增長外，國家級獎(jiǎng)、省部級獎(jiǎng)、轉(zhuǎn)化科技成果數(shù)等沒有明顯變化。

（3）學(xué)科帶頭人匱乏，骨干人才流失嚴(yán)重。

調(diào)研結(jié)果顯示：在回答排序類問題的7個(gè)院所中，有4個(gè)選擇“優(yōu)秀人才仍顯匱乏”為第二問題；在回答選擇類問題時(shí)，7個(gè)院所中，有3個(gè)選擇近年來35歲以下業(yè)務(wù)骨干“部分人員不夠穩(wěn)定”和“不夠穩(wěn)定”，占42.9%。在回答簡答類問題的6個(gè)院所中，有5個(gè)回答“人才問題”是制約本單位發(fā)展的因素之一，有5個(gè)院所認(rèn)為“吸引人才、充分調(diào)動(dòng)科研人員的積極性”是科研機(jī)構(gòu)應(yīng)對改革出現(xiàn)的困難需采取的對策。目前最缺的是學(xué)科帶頭人。

廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)人才問題還表現(xiàn)在骨干人才的非正常流失，據(jù)調(diào)研資料統(tǒng)計(jì)，廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)在2003—2006年共流失碩士以上人才33人，比改革初期的前4年（1999—2002年）增長了230%。改革8年來，9所公益類科研機(jī)構(gòu)共流出科技人員277人，其中中級職稱以上的科技人才179人，占總流出人員的64.62%。除2004年和2006年外，科技人才隊(duì)伍均出現(xiàn)了負(fù)增長。出現(xiàn)科技人才非正常流失的原因，首先是科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部激勵(lì)不夠，導(dǎo)致一些50多歲到退休年齡，正處年富力強(qiáng)的專家紛紛提前退休，其次是改革后省屬科研機(jī)構(gòu)在待遇、發(fā)展前景等方面的吸引力下降，一些骨干人才爭相調(diào)往生活待遇和科研環(huán)境更為優(yōu)越的高等院校。這些方面實(shí)際上也是改革后省屬科研機(jī)構(gòu)難以引進(jìn)學(xué)科帶頭人的主要原因。

（4）產(chǎn)學(xué)研合作不理想，缺乏多方合作的經(jīng)驗(yàn)。

根據(jù)調(diào)研，9所院所中只有3所院所有產(chǎn)學(xué)研合作項(xiàng)目，公益類科研機(jī)構(gòu)的產(chǎn)學(xué)研合作存在溝通渠道不暢，目標(biāo)不一致，利益難以共享的困難。合作單位主動(dòng)性不強(qiáng)，政府牽引和中介機(jī)構(gòu)參與不足等問題?；卮疬x擇性問題的5個(gè)院所中，有4個(gè)院所是“通過自己聯(lián)系的途徑和合作單位建立合作關(guān)系的”，只有1個(gè)院所指出合作是對方主動(dòng)聯(lián)系的，1個(gè)院所的合作是政府牽引的；沒有一個(gè)所是通過中介機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系的。

3.2 廣東省省屬公益類科研機(jī)構(gòu)改革中存在問題的原因分析

造成上述問題的原因主要是公益類科研院所自身存在的觀念問題和體制、機(jī)制的弊端。

在調(diào)研中有7所公益類科研機(jī)構(gòu)認(rèn)為目前所在所深化體制改革的主要障礙有配套政策不健全、管理體制制約和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境制約。

（1）配套政策不健全、政策不協(xié)調(diào)。

改革配套政策滯后。公益類科研機(jī)構(gòu)分類改革初期，有人就提出公益類科研機(jī)構(gòu)存在的第一位問題是缺機(jī)制［2］。調(diào)研時(shí)科研機(jī)構(gòu)普遍反應(yīng)人事、分配、社會(huì)保障等配套政策改革滯后，單位中“開放、流動(dòng)、競爭、協(xié)作”的新型管理體系仍未完全建立起來，主要是原固定職工和事業(yè)編制人員無法實(shí)現(xiàn)自由進(jìn)出，在一定程度上阻礙了省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的人才引進(jìn)工作，改革初期提出的分配激勵(lì)制度沒有得到很好的落實(shí)，激勵(lì)效果不明顯。

在回答選擇類問題時(shí)，接受調(diào)查的7個(gè)院所中有6個(gè)選擇“配套政策不健全”作為科研機(jī)構(gòu)深化改革面臨的主要障礙；在回答簡答類問題時(shí)，6個(gè)院所中，有2個(gè)回答 “缺乏與改革相配套的政策”，是制約本機(jī)構(gòu)發(fā)展的因素之一。

職工養(yǎng)老、醫(yī)療等保障制度不健全，科研機(jī)構(gòu)社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)重，影響到科研機(jī)構(gòu)的研究開發(fā)。在進(jìn)行調(diào)研的7個(gè)院所中，有6個(gè)院所明確表示關(guān)注職工的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)政策。近幾年來，廣東省省屬科研機(jī)構(gòu)人員機(jī)構(gòu)普遍呈現(xiàn)老齡化發(fā)展趨勢，2006年，廣東省省屬9所公益類科研機(jī)構(gòu)離退休人員累計(jì)626人，同期在編職工1101。某研究所在編職工155人，離退休職工105人，2006年，財(cái)政撥款的離退休專項(xiàng)費(fèi)325萬元，但同期的離退休人員費(fèi)用為497萬元，超支172萬元，超支部分的金額占全年該所橫向科技收入的63.5%，這給該所的改革和發(fā)展帶來了很大的壓力。另一研究院2008年的800萬元事業(yè)費(fèi)缺口中，有600多萬元來自離退休人員醫(yī)療補(bǔ)貼等方面的支出。部分省屬科研機(jī)構(gòu)若有個(gè)別離退休重病號(hào)，其創(chuàng)收利潤幾乎全部填補(bǔ)進(jìn)去，這極大地影響了在職科技人員的工作積極性。這也是一個(gè)在全國比較普遍性的現(xiàn)象［3］。

一些現(xiàn)行政策不協(xié)調(diào)也影響到公益類科研機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。例如，按照改革大政策設(shè)計(jì)，公益類科研機(jī)構(gòu)是財(cái)政核撥的科學(xué)事業(yè)單位，但財(cái)政撥款按事業(yè)費(fèi)的60%撥付，其余40%的工資、福利費(fèi)、獎(jiǎng)酬金、辦公費(fèi)及日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)需要通過縱橫向科研項(xiàng)目的收入彌補(bǔ)。但科技部2005年頒發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范國家科技計(jì)劃課題經(jīng)費(fèi)使用和加強(qiáng)監(jiān)管的通知》對科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用范圍作出了許多限制；《廣東省省級部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》要求項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)專款專用。這些新政策的出臺(tái)意味著許多科研項(xiàng)目不能列支研究人員工資，原先的政策無法實(shí)施，加劇了事業(yè)費(fèi)的缺口。

在調(diào)研中，省屬公益類科研機(jī)構(gòu)對國家改革配套政策關(guān)注傾向依次為國家財(cái)政方面的支持和投入、職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)政策、機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)、人事等制度的明確與落實(shí)、科研項(xiàng)目招標(biāo)與劃撥的公正性。

（2）政府投入與多元投入的雙重短缺。

公益性研究作為公共產(chǎn)品，具有很強(qiáng)的外溢性，政府財(cái)政投入應(yīng)該是保證公益類科研機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要經(jīng)費(fèi)來源。但隨著公共開支的膨脹，公共財(cái)政投入難以為繼，發(fā)達(dá)國家在公共研究治理中提倡公共研究的多元投入機(jī)制［4］，如美國的公益類科研機(jī)構(gòu)通過政府資助、非政府資助和收費(fèi)性服務(wù)獲取資金，三者的比例大致為；政府資助占27%，非政府資助占35%，自創(chuàng)收入占38%。我國地方公益類科研機(jī)構(gòu)改革也朝這一方向發(fā)展，但體制的慣性和國內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件限制使得省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的新的投入機(jī)制并沒有得到確立，造成省屬公益類科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行困難。首先，公益類科研機(jī)構(gòu)的科技實(shí)體剛剛起步，開發(fā)創(chuàng)收能力不強(qiáng)。廣東省科研機(jī)構(gòu)分類改革后，公益類科研機(jī)構(gòu)通過“委托開發(fā)或合作開發(fā)”、“技術(shù)轉(zhuǎn)讓與技術(shù)咨詢收入”、“技術(shù)服務(wù)與技術(shù)培訓(xùn)收入”等方式獲得橫向收入，但數(shù)額不多，2006年橫向科技收入和產(chǎn)業(yè)銷售收入為9379.62萬元，占總收入的45.74%；但經(jīng)費(fèi)收入還是以政府投入為主，2006年，政府投入資金（事業(yè)費(fèi)、離退休專項(xiàng)費(fèi)、財(cái)政撥款、縱向科技收入）為10097.87萬元，占全年總收入的49.25%。問題在于政府投入的數(shù)額太少，不足以支持公益類科研機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2006年，廣東省科技廳、省其他部門和地方政府對省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的投入為1659.9萬元。而同年廣東省GDP總值為25968.55億元。地方政府投入只占GDP的百萬分之六，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家及地區(qū)的水平；其次，在經(jīng)費(fèi)構(gòu)成中缺乏非政府投入，社會(huì)力量在公益類科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)籌集中發(fā)揮的作用極其有限。國內(nèi)本來就缺乏投入公益研究的文化氛圍，而現(xiàn)行的科技體制缺乏吸收社會(huì)資金參與科研的渠道，不能發(fā)揮社會(huì)資本的作用，沒能有效地發(fā)揮作為利益相關(guān)者的企業(yè)和個(gè)人的作用。政府投入有限，又缺少其他經(jīng)費(fèi)來源，其結(jié)果必然是公益類科研機(jī)構(gòu)事業(yè)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費(fèi)都出現(xiàn)缺口，而且有逐年加大的趨勢。有的研究院所改革初期的事業(yè)費(fèi)缺口只有幾十萬元，2006年達(dá)到400多萬元，2008年上升到800萬元。

（3）銳意改革的意識(shí)需要強(qiáng)化。

公益類科研機(jī)構(gòu)作為國家事業(yè)單位，長期以來經(jīng)費(fèi)一直由國家撥付，對國家和地方政府有較多的依賴，“等、靠、要”思想或多或少存在，對改革后遇到的困難估計(jì)不足，影響到公益類科研機(jī)構(gòu)進(jìn)一步的改革和發(fā)展。

4 促進(jìn)廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)深化體制改革的對策建議

4.1 建立多元投入機(jī)制，改革經(jīng)費(fèi)投入體制

吸納各方利益者參與，實(shí)現(xiàn)科技發(fā)展多元主體參與。不同的利益相關(guān)者直接參與到公共研究領(lǐng)域中來，可以增加公共研究領(lǐng)域的資金來源，以有助于增強(qiáng)研究機(jī)構(gòu)的責(zé)任感和提高決策過程中透明度。廣東省屬公益類科研機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的投資主體比較單一，政府部門應(yīng)該放寬和制定相關(guān)的政策和制度，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)公眾參與到公共研究中來。

加大科技投入。為促進(jìn)省屬公益類科研機(jī)構(gòu)進(jìn)一步改革，要在優(yōu)化科技力量整體布局和資源配置的基礎(chǔ)上，政府要增加研發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入，落實(shí)法律、法規(guī)有關(guān)增加財(cái)政科技投入的各項(xiàng)規(guī)定，建立財(cái)政科技投入增長機(jī)制；增加對儀器設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的投入；同時(shí)，增加業(yè)務(wù)性收入，這是非營利研究機(jī)構(gòu)很重要的經(jīng)費(fèi)來源之一，應(yīng)該充分利用業(yè)務(wù)收入這一途徑增加公益類科研機(jī)構(gòu)的科技投入。廣東9個(gè)公益類科研機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)收入 （技術(shù)轉(zhuǎn)讓與技術(shù)咨詢收入、技術(shù)服務(wù)與技術(shù)培訓(xùn)收入）的總量和占總收入的比重在改革后都有了比較大的提高，但占總收入的比重一直低于9%，通過提高創(chuàng)新能力和服務(wù)能力，業(yè)務(wù)收入提升的空間還是比較大的。

資助方式多樣化，提高資金使用效率。通常對公共研究機(jī)構(gòu)的資助方式有兩種，即“機(jī)構(gòu)式”資助和“項(xiàng)目式”資助。靈活使用這兩種資助方式可以保持機(jī)構(gòu)的公益性和研究的持續(xù)性，又可以增加科研機(jī)構(gòu)的活力，增加研究團(tuán)體的競爭意識(shí)，提高科研機(jī)構(gòu)的研究能力和研究水平。

4.2 實(shí)施人力資源開發(fā)戰(zhàn)略，完善人才管理體制

營造良好氛圍，吸引優(yōu)秀人才。要貫徹“以人為本”的思想，采取切實(shí)措施，提高科技人員的生活和工作條件，解決他們的后顧之憂；加強(qiáng)人才引進(jìn)與培養(yǎng)的力度；完善科技人員評價(jià)機(jī)制，做到評價(jià)指標(biāo)體系科學(xué)合理、評價(jià)過程公開公平、評價(jià)結(jié)果客觀公正。

完善人事管理制度，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。全面落實(shí)《廣東省非營利性科研機(jī)構(gòu)管理（試行）辦法 》中規(guī)定的人事制度改革，進(jìn)一步深化人事制度改革，進(jìn)一步優(yōu)化公益類科研機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu),合理確定科學(xué)研究人員與科研輔助人員、固定人員與流動(dòng)人員以及高、中、初級科技人員的結(jié)構(gòu)。此外，要完善對各類人員的考核、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰和辭退制度以及人員流動(dòng)機(jī)制。

優(yōu)化科技人力資源配置，加強(qiáng)科研合作。目前的產(chǎn)學(xué)研名義上是企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)之間的三方合作，實(shí)際上更多的是高校與企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)間的雙方合作，高校與科研機(jī)構(gòu)很少交集，主要的合作是研究生的培養(yǎng)。如果同樣從事公益性研究、科技人力資源豐富的高校與公益類科研機(jī)構(gòu)能在更多的領(lǐng)域開展交流與合作，可以在一定程度上緩解省屬科研機(jī)構(gòu)優(yōu)秀人才不足的壓力。

4.3 完善內(nèi)部管理體制

實(shí)行多元化的監(jiān)督管理制度。對公益類科研機(jī)構(gòu)實(shí)行目標(biāo)管理；實(shí)行公益類科研機(jī)構(gòu)編制約束管理；建立規(guī)范化的財(cái)務(wù)審計(jì)制度；完善非營利科研機(jī)構(gòu)評估制度；健全科學(xué)技術(shù)委員會(huì)和職工代表大會(huì)制度，發(fā)揮其咨詢和監(jiān)督作用。

加快建設(shè)“職責(zé)明確、評價(jià)科學(xué)、開放有序、管理規(guī)范”的現(xiàn)代科研院所制度，建立起“開放、流動(dòng)、競爭、協(xié)作”的機(jī)制，進(jìn)一步完善和改革現(xiàn)行的人事制度、分配制度；健全財(cái)務(wù)制度，采用戰(zhàn)略性預(yù)算；健全公益類科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)收入與支出管理制度，規(guī)范其經(jīng)費(fèi)收支管理，加強(qiáng)成本意識(shí)，提高公益類科研機(jī)構(gòu)投資使用效益；實(shí)行項(xiàng)目課題核算制，科技經(jīng)營實(shí)體實(shí)行企業(yè)會(huì)計(jì)核算制度。加強(qiáng)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督；建立規(guī)范化的公益類科研機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)管理制度，保障國有資產(chǎn)的完整與安全，防止國有資產(chǎn)的流失，促進(jìn)國有資產(chǎn)的合理、有效、節(jié)約使用，盡量減少國家財(cái)政支出，確保國有資產(chǎn)保值增值。

4.4 完善社會(huì)保障體系

社會(huì)保障制度落后制約省屬公益類科研機(jī)構(gòu)進(jìn)一步改革。應(yīng)加速社會(huì)保障體系建設(shè)，促使醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等方面的制度進(jìn)一步健全起來，為省屬公益類科研機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)改革創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的環(huán)境。

4.5 完善科研成果的社會(huì)共享與擴(kuò)散機(jī)制

增強(qiáng)公益類科研機(jī)構(gòu)的公益服務(wù)能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，是公益類科研機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)。需要建立激勵(lì)和資助機(jī)制，加強(qiáng)公益科研成果的推廣、示范與轉(zhuǎn)化，形成公益科研成果的共享和擴(kuò)散機(jī)制。為此，需要建立和完善公益科研成果推廣的法律法規(guī)，規(guī)范推廣工作；加強(qiáng)需求導(dǎo)向的公益性科研，建立從選題開始，以公益需求為導(dǎo)向的全程科研管理機(jī)制，從源頭上解決科研與社會(huì)需求的銜接問題，提高成果的成熟度和適用性；建立以政府為主導(dǎo)，多元參與的公益科研成果推廣體系，建立一支高素質(zhì)的公益科研成果推廣隊(duì)伍。

［1］劉亞非等.遼寧省屬公益類科研機(jī)構(gòu)基本狀況與轉(zhuǎn)制問題的實(shí)證研究［J］.東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005，（5）：372-376.

［2］ 朱傳柏.深化對社會(huì)公益類科研機(jī)構(gòu)改革的幾個(gè)問題討論［J］.云南科技管理，2003，（5）：3-11.

［3］ 郭軍靈.我國公益類科研機(jī)構(gòu)體制改革的模式探討［J］.科研管理，2007，（4）：73-80.

［4］經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織．公共研究治理——走向更好的實(shí)踐［M］．北京：科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，2006.5-8.

（責(zé)任編輯 張九慶）

Analysis of the Reform Process and Situation of Guangdong’s Provincial Public Research Institutes

Fan Xu,Zhang Lixia
（Institute Public Management and Public Policy,South China University of Technology,Guangzhou 510640,China）

G311

A

廣東省軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目（2008A070100006）。

2010-05-26

范旭（1962-），男，教授，華南理工大學(xué)公共管理與公共政策研究所所長、華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院副院長；研究方向：科技經(jīng)濟(jì)、科技政策與管理。