基層審計(jì)機(jī)關(guān)在政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中的實(shí)踐與思考

舟山市普陀區(qū)審計(jì)局 陳文勇

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府用財(cái)政資金直接或間接投資興建的工程項(xiàng)目日益增多，投資審計(jì)任務(wù)也日趨繁重。基層審計(jì)機(jī)關(guān)在積極開(kāi)展政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中，應(yīng)值得關(guān)注如下幾個(gè)問(wèn)題：

一、明確審計(jì)必要性

1、社會(huì)公眾參與監(jiān)督的需要。審計(jì)機(jī)關(guān)從獨(dú)立的第三者的角度，向社會(huì)公眾提供政府使用、管理建設(shè)資金的效率和效果等方面客觀公正的信息，滿足其參與監(jiān)督需要。

2、完善投資管理體制的需要。審計(jì)通過(guò)揭示投資建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，分析問(wèn)題原因，提出改進(jìn)意見(jiàn)和建議，促進(jìn)政府完善投資管理體制，保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

二、掌握審計(jì)特點(diǎn)

1、內(nèi)容的廣泛性。不僅涉及到建設(shè)單位的財(cái)務(wù)收支及管理情況，而且涉及項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理、概預(yù)算及建成后運(yùn)行情況等與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的各項(xiàng)管理活動(dòng)。

2、標(biāo)準(zhǔn)的多重性。政府投資項(xiàng)目的績(jī)效既有經(jīng)濟(jì)效益，又有社會(huì)效益，還有環(huán)境效益和生態(tài)效益。

3、過(guò)程的持續(xù)性。政府投資項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、效果體現(xiàn)不明顯等特點(diǎn)，其績(jī)效往往需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的一段時(shí)間才能表現(xiàn)出來(lái)。

4、方法的靈活性。根據(jù)不同的審計(jì)對(duì)象和審計(jì)目標(biāo)選擇科學(xué)、合理的審計(jì)方法。

三、確立相應(yīng)的審計(jì)目標(biāo)

1、保證建設(shè)資金合理、合法、有效地使用。通過(guò)項(xiàng)目審計(jì)，促進(jìn)建設(shè)單位嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算安排，確保建設(shè)資金合理、合法、有效地使用。

2、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。通過(guò)揭露項(xiàng)目管理過(guò)程中的無(wú)效投資、損失浪費(fèi)、超概算、違規(guī)干預(yù)招投標(biāo)等濫用權(quán)力的行為，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。

3、促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效果。通過(guò)調(diào)查已建成項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)狀況，分析項(xiàng)目投資效果，并相應(yīng)地從項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)部管理制度、運(yùn)營(yíng)機(jī)制及后續(xù)管理體制等宏觀制度方面提出審計(jì)建議，促進(jìn)投資項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效果。

四、創(chuàng)新思路，深化政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)

政府投資項(xiàng)目因其建設(shè)周期長(zhǎng)、審計(jì)內(nèi)容廣、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多等固有特點(diǎn)，因此，基層審計(jì)機(jī)關(guān)必須創(chuàng)新思路深化政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)。

1、提升審計(jì)方法和手段。

不僅應(yīng)采用傳統(tǒng)的審計(jì)方法，如順查法、逆查法、詳查法、抽查法等，而且應(yīng)靈活采用對(duì)比分析判斷和綜合評(píng)估分析等，取證方式應(yīng)靈活多樣。在審計(jì)手段上，可采用具有靈活機(jī)動(dòng)、目的明確、針對(duì)性強(qiáng)和效果明顯的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，嘗試開(kāi)展跟蹤審計(jì)。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目從立項(xiàng)起納入審計(jì)視野，隨時(shí)關(guān)注其項(xiàng)目進(jìn)度，早介入、早安排，前移審計(jì)監(jiān)督關(guān)口，促使被審計(jì)單位及時(shí)糾正存在的問(wèn)題，改進(jìn)和完善建設(shè)工作，使建設(shè)項(xiàng)目得以規(guī)范、有序和有效進(jìn)行。

2、深化審計(jì)方案，注重可操作性。

具體要把握以下原則：(1)涵蓋全面，突出重點(diǎn)。審計(jì)內(nèi)容既要有實(shí)現(xiàn)總體審計(jì)目標(biāo)的全面性，又要突出重點(diǎn)。(2)立足宏觀，便于提升。應(yīng)注重從微觀入手，以點(diǎn)帶面。(3)內(nèi)容清晰，實(shí)用有效。目標(biāo)分解時(shí)應(yīng)盡量具體化，使審計(jì)人員容易理解和掌握，便于實(shí)際操作。

3、注重項(xiàng)目前、中、后管理，完善審計(jì)內(nèi)容。

（1）注重前期決策機(jī)制。關(guān)注承擔(dān)決策咨詢、可行性研究的各種中介機(jī)構(gòu)是否具備必需的資質(zhì)和資格，項(xiàng)目決策是否科學(xué)，程序是否合法、合規(guī)、公開(kāi)，各項(xiàng)審批手續(xù)是否完整，有無(wú)存在先決策后論證以及弄虛作假、化整為零等違反程序的問(wèn)題。決策時(shí)，資金籌措是否落實(shí)。

（2）注重項(xiàng)目管理過(guò)程。一是在項(xiàng)目招投標(biāo)中，重點(diǎn)關(guān)注招投標(biāo)的實(shí)際效果，檢查有無(wú)招投標(biāo)流于形式的問(wèn)題。對(duì)于不按規(guī)定招標(biāo)、直接發(fā)包的建設(shè)內(nèi)容，應(yīng)深入追查其原因。二是在合同管理中，通過(guò)合同條款審查，檢查有無(wú)背離招投標(biāo)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，合同履行是否到位，是否存在合同外付款的情況，合同約定的獎(jiǎng)罰措施是否嚴(yán)格執(zhí)行。三是審查變更工程的合理性，是否存在因決策失誤、勘察不細(xì)致、設(shè)計(jì)不到位等造成損失浪費(fèi)情況，分析不合理變更造成的損失程度，從管理上提出防范此類問(wèn)題的措施。四是關(guān)注項(xiàng)目監(jiān)理制度執(zhí)行情況。建設(shè)單位有無(wú)按照相關(guān)法律的要求切實(shí)有效地實(shí)行監(jiān)理制度,關(guān)注是否存在應(yīng)該監(jiān)理審核的工程量、工程變更等未作審核的情況，材料價(jià)格是否隨意簽證等情況，有無(wú)因監(jiān)理工作失誤造成重大失誤及損失浪費(fèi)。五是審查工程造價(jià)的真實(shí)性，深入分析材料、人工、機(jī)械等價(jià)格的真實(shí)合理性、各項(xiàng)稅費(fèi)的真實(shí)合法性，評(píng)價(jià)工程的經(jīng)濟(jì)合理性。

(3)注重項(xiàng)目建后效益。要對(duì)照可行性研究及初步設(shè)計(jì)目標(biāo)，對(duì)比和分析實(shí)際總投資與概算投資、資金籌集和運(yùn)用、實(shí)際效益指標(biāo)與預(yù)期指標(biāo)，重點(diǎn)揭示項(xiàng)目建成交付使用后各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)與設(shè)計(jì)目標(biāo)之間是否存在差距，工程質(zhì)量是否符合要求，是否存在偏離實(shí)際需求的超概算投資，檢查項(xiàng)目功能是否充分發(fā)揮，有無(wú)造成無(wú)效投資或功能閑置的現(xiàn)象。

五、幾點(diǎn)建議和思考

政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)在我國(guó)尚處在起步階段，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中，尚沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法。筆者認(rèn)為，目前，要搞好投資績(jī)效審計(jì)，應(yīng)正確處理好以下幾個(gè)關(guān)系：

1、轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新意識(shí)。審計(jì)人員要轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，逐步擴(kuò)大計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)范圍，建立健全投資信息庫(kù)，提高審計(jì)效率。

2、處理好審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系。打破“就項(xiàng)目審項(xiàng)目，就資金審資金”的傳統(tǒng)模式，把審項(xiàng)目、審資金、審財(cái)務(wù)收支三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把查處問(wèn)題與促進(jìn)改革、完善法制、強(qiáng)化管理、提高效益結(jié)合起來(lái)，從根本上體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)的職能。

3、理順審計(jì)與其他監(jiān)督部門的關(guān)系。必須協(xié)調(diào)好審計(jì)部門與其他監(jiān)督部門(如監(jiān)察、財(cái)政、發(fā)改、建委、招投標(biāo)辦等)的關(guān)系，加強(qiáng)事先溝通與協(xié)調(diào)，明確各自重點(diǎn)與職責(zé)，避免出現(xiàn)交叉監(jiān)督與重復(fù)監(jiān)督，形成監(jiān)督合力。