四川省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)初探

四川省資陽市信息中心 蘇娟

四川省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)初探

四川省資陽市信息中心 蘇娟

近年來，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)越來越受到國(guó)內(nèi)外各級(jí)政府和社會(huì)公眾的關(guān)注，我省在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域進(jìn)行了積極地實(shí)踐探索并取得一定成效，但財(cái)政資金使用績(jī)效不高的狀況沒有得到根本改變，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)還存在認(rèn)識(shí)不夠充分、機(jī)制不夠順暢，制度不夠健全、資料不夠完整、運(yùn)用效果不明顯等不足，在強(qiáng)化績(jī)效管理認(rèn)識(shí)、創(chuàng)新評(píng)價(jià)體制機(jī)制、推進(jìn)完善績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用等方面還有大量的工作需要去探索、實(shí)踐和改進(jìn)。

財(cái)政支出 績(jī)效評(píng)價(jià) 評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用

隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)社會(huì)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的普遍重視，我省在一定范圍內(nèi)開展了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，但其管理體制和方法體系還存在一定的缺陷，部分評(píng)價(jià)結(jié)果不能很好地指導(dǎo)財(cái)政資金的安排。在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，積極探索和不斷實(shí)踐推進(jìn)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的管理和評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，已成為新時(shí)期政府自身建設(shè)刻不容緩的重要任務(wù)，成為公共財(cái)政建設(shè)的核心問題。

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵與要素

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是政府部門及單位運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)方法，對(duì)照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)在原則，對(duì)財(cái)政支出的行為過程及其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治效果進(jìn)行的科學(xué)、客觀、公正的衡量和綜合評(píng)判，并將評(píng)價(jià)結(jié)果納入預(yù)算編制的財(cái)政管理活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)就是政府資金投入與支出效果的比較，它包括以下要素：一該不該辦這事？(目標(biāo))二花多少錢辦？(預(yù)算)三是否值得？(評(píng)價(jià))。其內(nèi)涵是要體現(xiàn)財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性、有效性和效率性。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展現(xiàn)狀

隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的普遍重視，20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)逐步把財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)列入財(cái)政改革的議事日程。2003年，財(cái)政部教科文司率先對(duì)中央教科文部門項(xiàng)目資金進(jìn)行試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大范圍并制定了本部門考評(píng)辦法和考評(píng)指標(biāo)。財(cái)政部2006年《關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門預(yù)算改革的意見》和2009年《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，對(duì)各地開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作提出了具體要求，把績(jī)效管理理念與方法引入財(cái)政支出管理，逐步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)、以提高政府管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。廣東、江蘇等10多個(gè)省、市相繼開展了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。

為進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效益，四川省積極探索開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。省財(cái)政廳結(jié)合財(cái)政部有關(guān)文件，制定并頒布了《四川省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、《四川省省級(jí)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》等制度規(guī)范，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)基本框架初步搭建完成。省級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)從2005年最初的2個(gè)項(xiàng)目發(fā)展到2009年的30個(gè)項(xiàng)目；從主要對(duì)單一項(xiàng)目的評(píng)價(jià)發(fā)展到主要對(duì)各類項(xiàng)目的評(píng)價(jià)；從對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的項(xiàng)目對(duì)應(yīng)發(fā)展到對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的部門對(duì)應(yīng)。2010年我省將重點(diǎn)對(duì)省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省商務(wù)廳、省旅游局、省中醫(yī)管理局、省畜牧食品局5個(gè)部門進(jìn)行部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，將對(duì)5個(gè)部門的預(yù)算編制質(zhì)量、預(yù)算執(zhí)行時(shí)效、項(xiàng)目安排科學(xué)性及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)四大類指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果將作為下年度預(yù)算編制參考依據(jù)。

三、四川省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中存在的問題

近年來，我省各級(jí)財(cái)政部門逐步開展了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并取得了一定實(shí)效。但由于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)全新的工作，目前尚處于積極探索階段，無成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，還存在一些問題，直接影響了財(cái)政支出效益水平的提高。

（一）對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)不夠充分

部分部門及管理人員對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)不了解，對(duì)績(jī)效管理的意義認(rèn)識(shí)不清，尤其是對(duì)“效”的理解不夠，還停留在是否按計(jì)劃完成任務(wù)上，而沒有將工作重點(diǎn)放在效益和效果方面。同時(shí)，認(rèn)為此項(xiàng)工作與財(cái)政預(yù)算安排關(guān)聯(lián)不大，并且涉及面廣，工作量大，要求高，存在畏難情緒。

（二）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作機(jī)制不夠順暢

我省目前的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要分散在全省各管理部門進(jìn)行，指標(biāo)、方法和組織程序差異較大，標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一；省、市級(jí)財(cái)政部門沒有專門負(fù)責(zé)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的管理機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)工作機(jī)構(gòu)設(shè)置多樣，上下級(jí)財(cái)政部門之間沒有統(tǒng)一的組織、領(lǐng)導(dǎo)，影響了財(cái)政內(nèi)部開展工作上的交流、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督辦，不利于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的全面推進(jìn)和深入開展。

（三）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度不夠健全

從國(guó)外財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的發(fā)展實(shí)際看，這項(xiàng)工作要取得實(shí)效必須作到制度化、經(jīng)常化、法制化。但是，我省開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作起步較晚，特別是對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)還處于試點(diǎn)摸索階段，法律、法規(guī)保障和制度有待進(jìn)一步完善，缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)的長(zhǎng)效機(jī)制；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠完善、指標(biāo)的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，不能滿足從不同層面、不同部門、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的要求。全省大部分地方目前的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作也只僅僅局限于對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)基本支出的績(jī)效評(píng)價(jià)還是空白。

（四）缺乏比較完整的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)資料

目前我省行政事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要側(cè)重于審核項(xiàng)目支出行為是否符合現(xiàn)行財(cái)務(wù)政策和國(guó)家有關(guān)規(guī)定、財(cái)政資金的合法性和合規(guī)性。通過查找財(cái)政、財(cái)務(wù)存在問題，提供審計(jì)式的“鑒證和報(bào)告”，忽視經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性評(píng)價(jià)，忽視使用資金項(xiàng)目?jī)?nèi)外因素的綜合分析，缺乏定量與定性相結(jié)合的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容不完整；尚未建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息共享平臺(tái)，各地績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏可靠的歷史、行業(yè)資料，一定程度上影響了績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和客觀性。

（五）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用效果不明顯

現(xiàn)階段我省絕大部分地方對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果僅僅是停留在反映情況、找出問題、完善制度層面，還不能和預(yù)算安排相銜接，把結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算編制上來；還不能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)相銜接，把結(jié)果運(yùn)用到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的完成上來。

四、推進(jìn)四川省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的措施和建議

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作正處在探索和不斷推進(jìn)階段，在強(qiáng)化績(jī)效管理認(rèn)識(shí)、創(chuàng)新評(píng)價(jià)體制機(jī)制、加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用等方面還有大量的工作需要去探索和實(shí)踐。

（一）繼續(xù)強(qiáng)化績(jī)效管理理念

各級(jí)政府、財(cái)政部門、預(yù)算單位和社會(huì)公眾都要充分認(rèn)識(shí)到開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重大意義，繼續(xù)強(qiáng)化績(jī)效管理理念。財(cái)政部門在財(cái)政管理中要不斷引入績(jī)效管理理念，把績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿整個(gè)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的始終；政府部門要帶頭樹立績(jī)效管理理念，將績(jī)效管理全面納入部門財(cái)務(wù)工作，將所屬部門的財(cái)政支出績(jī)效與事業(yè)發(fā)展掛鉤；同時(shí)還要加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的社會(huì)宣傳，讓社會(huì)公眾了解政府績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，讓納稅人知道政府應(yīng)履行的職能和履行職能的效果，推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的政務(wù)公開，建立公眾滿意的 “責(zé)任政府”和“陽光政府”。

（二）不斷健全創(chuàng)新財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理體制

新時(shí)期的財(cái)政資金管理需要有不斷創(chuàng)新的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理體制。由于績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)新的工作，需要我們邊探索試點(diǎn)，邊總結(jié)規(guī)范。因此，我們要勇于探索，努力實(shí)踐，在改革中形成思路，在發(fā)展中破解難題，不斷創(chuàng)新開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的體制機(jī)制。

1、建立健全財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的“跟蹤問效”機(jī)制?！案檰栃А睓C(jī)制是把財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)前移到支出預(yù)算申報(bào)和審核過程之中，做好事前申報(bào)績(jī)效目標(biāo)、事中績(jī)效跟蹤、事后績(jī)效評(píng)價(jià)的全過程 。一是要建立財(cái)政支出事前申報(bào)目標(biāo)的評(píng)審論證，對(duì)部門申報(bào)的項(xiàng)目支出預(yù)算，增加事業(yè)發(fā)展績(jī)效目標(biāo)和為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)將要采取的必要措施進(jìn)行論證。二是要重視事中的跟蹤問效，要求部門和單位嚴(yán)格按照計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行，防止隨意變更和調(diào)整，不斷了解財(cái)政支出使用中、項(xiàng)目實(shí)施中的新情況、新變化。三是做好事后績(jī)效評(píng)價(jià)。結(jié)合事前、事中的管理，做好事后的考核評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)資金使用全程的 “跟蹤問效”機(jī)制。

2、夯實(shí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍建設(shè) 。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)人才隊(duì)伍是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的工作主體，可以嘗試在各級(jí)財(cái)政部門建立專門的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，組織專門的人員，對(duì)本級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施統(tǒng)一管理。同時(shí)，對(duì)資金量較大，有條件的部門設(shè)立專門的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，組織開展本部門、所屬單位以及財(cái)政支出項(xiàng)目的具體評(píng)價(jià)工作。鑒于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政支出管理的監(jiān)督作用，應(yīng)考慮賦予工作機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員以必要的職權(quán)，如在信息查詢、資料獲取、獨(dú)立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權(quán)力，以便于工作的順利開展。

3、建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督檢查機(jī)制。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的監(jiān)督檢查一方面是財(cái)政部門作為該項(xiàng)工作的主體進(jìn)行的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，這是具有工作指導(dǎo)意義的檢查，促使各部門各單位認(rèn)真進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)和整改。另一方面是社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)?？梢試L試選擇部分具有典型意義的項(xiàng)目評(píng)價(jià)報(bào)告通過媒體予以公開，接受社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)。對(duì)監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的部分組織管理不力、項(xiàng)目效益欠佳、違規(guī)使用資金的項(xiàng)目，將嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)管理規(guī)定，堅(jiān)決調(diào)減預(yù)算安排，追減回收項(xiàng)目資金，嚴(yán)肅處置違紀(jì)違規(guī)行為。通過強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤機(jī)制，做到獎(jiǎng)罰分明。

（三）建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用機(jī)制

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果關(guān)鍵在于應(yīng)用。通過評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，引發(fā)財(cái)政資金管理部門、使用單位和受益群體對(duì)績(jī)效問題的高度關(guān)注，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)資金管理行為的引導(dǎo)約束。

1、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)年初預(yù)算安排的正向激勵(lì)相結(jié)合。將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年度財(cái)政分配方向和安排部門預(yù)算的重要依據(jù)，并逐步建立財(cái)政支出績(jī)效激勵(lì)與約束機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目與事業(yè)發(fā)展目標(biāo)完成情況掛鉤。從源頭上控制沒有績(jī)效和低績(jī)效的財(cái)政支出，逐步建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目安排、預(yù)算編制相結(jié)合的財(cái)政支出評(píng)價(jià)制度。

2、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算執(zhí)行中期評(píng)價(jià)、決算評(píng)價(jià)分析相結(jié)合。將預(yù)算中期評(píng)價(jià)和決算評(píng)價(jià)的結(jié)果作為績(jī)效評(píng)價(jià)的重要信息來源和評(píng)價(jià)依據(jù)，在預(yù)算執(zhí)行的中期報(bào)告中要對(duì)比資金的使用進(jìn)度與績(jī)效，使評(píng)價(jià)方全面了解部門或項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，及時(shí)調(diào)整預(yù)算，防止管理漏洞。各部門在編制決算時(shí)必須編制年度績(jī)效報(bào)告，以說明部門年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的完成情況、資金的使用情況以及相關(guān)信息等。

3、績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)務(wù)管理的核算評(píng)價(jià)相結(jié)合。將績(jī)效評(píng)價(jià)和部門、單位的財(cái)務(wù)管理核算相結(jié)合，一方面將財(cái)務(wù)管理的核算評(píng)價(jià)作為績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)資料的來源，作為績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)和組成部分；另一方面通過績(jī)效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)對(duì)部門、單位的財(cái)務(wù)管理。財(cái)政部門根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)提出改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政支出管理的措施或整改意見，促使部門不斷提高財(cái)務(wù)管理水平。

（四）逐步建立健全財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是非常復(fù)雜的過程，因此，需針對(duì)不同的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目使用一個(gè)或幾個(gè)不同的方法和與之相適應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法的選擇上，遵循普遍性和特殊性相結(jié)合的原則，結(jié)合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況變化和特點(diǎn)，按照財(cái)政宏觀經(jīng)濟(jì)政策的走勢(shì)和要求，實(shí)行“分級(jí)負(fù)責(zé)、分類對(duì)待、因地制宜”。要體現(xiàn)各級(jí)、各部門、各行業(yè)和事業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，采取靈活、多樣的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，使績(jī)效評(píng)價(jià)達(dá)到預(yù)期的效果。

黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的重大任務(wù)，省委、省政府也對(duì)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作提出了明確的具體要求，各級(jí)、各相關(guān)部門、各單位應(yīng)不斷提高對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)，不斷推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)，建立健全財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的長(zhǎng)效應(yīng)用機(jī)制，大膽嘗試、加強(qiáng)協(xié)作、主動(dòng)參與，為加快推進(jìn)我省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、服務(wù)我省加快建設(shè)災(zāi)后美好新家園、加快建設(shè)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地作出積極貢獻(xiàn)。

[1]財(cái)預(yù)[2009]76號(hào)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》

[2]《四川省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》.2009年9月

[3]馬忠,羅任飛.《四川財(cái)政突出評(píng)價(jià)體系建設(shè)》.《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》, 2010年7月10日

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