增強(qiáng)基層政府基本公共服務(wù)提供能力的思考

楊 桐

(大連理工大學(xué),遼寧 大連 116024)

當(dāng)前,我國(guó)正處在從初步小康向全面小康社會(huì)過渡、從生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期,公共服務(wù)需求的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、層次和特征都發(fā)生了深刻的變化,并呈現(xiàn)出高速增長(zhǎng)、多樣化和差異性的趨勢(shì)。但是,日益擴(kuò)大的地方公共服務(wù)需求與嚴(yán)重不足的地方公共服務(wù)供給矛盾凸顯,已成為制約地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。因此,黨的十七大報(bào)告提出了“完善省以下財(cái)政管理體制,增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力”這一新的命題,從而為解決基層政府財(cái)政困境提供了明確的建設(shè)性思路。

一、我國(guó)基層政府的界定

1994年“分稅制”改革以后,我國(guó)的縣、鄉(xiāng)政府被置于地方政府的低端層級(jí),即被稱為基層政府。近年來隨著農(nóng)村稅費(fèi)制度及省以下財(cái)政體制的改革,基層政府出現(xiàn)了比較明顯的財(cái)政困難,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)和功能都不完備,財(cái)政保障能力非常有限,難以有效地實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)。從構(gòu)建各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配的公共財(cái)政體制出發(fā),應(yīng)把縣級(jí)政府作為基層政府。

(一)縣級(jí)政府是治理縣域社會(huì)的主體

在我國(guó)的政治體制中,縣級(jí)政府是由中央政府設(shè)置的直接治理某個(gè)特定縣域社會(huì)的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。自秦代以來,縣就一直是我國(guó)穩(wěn)定的行政區(qū)域和設(shè)置,由于縣所處的環(huán)境和治理的區(qū)域都是農(nóng)村地區(qū),因而縣級(jí)政府就是直接治理農(nóng)村地區(qū)的政府,縣治是傳統(tǒng)社會(huì)尤其是農(nóng)村社會(huì)的最基本的治理方式。近代以來,隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn),增加了縣級(jí)市、市轄區(qū)和自治旗、特區(qū)等縣級(jí)行政單位。從全國(guó)的情況來看,廣大的農(nóng)村地區(qū)在行政區(qū)劃上仍然分屬于若干個(gè)縣,形成了具有不同特點(diǎn)的縣域社會(huì),縣域社會(huì)基本上就是區(qū)域性的農(nóng)村社會(huì),由縣級(jí)政府來具體治理。與此相適應(yīng),縣域發(fā)展的程度和水平與縣級(jí)政府能力的強(qiáng)弱有直接的關(guān)聯(lián)。如果縣級(jí)政府能力強(qiáng),就能夠?qū)h域社會(huì)進(jìn)行有效的治理并推動(dòng)縣域社會(huì)的發(fā)展;反之,如果縣級(jí)政府的能力衰弱或能力缺失,它所治理的縣域社會(huì)的發(fā)展也將是緩慢的或滯后的。

(二)縣級(jí)政府在統(tǒng)籌縣域社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用

理論上,基層政府由于具有明顯的社會(huì)性和基層性的特點(diǎn),使得提供基本公共服務(wù)成為基層政府最為重要的職能之一,而基本公共服務(wù)的提供又是以財(cái)政能力為前提和基礎(chǔ)的。與縣級(jí)政府相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力較弱,不能保障最低公平要求的基本公共服務(wù)的提供。同時(shí),基層政府級(jí)次多,會(huì)相應(yīng)增加事權(quán)劃分的難度,導(dǎo)致縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)權(quán)限的交叉和錯(cuò)位。

從我國(guó)縣、鄉(xiāng)政府的收支情況看,2006年縣級(jí)財(cái)政收入為 5359億元,占地方財(cái)政收入的 29.3%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入為 1879億元,占地方財(cái)政收入的 10.3%;縣級(jí)財(cái)政支出為 11658.28億元,占地方財(cái)政支出的 38.3%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出為 2251.69億元,僅占地方財(cái)政支出的 7.4%。從具體支出項(xiàng)目看,基本建設(shè)支出縣級(jí)占 25%,鄉(xiāng)級(jí)占1%;支農(nóng)支出縣級(jí)占 44%,鄉(xiāng)級(jí)占 13%;教育事業(yè)費(fèi)縣級(jí)占 54%,鄉(xiāng)級(jí)占 11%;社會(huì)保障補(bǔ)助支出縣級(jí)占 22%,鄉(xiāng)級(jí)占 1%;行政管理費(fèi)縣級(jí)占 42%,鄉(xiāng)級(jí)占 18%。這表明,縣級(jí)政府作為直接面對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基層政府,應(yīng)成為實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)反哺農(nóng)村的中心,以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的主要載體?！叭r(nóng)”問題和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展也只有在縣域社會(huì)內(nèi)才能得到有效解決。

(三)縣級(jí)政府是完善省以下財(cái)政管理體制的重心

我國(guó)新一輪財(cái)政管理體制改革的重點(diǎn)是完善省以下財(cái)政管理體制,加大省以下財(cái)力差異調(diào)節(jié)力度,增強(qiáng)基層財(cái)政保障能力。其最終目標(biāo)是基于公平的轉(zhuǎn)移支付,保障轄區(qū)內(nèi)居民獲得均等化的基本公共服務(wù)。一般來說,基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)受到現(xiàn)實(shí)財(cái)力分配格局和財(cái)力可承受能力制約。基于我國(guó)完全均等化的壓力過大,均等化只能逐級(jí)、逐步推進(jìn)。近期內(nèi)可按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“低水平、?；?、廣覆蓋”的原則,側(cè)重于轄區(qū)內(nèi)縣域間和縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)水平差距的縮小。這也說明,解決全國(guó)縣域財(cái)政問題是理順地方政府財(cái)政關(guān)系的核心和必要途徑。

二、基層政府職能與基本公共服務(wù)提供能力

政府職能是指政府的行為方向和基本任務(wù),是政府對(duì)社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù),強(qiáng)調(diào)政府“應(yīng)該干什么”、“需要干什么”。理論上政府職能通常分為三大部分：政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理職能。受社會(huì)發(fā)展的歷史階段、發(fā)展水平等因素的制約,在實(shí)踐中政府職能的結(jié)構(gòu)形式是有梯度和層次性的,并且職能形態(tài)不是一成不變的。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和市場(chǎng)體制的完善,政府的公共服務(wù)職能越來越重要,于是公共服務(wù)職能便從社會(huì)管理職能中分離出來,形成獨(dú)立的職能而加以強(qiáng)調(diào)和突出。政府改革發(fā)展與職能演變的歷史過程和路徑,基本的規(guī)律是首先從以經(jīng)濟(jì)服務(wù)為主,逐步擴(kuò)展到以社會(huì)性公共服務(wù)為主,最后社會(huì)性的公共服務(wù)便成為政府公共服務(wù)的主要內(nèi)容。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為：政府與公眾之間是一種委托-代理關(guān)系,公眾是政府的委托人,政府是公眾的代理人。單純從經(jīng)濟(jì)角度來考慮,政府的存在是為了增進(jìn)人民的集體福利,作為代理人的政府職能就在于提供品質(zhì)優(yōu)良的公共服務(wù),只有增進(jìn)了以公共服務(wù)為載體的集體福利,政府的存在才有合法性,這就必然要求政府樹立以民為本的服務(wù)理念。1998年我國(guó)正式將公共服務(wù)列入政府的五大職能范圍,黨的十六屆三中全會(huì)又提出了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政府職能是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。”進(jìn)一步明確了政府的基本職能應(yīng)歸位到提供公共服務(wù)上來。

基層政府存在的合理性是為了縮小管理幅度,降低組織成本,其目的就是適應(yīng)各地不同需要,能夠有效地解決本轄區(qū)居民基本公共服務(wù)方面的訴求。和較高層次的政府相比,基層政府作為空間距離上最貼近民眾的政府層次,更容易準(zhǔn)確地了解地方的公共需求,真實(shí)反映公民對(duì)公共服務(wù)的價(jià)值偏好,并根據(jù)資源條件最大限度地予以滿足,實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化?；诨鶎诱容^高層次政府在提供基本公共服務(wù)方面更有效率和優(yōu)勢(shì),為轄區(qū)提供數(shù)量充足、質(zhì)量上乘、公眾滿意程度高的基本公共服務(wù)就成為基層政府的核心職能。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革以及公共財(cái)政體制改革進(jìn)程的加快,地方政府,特別是基層政府在經(jīng)濟(jì)上越來越成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主體,在決策、提供地方性基本公共服務(wù)方面的作用不斷增強(qiáng),基層政府的競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)也相應(yīng)地從資源稟賦的比較優(yōu)勢(shì)逐步向提供基本公共服務(wù)的比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化,從產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向基本公共服務(wù)質(zhì)量與水平的競(jìng)爭(zhēng)。

政府能力可以從多個(gè)視角來研究和把握側(cè)重點(diǎn)。對(duì)于一個(gè)基層政府來說,基層政府能力就是對(duì)自身的管理能力和對(duì)縣域社會(huì)的治理能力,它涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等諸多方面,是由規(guī)劃發(fā)展能力、制度創(chuàng)新能力、資源配置能力、市場(chǎng)規(guī)制能力、提供公共服務(wù)的能力、組織協(xié)調(diào)能力、社會(huì)管理與控制能力等這些具體能力有機(jī)結(jié)合在一起而形成的綜合性系統(tǒng)。但是,各種能力在不同的時(shí)期所處的地位和所起的作用是不一樣的。根據(jù)政府職能與政府能力的相關(guān)性,當(dāng)前基層政府能力建設(shè)的目標(biāo)取向就在于如何有效提升基本公共服務(wù)的提供能力。從產(chǎn)出來看,基層政府能力就是基層政府如何有效地運(yùn)用現(xiàn)有資源提供基本公共服務(wù)的能力,即在實(shí)施公共服務(wù)職能過程中,提供滿足地方社會(huì)公眾需要的基本公共服務(wù)的功能及其有效性。對(duì)基層政府來說,提供基本公共服務(wù)的能力是一個(gè)非常重要的方面,在整個(gè)能力系統(tǒng)中處于主導(dǎo)地位,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下基層政府的核心能力。

基層政府基本公共服務(wù)的提供能力應(yīng)主要包括提供基礎(chǔ)教育的能力、提供基本醫(yī)療衛(wèi)生的能力、提供基本社會(huì)保障的能力、提供生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的能力、提供社會(huì)公共安全的能力、提供公共文化的能力、提供環(huán)境保護(hù)的能力等。對(duì)于一個(gè)縣域社會(huì)來說,基本公共服務(wù)的提供能力大小,成為解決“民生”問題的關(guān)鍵點(diǎn),直接影響著縣域社會(huì)發(fā)展的速度和水平。只有不斷增強(qiáng)基本公共服務(wù)的提供能力強(qiáng),才能確保資源、資本、技術(shù)和人才源源不斷地涌入,進(jìn)而促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形成良性循環(huán)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

三、基本公共服務(wù)提供能力提升的實(shí)現(xiàn)途徑

(一)以基層政府職能重心位移為依據(jù),合理調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

我國(guó)從 2001年開始進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善階段。這一階段對(duì)加強(qiáng)政府基本公共服務(wù)提供能力建設(shè)提出了新的更高的要求。2004年我國(guó)政府明確提出建立“服務(wù)型政府”的目標(biāo),標(biāo)志著政府范式由“管制型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變?；鶎诱鳛檎w服務(wù)型政府建設(shè)的一個(gè)基礎(chǔ)性環(huán)節(jié),提供基本公共服務(wù)的作用日益顯著,基本公共服務(wù)提供能力是關(guān)系到服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程的一個(gè)至關(guān)重要的因素,因而其職能重心必然要調(diào)整和轉(zhuǎn)變到提供高效的基本公共服務(wù)上來。

從我國(guó)目前的狀況看,長(zhǎng)期以來,我國(guó)基層政府職能形態(tài)不協(xié)調(diào),職能轉(zhuǎn)變不到位,主要表現(xiàn)在突出和強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)職能,忽視和淡化公共服務(wù)職能,造成基本公共服務(wù)供給上“缺位”,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重不協(xié)調(diào)?？傮w上,基層政府基本公共服務(wù)的提供普遍存在著總量不足的問題,特別是農(nóng)村地區(qū)供需矛盾仍然較為突出,農(nóng)村居民,尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)。在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面,則反映為經(jīng)濟(jì)性支出和社會(huì)性支出結(jié)構(gòu)不合理。經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重雖呈下降的趨勢(shì),從 1978年的 64.08%下降到2006年的 26.56%,但仍占財(cái)政支出的較大比重,反映出財(cái)政支出仍被大量地用于政府沒有比較優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目上,介入到那些本應(yīng)由市場(chǎng)力量發(fā)揮主要作用的領(lǐng)域,負(fù)擔(dān)了應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的支出,特別是進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性和盈利性的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域;社會(huì)性支出比重上升緩慢,2006年財(cái)政教育支出占 GDP的比例為 2.57%,占財(cái)政支出(不含債務(wù))比例為 13.39%,科學(xué)研究的支出占 GDP的比例為 0.80%,占財(cái)政支出(不含債務(wù))的比例為4.18%。橫向比較來看,據(jù) 2005年世界銀行資料顯示,世界上 151個(gè)國(guó)家平均公共教育支出占 GDP為 4.4%,其中低收入國(guó)家為 3.2%;公共衛(wèi)生保健支出占GDP的比例為 5.8%,其中低收入國(guó)家為 1.5%,中低收入國(guó)家為 2.7%,中等收入國(guó)家為 3.0%,高收入國(guó)家為 6.6%,而我國(guó)僅為 2%。這表明我國(guó)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)建設(shè)偏好和“越位”現(xiàn)象并沒有得到根本改變,財(cái)政支出的“公共性”特征沒有得到切實(shí)的彰顯。

財(cái)政支出作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一種滿足社會(huì)共同需要的資源配置活動(dòng),財(cái)政支出結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了政府職能狀態(tài)和政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。一方面,政府職能決定財(cái)政支出結(jié)構(gòu),有什么樣的政府職能,就會(huì)有什么樣的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。另一方面,財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)不僅影響政府的運(yùn)行和職能的實(shí)現(xiàn),關(guān)系到公共服務(wù)環(huán)境的建設(shè),而且具有很強(qiáng)的引導(dǎo)和示范效應(yīng),對(duì)政府轉(zhuǎn)型和基本公共服務(wù)能力的增強(qiáng)起著重要的支撐作用。為此,基層財(cái)政要增強(qiáng)財(cái)政支出的公共性,針對(duì)不同地區(qū)的實(shí)際,確定基本公共服務(wù)內(nèi)容的主次和提供重點(diǎn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件很差,大部分人口尚未實(shí)現(xiàn)溫飽的農(nóng)村地區(qū),應(yīng)把盡快脫貧致富作為首要目標(biāo),加大生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)環(huán)境,建立健全社會(huì)救助體系。對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障覆蓋率低的農(nóng)村地區(qū),要加大補(bǔ)貼力度,提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),力爭(zhēng)在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋,做到應(yīng)保盡保。

(二)以增強(qiáng)基層財(cái)政能力為重點(diǎn),完善公共財(cái)政體制

我國(guó)現(xiàn)行公共財(cái)政體制的主要缺陷是中央政府與地方政府在財(cái)政能力上存在著不平衡性,財(cái)力與事權(quán)縱向不對(duì)稱。我國(guó)公共財(cái)政體制在 1994年以后的實(shí)際運(yùn)行中,出現(xiàn)了事權(quán)的重心下移而財(cái)力的重心上移的這樣一種背離。從表2可以看出,近年來中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重呈上升趨勢(shì),從 2002年的 45.0%提高到2007年的 54.1%,中央財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重呈下降趨勢(shì),從 2002年的 30.7%下降到 2007年的 23.1%;而地方財(cái)政收支比重的變化趨勢(shì)正好相反。

表1 中央財(cái)政收支與地方財(cái)政收支比重比較單位%

在地方政府的四個(gè)層級(jí)中,也存在著這種財(cái)力和事權(quán)的轉(zhuǎn)移情況。省級(jí)和市級(jí)的財(cái)力比重逐漸上升,進(jìn)一步加劇了基層財(cái)政的困難。這說明在各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分不規(guī)范的情況下,基本公共服務(wù)的事權(quán)主要是由基層財(cái)政來承擔(dān)的,基層政府在其有限的財(cái)政收入水平上負(fù)擔(dān)的事項(xiàng)偏多,而在許多發(fā)達(dá)國(guó)家,這些基本公共服務(wù)大多由中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。就財(cái)力而言,基層政府缺乏與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)性強(qiáng)的主體稅種,稅收收入規(guī)模小、彈性低、較零散、征收成本高。由于中央政府與地方政府之間的縱向財(cái)政不均等,加之規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚未完善,使得基層政府提供基本公共服務(wù)的總體能力大大削弱,影響了基本公共服務(wù)水平均等化的實(shí)現(xiàn)。

以增強(qiáng)基層政府基本公共服務(wù)提供能力為契機(jī),需要著力從兩個(gè)方面來完善我國(guó)公共財(cái)政體制：

一是重新界定各級(jí)政府的事權(quán)。基層政府的事權(quán)是基層政府基本公共服務(wù)提供能力的前提,只有以法律的形式清晰、嚴(yán)格規(guī)定各級(jí)政府的專有事權(quán)和共有事權(quán),才能使基層政府有效地發(fā)揮基本公共服務(wù)的提供能力。

二是在體制上真正實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)的統(tǒng)一。財(cái)力一般指一級(jí)政府可支配的財(cái)政收入,財(cái)力都是手段,是為履行特定事權(quán)服務(wù)的。由于我國(guó)地方政府,特別是基層政府不具有完備的財(cái)權(quán),因而需要通過建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,解決事權(quán)下放后的財(cái)力配置問題。中央財(cái)政和省財(cái)政要以保障農(nóng)業(yè)縣財(cái)政為重點(diǎn),加大對(duì)農(nóng)業(yè)縣域的一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,擴(kuò)大基層政府的財(cái)政支出自主權(quán),充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮基層政府促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的積極性。

同時(shí),要按最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)均等化的要求,針對(duì)基本公共服務(wù)的項(xiàng)目實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,并取消要求基層財(cái)政提供配套資金的約束條件。另外,有條件的省級(jí)財(cái)政應(yīng)逐步建立以橫向補(bǔ)償性為特點(diǎn)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,把有效緩解基層財(cái)政困境作為近期目標(biāo),通過提高貧困縣域的人均轉(zhuǎn)移支付數(shù)額,來縮小轄區(qū)內(nèi)基層政府基本公共服務(wù)提供能力方面的橫向差距,充分發(fā)揮橫向轉(zhuǎn)移支付的均等化功效。

[1]周平.縣級(jí)政府能力研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007(2)：16-21.

[2]馬恩濤.我國(guó)政府間財(cái)政能力及其均衡制度研究[J].財(cái)貿(mào)研究,2007(1)：79-85.

[3]楊國(guó)棟.論我國(guó)地方政府公共服務(wù)供給能力提升的行動(dòng)邏輯[J],江西行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007(3)：17-21.

[4]吳湘玲,鄧曉嬰.我國(guó)地方政府財(cái)政能力的地區(qū)非均衡性分析[J].統(tǒng)計(jì)與決策,2006(16)：85-87.

[5]張勤.提高執(zhí)政能力與推進(jìn)政府公共服務(wù)創(chuàng)新[J].重慶社會(huì)科學(xué),2005(2)：99-102.