創(chuàng)新體制 整合資源

文/浙江省商務(wù)廳廳長(zhǎng)金永輝

為 深入實(shí)施“兩創(chuàng)”總戰(zhàn)略，貫徹落實(shí)中共浙江省委十二屆二次全會(huì)、四次全會(huì)提出的“整合提升各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）”要求，2008年上半年以來(lái)，由浙江省政府辦公廳牽頭，省商務(wù)廳和省級(jí)有關(guān)部門(mén)聯(lián)合組織開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）整合提升試點(diǎn)工作。

背景及意義

目前，全省經(jīng)國(guó)家審核公告的省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)117個(gè)，其中：國(guó)家級(jí)15個(gè)（經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)5個(gè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)2個(gè)、出口加工區(qū)4個(gè)以及保稅區(qū)、保稅港區(qū)、保稅物流園區(qū)、旅游度假區(qū)各1個(gè)），省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)57個(gè)、工業(yè)（高新）園區(qū)45個(gè)，形成了層次分明、類(lèi)型多樣的區(qū)域開(kāi)放格局，為加快浙江工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化和國(guó)際化進(jìn)程做出了重大貢獻(xiàn)。2009年以來(lái)，全省開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）積極應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，千方百計(jì)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，1-9月，實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值2000億元、實(shí)際利用外資30.4億美元、出口總額304億美元、財(cái)政收入563億元，分別占全省的34.6%、46.9%、31.6%和17.8%。必須看到，浙江開(kāi)發(fā)區(qū)面臨著發(fā)展空間明顯不足、體制優(yōu)勢(shì)逐步弱化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整等問(wèn)題，與兄弟省市先進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)相比還有不小差距，迫切需要通過(guò)整合提升全面提高發(fā)展水平。

全面分析國(guó)內(nèi)外和省內(nèi)外形勢(shì)，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）整合提升，具有以下有利條件：一是世界金融危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整重組、國(guó)家出臺(tái)十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃、省委省政府提出“標(biāo)本兼治、保穩(wěn)促調(diào)”工作主線(xiàn)，為開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)帶來(lái)重大機(jī)遇；二是浙江尚有充裕的灘涂和低丘緩坡等土地后備資源，通過(guò)科學(xué)推進(jìn)灘涂圍墾造地、低丘緩坡開(kāi)發(fā)，可以為開(kāi)發(fā)區(qū)提供一定發(fā)展空間；三是正在進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃和縣（市）域規(guī)劃制定，以及新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，開(kāi)發(fā)區(qū)整合提升可以納入大空間規(guī)劃制定調(diào)整的通盤(pán)考慮之中；四是省內(nèi)外一批先行先試開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展理念和經(jīng)驗(yàn)做法，為整合提升試點(diǎn)工作提供了有益啟示和借鑒。

這次試點(diǎn)一開(kāi)始就確立了三大目標(biāo)：一是創(chuàng)新體制，二是拓展空間，三是提升產(chǎn)業(yè)。實(shí)現(xiàn)這三大目標(biāo)對(duì)于破解當(dāng)前浙江開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的瓶頸制約具有最直接的意義。試點(diǎn)過(guò)程中遭遇百年不遇的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，更凸現(xiàn)出開(kāi)發(fā)區(qū)整合提升對(duì)于拉動(dòng)投資需求、振興提升產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇所具有的緊迫意義。如果抓住當(dāng)前經(jīng)濟(jì)危機(jī)所形成的倒逼機(jī)制，把開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制理順了、發(fā)展空間擴(kuò)大了、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整了，就能為全省下一步產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、企業(yè)集成創(chuàng)新和資源集約利用打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為浙江新一輪產(chǎn)業(yè)振興和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

試點(diǎn)所做的主要工作

開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）整合提升試點(diǎn)工作大致分為三個(gè)階段：

第一階段，調(diào)查研究、制定方案（2008年上半年）。2008年上半年，浙江省政府三次組織省級(jí)有關(guān)部門(mén)赴江蘇、廣東等地考察開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)和開(kāi)發(fā)區(qū)工作，形成多份調(diào)研報(bào)告并總結(jié)歸納出大范圍整合資源、組團(tuán)式空間布局、高水平規(guī)劃建設(shè)、集約型發(fā)展模式、提高行政配置等經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合浙江實(shí)際，精心制定試點(diǎn)工作方案。2008年5、6月，省政府三次召集省級(jí)有關(guān)部門(mén)就整合提升工作的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)、整合形式、實(shí)施步驟等問(wèn)題做了深入研究，統(tǒng)一思想，形成共識(shí)，數(shù)易其稿出臺(tái)了《浙江省開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）整合提升試點(diǎn)工作方案（試行）》。省政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，在有關(guān)上報(bào)材料上三次作出批示并要求抓緊實(shí)施。

第二階段，統(tǒng)一部署、指導(dǎo)推進(jìn)（2008年下半年）。在2008年7月份召開(kāi)的全省年中開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析會(huì)上，浙江省政府正式對(duì)整合提升試點(diǎn)工作作出部署。經(jīng)各市政府推薦上報(bào)、省級(jí)有關(guān)部門(mén)研究審核，共確定12個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）作為全省首批整合提升試點(diǎn)單位。為加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作指導(dǎo)，省級(jí)有關(guān)部門(mén)就審核指導(dǎo)試點(diǎn)方案需把握的問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)研究，并分別于當(dāng)年9月、11月兩次召開(kāi)試點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）整合提升方案匯報(bào)會(huì)，提出調(diào)整修改意見(jiàn)。

第三階段，探索實(shí)踐、完善方案（2009年上半年）。2009年2月3日分管副省長(zhǎng)召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議聽(tīng)取試點(diǎn)情況匯報(bào)，對(duì)試點(diǎn)工作中反映的問(wèn)題提出了“分類(lèi)處理、分級(jí)解決、分步實(shí)施”的思路和要求。省有關(guān)部門(mén)又召開(kāi)了開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）整合提升試點(diǎn)方案規(guī)劃銜接會(huì)議，就有關(guān)難點(diǎn)問(wèn)題的解決進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)。各地按照“不等、不靠”的要求，因地制宜，主動(dòng)有為，在不斷完善試點(diǎn)方案的同時(shí)扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作。寧波市還出臺(tái)了相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，分步有序推進(jìn)全市開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）整合提升工作。

初步成效和經(jīng)驗(yàn)體會(huì)

在浙江省政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和各地、省級(jí)有關(guān)部門(mén)的共同努力下，整合提升試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，取得了積極成效，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，明確了開(kāi)發(fā)區(qū)在新形勢(shì)下的功能和定位。適應(yīng)新的開(kāi)放形勢(shì)和轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要任務(wù)，通過(guò)整合資源、提升產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新體制，構(gòu)筑以開(kāi)發(fā)區(qū)為核心、以城鎮(zhèn)為依托、以產(chǎn)業(yè)為支撐、以功能區(qū)為節(jié)點(diǎn)、以道路為網(wǎng)絡(luò)的新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大平臺(tái)，統(tǒng)籌工業(yè)化與城鎮(zhèn)化、園區(qū)經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)在提高自主創(chuàng)新能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的輻射帶動(dòng)作用，打造新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，為浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出新貢獻(xiàn)。

第二，理清了開(kāi)發(fā)區(qū)下一階段發(fā)展的工作思路。著眼于今后5—10年實(shí)際發(fā)展需要，充分利用豐富的低丘緩坡和灘涂資源，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，整合資源，緊密銜接三大產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、縣（市）域總體規(guī)劃，明確了開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃思路，為開(kāi)發(fā)區(qū)下一步發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。第一批12個(gè)試點(diǎn)單位現(xiàn)有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多為浙江傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，整合提升后準(zhǔn)備重點(diǎn)培育發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系基本是先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，必將極大地促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。如杭州開(kāi)發(fā)區(qū)積極推進(jìn)由“建區(qū)”向“造城”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，加快調(diào)整工業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；在江東區(qū)塊規(guī)劃重點(diǎn)培育發(fā)展先進(jìn)裝備制造業(yè)，在下沙區(qū)塊重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，規(guī)劃建設(shè)若干個(gè)城市綜合體，大力發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、樓宇經(jīng)濟(jì)、商貿(mào)服務(wù)經(jīng)濟(jì)。

第三，推動(dòng)了開(kāi)發(fā)區(qū)其它工作。一是積極推進(jìn)部分省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)工作，浙江上報(bào)國(guó)務(wù)院要求升級(jí)的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）8家，全部通過(guò)國(guó)家部委審核進(jìn)入國(guó)務(wù)院最后批復(fù)程序的有3家（嘉興、湖州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和袍江工業(yè)區(qū)）；二是充分利用浙江開(kāi)展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的有利時(shí)機(jī)，將全省開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）全部納入空間管制規(guī)劃的重點(diǎn)建設(shè)區(qū)，為開(kāi)發(fā)區(qū)今后調(diào)整土地、開(kāi)發(fā)建設(shè)創(chuàng)造了有利條件；三是制定了《開(kāi)發(fā)區(qū)整合提升專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》和《特殊監(jiān)管區(qū)建設(shè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》；四是完善了開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)計(jì)制度和綜合考核評(píng)價(jià)辦法。

這次整合提升試點(diǎn)工作取得了一定成效，也為下一步工作積累了一些經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)：一是領(lǐng)導(dǎo)重視，部門(mén)協(xié)同。全省各地、各部門(mén)對(duì)此項(xiàng)工作都高度重視，行動(dòng)迅速。不少市的主要領(lǐng)導(dǎo)做出批示、聽(tīng)取匯報(bào)，分管領(lǐng)導(dǎo)親自到確定的試點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)研究整合方案，協(xié)調(diào)解決遇到的困難和問(wèn)題。二是解放思想，規(guī)范創(chuàng)新。必須堅(jiān)持解放思想，積極探索創(chuàng)新，但同時(shí)又必須符合國(guó)家的法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定。三是認(rèn)真籌備，周密部署。整合提升工作，省委十二屆二次、四次全會(huì)有明確要求，省政府主要領(lǐng)導(dǎo)有明確批示，必須做過(guò)細(xì)的工作，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，合力推進(jìn)。四是精心實(shí)施，務(wù)求實(shí)效。檢驗(yàn)整合提升工作是否取得成效，主要看三點(diǎn)：管理體制機(jī)制是否得到創(chuàng)新完善，發(fā)展空間是否得到有效拓展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否得到調(diào)整提升。

穩(wěn)步有序推進(jìn)整合提升工作

為進(jìn)一步推進(jìn)全省開(kāi)發(fā)區(qū)整合提升工作，提出如下幾點(diǎn)意見(jiàn)：第一，要明確指導(dǎo)思想。整合提升工作要堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，解放思想、探索創(chuàng)新，結(jié)合實(shí)際、規(guī)范操作，地方為主、部門(mén)協(xié)同；按照“分類(lèi)處理、分級(jí)解決、分步實(shí)施”的思路和要求，區(qū)分輕重緩急，著眼解決問(wèn)題，積極穩(wěn)妥、有效有序加以推進(jìn)。要以前瞻性、高水平、大空間、多功能的發(fā)展規(guī)劃為先導(dǎo)，以整合資源、提升產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新體制為目標(biāo)，著力增強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)在對(duì)外開(kāi)放、提高自主創(chuàng)新能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的輻射帶動(dòng)作用，打造新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，為浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出新貢獻(xiàn)。

第二，要明確基本原則。整合提升工作要堅(jiān)持“四個(gè)結(jié)合”的原則：一要與正在編制或修編的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、縣（市）域總體規(guī)劃、海域利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、環(huán)境整治和生態(tài)化改造規(guī)劃等相結(jié)合；二要與實(shí)施三大產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃和自主創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相結(jié)合；三要與正在進(jìn)行的低丘緩坡和灘涂資源開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)工作相結(jié)合；四要與開(kāi)發(fā)區(qū)自身管理體制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、土地資源集約利用、節(jié)能減排和生態(tài)化改造等工作相結(jié)合。

第三，要明確目標(biāo)任務(wù)。針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)目前普遍存在的規(guī)劃起點(diǎn)不高、發(fā)展空間受限、產(chǎn)業(yè)層次偏低、體制優(yōu)勢(shì)弱化、功能配套不全五大問(wèn)題，通過(guò)整合提升力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)以下五個(gè)目標(biāo)：一是提高規(guī)劃水平。堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，充分體現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性、整體性、穩(wěn)定性和可操作性，切實(shí)做到“一次規(guī)劃、分步實(shí)施，高點(diǎn)定位，扎實(shí)推進(jìn)”；二是整合要素資源。通過(guò)資源優(yōu)化配置、要素重新組合，拓展開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展空間，增強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展?jié)摿?，促使?yōu)質(zhì)要素和重要資源向開(kāi)發(fā)區(qū)集中，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和高端產(chǎn)業(yè)向開(kāi)發(fā)區(qū)集聚；三是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。利用全球金融危機(jī)形成的“倒逼機(jī)制”，抓住國(guó)家出臺(tái)十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的有利時(shí)機(jī)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提升產(chǎn)業(yè)層次，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群，加快培育構(gòu)筑開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；四是創(chuàng)新管理體制。認(rèn)真研究、積極探索有利于開(kāi)發(fā)區(qū)最大限度發(fā)揮整合提升作用的管理體制，賦予開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)必要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，形成促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)科學(xué)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、和諧發(fā)展的體制機(jī)制；五是完善配套功能。建設(shè)公共服務(wù)平臺(tái)，增強(qiáng)配套服務(wù)功能，積極推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)從單一工業(yè)功能區(qū)塊，向多功能、綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)和現(xiàn)代化、生態(tài)型新城區(qū)發(fā)展。

第四，要明確工作程序。一是完善工作方案，整合提升工作初步方案形成以后，要進(jìn)一步修改完善，站在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)層的高度，體現(xiàn)他們的責(zé)任、理念和思路。二是做好方案評(píng)審工作，依靠當(dāng)?shù)攸h委和政府，加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)聯(lián)系與溝通，組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行評(píng)審，整理好評(píng)審意見(jiàn)。三是做好方案上報(bào)和總結(jié)，及時(shí)將工作方案及評(píng)審意見(jiàn)上報(bào)省政府批準(zhǔn)，并就整合提升的基本情況、主要做法、初步成效和下步打算報(bào)告有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)。