民國初期(1912－1926)湖南的政治與財政問題

尹紅群

(湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，湖南長沙410081)

民國初期(1912－1926)湖南的政治與財政問題

尹紅群*

(湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，湖南長沙410081)

民國初期湖南財政的敗壞歸因于軍閥政治。湖南歷屆軍閥政府濫發(fā)紙幣、搜括民財，在財政制度上毫無建樹，造成了年年的“混帳”，湘軍軍費問題反映了財政的沉重負(fù)擔(dān)和民間的困苦。

湖南;財政;軍閥政治

政治與財政有著辯證的互動關(guān)系，財政是一種國家或政府的經(jīng)濟行為，財政的性質(zhì)與良莠決定于政府，而財政的好壞又將影響政府的運作。北洋時期政治動蕩，財政危機重重，這是財政與政治互動關(guān)系的體現(xiàn)。當(dāng)時有人論及各省財政，認(rèn)為主要病癥在:政治未能統(tǒng)一;幣制不統(tǒng)一;中央與省稅源不分;軍費太多;國債無確實抵押品。這便是北洋時期的全國性財政情形。1湖南的財政情形更甚于全國一般情況，因為民國初期湖南處于南北軍閥交鋒之地，軍政激蕩，經(jīng)濟蕭條，財政更為惡劣。目前學(xué)界對北洋時期湖南政治與財政的互動關(guān)系的研究較少，本文試主要探討歷任當(dāng)政者的理財之道與湘省財政的問題所在，以此作為一個觀測北洋政治與湖南社會的透視點。

一、政治亂局下的軍閥理財

民國初期湖南政局動蕩，兵災(zāi)頻仍，如1913年二次革命，1915年護國軍之役，1917年護法之役，1921年援鄂之役，以及歷年南北交鋒，無役不當(dāng)其沖。并且本省軍閥爭權(quán)奪利，混戰(zhàn)不休，歲無寧日。省府換人如走馬觀花，相繼有譚延闿、湯薌銘、譚延闿(第二次主湘)、傅良佐、張敬堯、譚延闿(第三次主湘)、趙恒惕等主持湘政，當(dāng)政者往往抓住短暫的執(zhí)政時機，搜括民財，花樣百出，陷湖南財政于重重危機之中。

1、1912－1918年譚、湯、傅等的理財

1912年民國初建，譚延闿為湖南督軍。由于軍事未息，百廢待興，新成立的省政府面臨浩繁的軍政開支。除繼承清末財政收入之外，譚氏政府致力于新財源的開辟，紙幣政策應(yīng)運而生。在1912年9－10月間，譚延闿為示忠于北京政府，實行裁兵政策，裁兵費需銀一百七十余萬兩，籌措的方式就是加發(fā)銀兩票(紙幣)，1913年譚延闿發(fā)退職軍官恩餉，數(shù)達(dá)七八百萬元，唯一收入即賴紙幣。時人評議:“湖南財政之壞為裁兵多發(fā)紙幣故也?！?在譚延闿任內(nèi)，除把原有的湖南官錢局改為湖南銀行，準(zhǔn)由湖南銀行發(fā)行銀兩、銀元、銅元等三種鈔票外，并成立湖南礦業(yè)銀行、湖南實業(yè)銀行，同樣許其發(fā)行票幣，名義為活躍金融，實際是公開的實行財政掠奪?？梢哉f當(dāng)時湖南的省地方財政主要是依靠鈔票支應(yīng)。繼后的湯薌銘、傅良佐采取了同樣的紙幣政策。1914年湯薌銘令湖南銀行行長劉小泉整頓票幣，收回銀兩票，但因財政困窘，將已收及未發(fā)的各種票幣，悉數(shù)發(fā)行。傅良佐在湘時間不長，整理財政的措施未及實施，因湘南獨立而去職。湖南財政年有不敷，紙幣發(fā)行量日大，造成信用嚴(yán)重下跌，票幣嚴(yán)重貶值。

2、1918－1920年張敬堯的理財

北洋軍閥張敬堯入湘之后，任湖南督軍兼湖南省長。張氏獨攬財政大權(quán)，公私不分，中飽私囊，在湖南采取殘暴的搜括政策:一是組織裕湘銀行。張敬堯借口整頓金融，私自組織裕湘銀行，號稱資本1000萬元，除由北洋政府撥款200萬元外，另外鹽米公股向某國公司借押300萬元，其余500萬元，則令湖南私商招認(rèn)，結(jié)果無人認(rèn)領(lǐng)。裕湘銀行成立后，張敬堯下令裕湘很行發(fā)行銀元票1000萬元，銅元票3000萬元，使原已濫票充斥的市場，更加混亂，鈔票形同廢紙。二是發(fā)行惠民券。1918年11月，張敬堯又以收回市面濫票為名，令湖南銀行清理處發(fā)行所謂“有獎惠民券”200萬張，每張按銀元5元向商民推銷，在無人問津的情形下，限令各縣知事及各機關(guān)認(rèn)購，實際是硬性攤派。三是濫鑄銅元。張敬堯并用湖南銀行清理處名義，發(fā)行銅元票二千五百萬串，專以擴充造幣廠機器及向日商購買銅條，鼓鑄劣質(zhì)銅元，運銷湖北河南一帶，計先后換入漢口洋例銀一百一十余萬兩，每年獲得純利二百五十余萬元，軍政各費賴以維持。四是拍賣湘省公產(chǎn)。張敬堯盜賣湖田，先后盜賣沅江官附垸湖田1.2萬畝，獲款20萬元。還拍賣湖南人民公產(chǎn)，如省城道門口的菜場，湖南銀行所有省城各處房屋，礦務(wù)局所管的寧鄉(xiāng)田產(chǎn)、汶口地皮，以及所值有限的湘吉輪船、南學(xué)會書籍等。張氏還試圖盜賣湖南的主要工廠第一紗廠和主要礦山水口山鉛鋅礦，因遭到湘省民眾誓死反對，才未能得逞。張敬堯在湘統(tǒng)治期間，搜刮湖南民財多達(dá)2000余萬元。3張敬堯的貪婪暴斂，可以說是無微不至。

3、1920－1926年省自治期間的理財

1920年以后，湖南出現(xiàn)湘人治湘局面，掀起湖南省自治運動，但財政問題沒有根本改變。趙恒惕主湘后，首先試圖重振地方金融體系，籌建新的省銀行。1921年1月，湖南通商銀行創(chuàng)辦。由于湘民對湖南銀行和裕湘銀行的濫發(fā)紙幣記憶猶新，對政府主持的紙幣毫無信任，故湖南通商銀行不久即倒閉，為期僅五個月。

由于發(fā)行鈔票已失信于民，只能憑借濫征稅捐和依靠借款度日了。姜濟寰任財政廳長采取包辦厘金的作法，結(jié)果橫征暴斂，貪腐成風(fēng)，民怨極大，而政府收入難有起色，“姜濟寰創(chuàng)包辦厘金之制，作法于貪，為階之厲，臺至包辦之徒，竟為無形之團結(jié)，即當(dāng)時所謂捍子團者，橫征苛斂，商怨沸騰?！?當(dāng)時每年收不抵支之?dāng)?shù)，常達(dá)數(shù)百萬銀元之多，用財政廳長的話說:“民九驅(qū)張以后，逐年支出有加，其收不抵支之?dāng)?shù)，達(dá)數(shù)百萬……所列收入，由1300余萬元，增到1600余萬元了?！?

二、省財政收支的“混賬”

沒有健全的政府，不會有健全的財政。6北洋政府在袁世凱時期政局尚屬穩(wěn)定，在財政上力行中央集權(quán)，籌劃國地財稅劃分，規(guī)范財政制度。后袁世凱時代，軍閥割據(jù)混戰(zhàn)，國家政治制度陷于崩潰，財政亂局隨之出現(xiàn)。湖南財政受南北軍事沖突嚴(yán)重影響，在財政制度建構(gòu)上陷于流產(chǎn)，在財政收支上也是一筆“混帳”。

1、省地方財政體制的建構(gòu)與流產(chǎn)

民初，中央政府試圖在財政改革，建立規(guī)范的中央與地方財政體制。但這種財政改革，一則破壞于袁世凱的專制，二則破壞于地方軍閥割據(jù)。

1913年，中央財政部頒布《國家稅與地方稅法草案》及《國家費用與地方費用標(biāo)準(zhǔn)》，主張中央、地方分權(quán)。但當(dāng)時的中央政權(quán)，已為袁世凱所篡奪，袁世凱主張中央集權(quán)，于是將地方征收的田賦，仍劃為國家稅，導(dǎo)至地方稅源枯竭。袁世凱妄圖借軍事勢力，恢復(fù)前清舊制，于1914年編制預(yù)算時，對各省收支進行嚴(yán)核，即就各省預(yù)算上收支相抵盈余之?dāng)?shù)，責(zé)令解部，因此從1915年起規(guī)定有各省解款，使清末的解款制度一度復(fù)活，而國、地兩稅和國、地兩費的劃分，則無形流產(chǎn)。

在湖南，三次主政的譚延闿在財政改革上有一定的貢獻，但效果甚微。第一次主湘的譚延闿認(rèn)為:“統(tǒng)一政治當(dāng)從軍事財政始。”7對于財政，譚延闿銳意改革，承繼清末的財政制度變革，改財政公所為財政司，訂立收支會計科目，改用銀元為貨幣之單位，編制預(yù)算，并將湖南官錢局改為湖南銀行，仍發(fā)行銀兩銀元銅元三種鈔票，更劃分國地兩稅，另組國稅廳籌備處，專司國稅收支事宜。1914年6月起，湖南將國稅廳和省財政司合并，改名為湖南省財政廳，將全省所有稅捐統(tǒng)一由省財政廳收支。1916年，譚延闿第二次督湘，任用袁家普為財政廳長，頗有意于整理賦稅，開辟稽征講習(xí)所，造就稅務(wù)人才。由于北洋軍閥傅良佐入湘，譚氏去職，財政革新措施皆廢，一切又回到原點。

袁世凱之后的政局更趨混亂，地方軍閥割據(jù)造成了財政割據(jù)。因湖南地處南北交鋒要沖，政權(quán)更迭頻繁。財政上收支混亂，財政收支數(shù)字殘缺，為有史以來所罕見。民初以來湖南的省地方財政，多沿用清末舊制，收支既無預(yù)算，又沒有會計科目，僅有的幾本舊式收支流水帳簿，只不過是出納人員的筆記而已。1913年開始訂立收支會計科目，并改用銀元為貨幣的計算單位。但是名義上雖然說要編制預(yù)算，可是實際上就連一個由各機關(guān)自由增減的畸形預(yù)算也沒有。簿記、決算更是少有人談及，造成一筆糊涂帳。省地方稅不足，則截用國家稅，截用不足，則任意濫征苛索，真是無所不用其極。曾任財政廳長的張開璉自己也供認(rèn):“財政紊亂，至是已臻極點”，“各地駐軍可以自由提款，金庫等于虛設(shè);所有征收機關(guān)，隨意征解，政府不能過問。而毫無收入行政官署如教育廳等，大多枵腹從公，每屆關(guān)節(jié)，恒視財政主管官籌款之多寡，得攤派一二成以資接濟。其他各民政、司法之稍有收入者，也不過聊以果腹而已。”又說“十五年，北伐軍興，軍費日增至數(shù)十萬”，“財政幾瀕破產(chǎn)?！?

2、省地方財政收入

財政收入按形式分類有經(jīng)常性收入和非經(jīng)常性收入，經(jīng)常性收入主要是稅收和各項收費，稅收是政府財政收入的基礎(chǔ)。北洋時期，地方軍閥的理財方式形形色色，主要是非經(jīng)常性收入。但軍閥對于經(jīng)常性收入，特別是稅收也是掘羅極至。

按照1913年《國家稅與地方稅法草案》，田賦、關(guān)稅、鹽稅、厘金等劃為國家稅，田賦稅加及各項小額捐雜稅劃為地方稅。但因中央政令難行，這種國、地分稅體制無法推及全國。1916年袁世凱稱帝失敗，北京政權(quán)陷于分裂，各省軍閥紛紛擁兵自重，瓜分財政收入，湖南地方財政也是如此。湖南的各項稅收，除關(guān)稅、鹽稅之外，則全由地方軍閥分割，就是關(guān)稅、鹽稅也是常常被截留自用，湖南省地方財政形成國地不分、自收自用的混亂局面。當(dāng)時，湖南財政收入主要分為三類:一是就原有稅目任意濫征、任意提高稅率，加征附加或提高預(yù)征，如田賦、厘金、契稅、煙酒稅、牙稅等;二是開征新稅，如開征車捐、土硝稅、紙捐、湘西餉捐等;第三種是硬性攤派，如畝捐、炭捐、肥料捐等。

由于大大小小的地方軍閥獨攬財政大權(quán)，公私不分，很大一部分收入已轉(zhuǎn)入私囊。對于原有稅目的征收，也是漫無節(jié)制，誰征誰用，毫無統(tǒng)計數(shù)字，危害甚大。預(yù)征田賦是北洋軍閥的創(chuàng)造，幾乎是他們轄區(qū)內(nèi)的大宗收入之一。湖南預(yù)征田賦，大概從1917年以后，到1921年以后就成為財政收入的主流，1921年已預(yù)征1922年的田賦收入:“政府收入第一為田賦，田賦現(xiàn)已提征11年?！薄吨袊r(nóng)業(yè)史資料》第二輯內(nèi)載:“湖南郴縣在1924年預(yù)征到1930年?！?可見當(dāng)時預(yù)征已成為常態(tài)。另外，硬性攤派更為狠毒，不講任何道理，當(dāng)時軍閥到一處，派一處，來一次，派一次，誰來誰派，竭澤而漁，百姓深受其害。

3、省地方財政支出

民國財政，有預(yù)算之名，無預(yù)算之實。湖南省地方財政支出完全處于混亂之中，收支數(shù)據(jù)殘缺，已無精確的統(tǒng)計。下表中1912、1913、1914、1916的數(shù)據(jù)是根據(jù)民國財政專家賈士毅的統(tǒng)計，1918－1926年間由于軍閥割據(jù)，未能統(tǒng)一，未曾編列預(yù)算。既使有預(yù)算，也只能作為一個大概，作一參考，其真實性很低。以表1進行分析，財政支出部分中，占比重前三位的是內(nèi)務(wù)費(行政)、財政費和軍費。其他如教育、農(nóng)商和交通費所占比重很少，整個財政支出比例反映了軍事當(dāng)頭的現(xiàn)狀，而社會事業(yè)無法發(fā)展。北洋時期的湖南財政，比晚清財政倒退了一大步。

三、湘軍軍費問題

1912－1927年間政治動蕩，軍閥混戰(zhàn)，史家稱之為“軍閥政治”，軍隊為害之烈成為國家政治與社會的頭號痼疾，反映在經(jīng)濟上，軍費負(fù)擔(dān)成為財政的頭號問題。在湘軍閥爭相擴充實力，軍政費用一般占財政總支出的50%以上，大部分的省財政收入消耗在軍費方面。湘軍軍費在省財政收入中占比重甚高，還只是反映了部分情況。湘軍派系林立，軍隊的特點是兵為將有。各派湘軍的軍餉來源也是多種多樣，大致有如下幾種方式:如果他們的主人控制省政府，則全省財力供其支配;如果他們與省府?dāng)硨?，則餉源來自個人控制的地盤——州縣;他們可以兼營鴉片，增加收入。最不得已，則藉打土匪的名義，打家動舍。10

根據(jù)民國時期的有關(guān)統(tǒng)計，隸屬于省長個人控制的軍隊軍費問題，由省財政支出，以下軍費支出數(shù)據(jù)可供參考:

表2數(shù)據(jù)僅僅反映了能控制省府的湘軍派系的軍費情況，而且如此龐大的軍費數(shù)字，又能否讓士兵吃飽穿暖，維持嚴(yán)格紀(jì)律呢?恐怕是很難做到的。北洋時期湖南兵禍連連，反映了軍隊加給百姓之痛苦。軍隊原本是維持地方治安的力量，事實上，他們反而成為地方不安的直接因素。每有軍事行動，百姓無不遭殃，軍隊是借機索要錢財，工商界被軍人劫掠更是常事。

表1:湖南省民初預(yù)算支出部分(單位:銀元)

表2:北洋時期部分年份湖南軍費(單位:銀元)

既使沒有軍事行動，地方軍隊便在控制的地盤內(nèi)以種種名目，向百姓派捐。例如鴉片煙捐即是一例，據(jù)報導(dǎo):“鴉片為湘西各縣特產(chǎn)，上游各縣種者尤多，每縣煙捐收入，少則三四十萬，多則百數(shù)十萬不等。農(nóng)人原因種煙以補虧累，年來煙稅加重，多相率不種，因所得不足以償捐稅。唯防軍多視煙稅為財藪，煙稅為搜括最好的對象，于是對于不種煙之農(nóng)戶，征收相等數(shù)額之稅款，名曰‘懶捐’，蓋寓懶于征之意。農(nóng)人不種煙有懶捐，種煙有煙捐，名雖不同，其為括干農(nóng)民血漿則一也。”11

四、結(jié)論

從軍閥理財方式、省財政收支的“混帳”到湘軍軍費問題，湖南政治與財政之互動關(guān)系陷入惡性循環(huán)。民國元年以來，省府收入不足以滿足日益膨脹的軍政支出，歷屆軍閥政府的濫發(fā)紙幣與中飽私囊，使得湖南經(jīng)濟每況愈下，養(yǎng)兵愈多，于湘省破壞力則日增，百姓深受其害。地方?jīng)]有建設(shè)，所以日益殘破，愈沒有復(fù)蘇的希望?？傊?，軍閥政治通過財政問題而敗壞全省經(jīng)濟，危害全省社會，社會的變革自當(dāng)從改造政治始。立足于財政問題，所謂的湘人治湘和省自治運動是沒有前途的，改變軍閥政治才是根本出路。

注釋:

1 蘇雪峰:《政局與財政的互動關(guān)系:以抗戰(zhàn)前湖北為例》，載《財政與近代歷史論文集》，臺灣中央研究院近代史研究所，1999年，第112頁。

2 唐乾一:《湘事記》，1914年，第12頁。

3 湖南地方志編纂委員會編:《湖南通鑒》，湖南人民出版社2008年出版，第912頁。

4 《湖南年鑒》1936年，第八編財政，第250頁

5 歐陽志高，田均耕:《湖南財政史》，中南工業(yè)大學(xué)出版社1988年出版，第74頁。

6 崔敬伯:《財政存稿選》，中國財政經(jīng)濟出版社1987年出版，第68頁。

7 唐乾一:《湘事記》，1914年，第14頁。

8 張開璉:《十年間之湖南財政概況》，載《湖南財政匯刊》第八期，民國18年10月。

9 轉(zhuǎn)引自《湖南財政史》，第80頁。

10 張朋園:《湖南現(xiàn)代化的早期進展(1860－1916)》，岳麓書社2002年出版，第228頁

11 陳明遠(yuǎn):《廢除苛捐雜稅問題》，載《東方雜志》31卷14期，1934年7月16日，第96570頁

Abstract:The corruption of Hunan Finance was due to the warlord politics.Hunan warlord government junk successive notes，loot the public money，no achievements in the financial system，resulting in year after year the“bastard”，Hunan＇s military spending reflected the heavy fiscal burden and hardship of civil，Hunan social had no hope to develop.

Key words:Hunan;Finance;warlord politics

Hunan Political and Financial Issues in Republic of China(1912－1926)

YIN Hong－qun

F810

A

1009－5152(2010)03－0066－05

2010－06－29

湖南省教育廳優(yōu)秀青年課題“晚清民國時期地方財政與湖南社會”(06B061)。

尹紅群(1975－)，男，湖南師范大學(xué)副教授，博士后。