“條”“塊”不對稱:跨界海域環(huán)境治理政策失靈的制度歸因
——以《渤海碧海行動計劃》為例3

唐國建

(山東工商學院政法學院,山東煙臺264005)

“條”“塊”不對稱:跨界海域環(huán)境治理政策失靈的制度歸因
——以《渤海碧海行動計劃》為例3

唐國建

(山東工商學院政法學院,山東煙臺264005)

跨界海域環(huán)境治理因為涉及到多個部門和不同區(qū)域,在政策的具體執(zhí)行中采用的是科層制管理方式。條塊分割、職責明確、文牘主義是科層制組織高效管理的最基本要素。但是,在環(huán)渤海環(huán)境治理政策制定和實施的過程中,因為“條”和“塊”的不對稱等原因,科層制管理中出現(xiàn)的官僚主義作風、各部門間的敷衍推諉、各地方政府間的利益沖突和地方執(zhí)行機關的形式主義等導致了政策失靈。《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》的實施在同樣的制度環(huán)境中將遭遇與《渤海碧海行動計劃》失效的同樣困境,其結果必然體現(xiàn)為政策失靈。

跨界海域;環(huán)境治理;科層制;政策失靈

一、引言

渤海是中國四大海域中唯一的半封閉內(nèi)海,它不僅僅是沿海三省一市(遼寧、河北、山東和天津)的發(fā)展溫床,也是整個北方大部分省市的污水等垃圾的集散地。2001年,國務院做出批復,由國家環(huán)?？偩?2008年改為國家環(huán)保部)①牽頭正式實施《渤海碧海行動計劃》。國家計劃在2015年之前,投入555億元人民幣分3個階段來治理并改善渤海的水環(huán)境。然而,2006年7月國家發(fā)展與改革委員會啟動《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》的編制工作,這宣告了《渤海碧海行動計劃》在第一個階段的實踐失敗了。2008年2月國家海洋局公布了新出臺的《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》,計劃追加400億元人民幣來治理渤海。對此,國內(nèi)媒體和相關人士給予了諸多關注,在眾說紛紜中有一點是共識的,即《渤海碧海行動計劃》的失敗是一個典型的環(huán)境治理政策失靈的現(xiàn)象。因此,對于《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》這個新的政策而言,如果不對前一個政策失靈進行追根溯源,那么,新政策的實施結果必然會受到人們的質(zhì)疑。畢竟,《渤海碧海行動計劃》和《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》都是一種治理的行動策略,很難說誰比誰更科學。同時,國家海洋局和環(huán)?？偩侄际菄业穆毮懿块T,執(zhí)行策略大同小異。因此,將這次治理的轉換用“換湯不換藥”來形容是有理由的。

海域是陸域的延伸。渤海環(huán)境治理主要涉及沿海三省一市,渤海治理政策必然涉及到邊界問題,中央相關部門更多是扮演決策和協(xié)調(diào)的角色,地方政府及其相關部門才是主要的政策執(zhí)行者。與其他類型的環(huán)境治理相比,正式的制度安排在跨界海域環(huán)境治理中的作用更加重要。而現(xiàn)代社會中幾乎所有的正式制度安排都采用的是科層制的組織管理方式。本文的目的就是從制度的角度對渤海環(huán)境治理中政策失靈問題進行歸因,力求為跨界海域環(huán)境綜合治理政策的決策與實施提供一定的理論反思。

在具體分析前,本文中兩個核心概念需要先予以明確:一是跨界海域,指一個跨越了不同行政區(qū)的海域。依據(jù)研究需要,可按照行政區(qū)級別的大小來確定跨界海域的范圍,如中國環(huán)渤海海域指跨越了三省一市(遼寧、山東、河北、天津)的全部海域,而萊州灣則指跨越了東營、濰坊、萊州、蓬萊等市(縣)的海域;二是政策失靈,[1]指政策實施的結果偏離政策目標的現(xiàn)象。也有人將之稱為“政府失靈”,[2]筆者認為兩者具有相同的含義,只不過“政府失靈”突出的是行為主體,而“政策失靈”強調(diào)的是行為策略。但在實踐中,都是表示政策實施未到達預期效果。

二、環(huán)渤海環(huán)境治理政策的制定、實施與成效

決策正確與否是政策成功與否的前提基礎?！碍h(huán)境治理就是在對自然資源和環(huán)境的持續(xù)利用中,環(huán)境福祉的利益相關者們誰來進行環(huán)境決策以及如何去制定環(huán)境決策,行使權力并承擔相應的責任而達到一定的環(huán)境績效、經(jīng)濟績效和社會績效,并力求績效的最大化和可持續(xù)性”。[3](P52)但是,決策正確只是前提基礎,正確的決策需要有效的執(zhí)行才能使政策獲得預期的成效。

雖然《渤海碧海行動計劃》只實施了一個階段(不到5年),但是,從決策階段來看,它是科學的和合法的。首先,從它產(chǎn)生的歷程來看,它的產(chǎn)生是無數(shù)人花費了將近30年時間的心血結晶:1972年,出口檢驗部門發(fā)現(xiàn),渤海的海產(chǎn)品里含有毒物,國家提出了海洋環(huán)境保護問題;1978年,依據(jù)國務院指示,國家科委(現(xiàn)為國家科學技術部)開展了名為“渤海、黃海海域污染防治研究”的重大科研項目,參與此項工作的有山東、天津等五省市和國家海洋局、衛(wèi)生部、中國科學院等部門的下屬計122個單位、1800多人。其研究結果《渤海、黃海海域污染防治研究》的總報告當時被認為在國內(nèi)處于領先地位并在某些方面達到國際水平;1998年12月,國家環(huán)保總局召開渤海環(huán)境保護工作會議,討論實施“碧海行動”計劃,會后,國家環(huán)境保護總局起草了擬上報國務院的《關于將渤海納入全國環(huán)保工作重點的請示》,“渤海碧海行動計劃”被列為國家環(huán)境保護的重點工作; 2001年國務院批復該計劃正式實施。

其次,從《渤海碧海行動計劃》的內(nèi)容自身也可以看出:(1)這個計劃并不是某個職能部門的興起之作,而是基于科學認識基礎上的規(guī)劃方案。在參照《渤海、黃海海域污染防治研究》的基礎上,計劃詳細分析了渤海污染物入海總量,指出污染控制重點主要在陸地;詳盡地設計了“污染控制體系層次結構”,規(guī)定了各類污染物的排放控制量;制定了遼河、海河、黃河三流域和三流域外其他地區(qū)的行動計劃;等等。(2)這個計劃有合法的基礎,它的編制依據(jù)中就包含《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《海水水質(zhì)標準》等20部法律、行政法規(guī)、規(guī)章和標準,以及《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》、《海河流域水污染防治規(guī)劃》等8個國家有關文件。

圖1 2001-2007年環(huán)?？偩植澈Ｋ|(zhì)狀況統(tǒng)計圖

圖2 2001-2008年海洋局渤海清潔海域面積統(tǒng)計圖

但是,如圖1、2所示,國家環(huán)?？偩趾蛧液Ｑ缶值慕y(tǒng)計都顯示了渤海治理的失敗,雖然環(huán)保總局的統(tǒng)計顯示海域水質(zhì)有所改善,但并沒有達到政策實施的預期效果。一個科學且合法的決策為什么沒有導致相應的結果?很多專家學者都將視線放在了政策的實施過程中存在的問題?！拔妪堲[?！薄ⅰ熬琵堉嗡背蔀榇蠖鄶?shù)人對渤海環(huán)境綜合治理過程的形象概括;[4]缺乏統(tǒng)一有效的權威領導機構、配套的政策法規(guī)的缺失、公眾參與的長效機制尚未建立等導致了政策實施中的各種問題。[5]那么,渤海環(huán)境治理政策究竟是如何實施的?

首先,從組織結構看,國家環(huán)保總局作為牽頭人,主要負責全局工作,而其他中央相關部門,如國家海洋局、國家水利部等協(xié)助工作,具體的執(zhí)行部門是三省一市中沿海的13個市的地方政府和相關部門。概括說就是“中央領導,地方執(zhí)行”和“環(huán)保部門牽頭,水利等部門協(xié)助”。其次,從實踐層次看,在決策上中央相關部門提供指導方針,地方相關部門制定具體行動方案;在具體措施上以治污項目投資建設為主,同時加強排污監(jiān)管力度;在項目投資建設上國家投資比例小,地方投資比例大等等。

總之,環(huán)渤海環(huán)境治理政策的實施體現(xiàn)幾個特點:(1)條塊分割,各司其職。“條”體現(xiàn)為政策法規(guī)在中央及相關部門——省級政府(直轄市)及相關部門——市級政府及相關部門——縣級政府及相關部門——鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級政府及相關部門之間的直線貫通;“塊”在部門上體現(xiàn)為陸域治理主要歸水利行政主管部門、海域治理主要歸海洋行政主管部門、總體環(huán)境監(jiān)督主要歸環(huán)保行政主管部門,在地域上則體現(xiàn)為中央負責總體布局、地方負責各自行政區(qū)域中政策的具體實施。(2)區(qū)域分化,各取其利。作為具體實施載體的三省一市,互不統(tǒng)屬,各有其權;各地發(fā)展不均衡,各求其利。陸域治理中內(nèi)陸河流的治理更能彰顯區(qū)域分化所導致的各取其利的政策實施。(3)重投資建設,輕運行監(jiān)管。從環(huán)?？偩帧⒏鞯卣暮唸?以及社會媒體的評論來看,治理項目投資建設是關注的重點而濃墨深繪,至于項目的實際運行和監(jiān)管則是輕描淡寫、避重就輕。

政策實施過程中的問題,人們最終都傾向于將其歸因于體制問題。相應的,轉變運行機制、完善社會體制等往往就是這些歸因者給出的終極對策。“現(xiàn)有一切經(jīng)濟機制、資源分配、管理模式等等,都要從全社會的利益出發(fā),而不是以某些部門、某些地方、某些利益集團的利益來衡量和取舍。否則,再好的政策也會在執(zhí)行中支離破碎,面目全非”。[1](P15)目前所倡導的“良治”或“善治”(good governance)、[6]多中心治理主體、[7]環(huán)境公民社會等,[8]其實,都是希望通過體制的轉變來保證政策的有效實行。從實踐層面來看,這些觀點所反映的實質(zhì)是同一個問題,即現(xiàn)代社會組織,尤其是政府部門的運行方式問題。

三、環(huán)境綜合治理與科層制

現(xiàn)代社會中絕大多數(shù)組織都是科層制組織?！皩嶋H上,科層制的趨勢在歷史過程中日益重要,科層制組織已開始主宰我們的經(jīng)濟和政治機構”。[9](P192)馬克斯·韋伯盡管批判科層制存在一些負效應,但是,他更多的內(nèi)容是展示按照技術與效益的原則實行的科層制管理所具有的合理性。[10]結合韋伯的分析,筆者認為現(xiàn)代社會組織中的科層制管理高效率取決于三個最基本、最重要的要素:(1)條塊分割,等級界限明晰;(2)職責明確,職位專業(yè)化;(3)文牘主義,強化形式合理。這三個要素對科層制組織管理的作用,用一句話概括就是組織中各個職能部門(人)在合法的前提下進行客觀的、專業(yè)的合作。

科層制管理的這三個要素是社會理性化的結果,是科層制組織高效率運行的保證。社會理性化程度越高,科層制管理就越高效。在跨界海域環(huán)境治理中,不管是環(huán)?？偩譅款^的《渤海碧海行動計劃》,還是國家海洋局牽頭的《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》,其實踐過程中都是科層制管理。單以《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》的編制工作(其實這就是決策規(guī)劃)為例,可以清晰地發(fā)現(xiàn)中國政府這個超級科層制組織中各個組織部門是如何就一個共同的目的而進行分工合作的。

2006年8月10日,國家發(fā)展與改革委員會成立了由科技部、財政部、建設部、交通部、水利部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)?？偩帧伊謽I(yè)局、國家海洋局等9個部門,河北、遼寧、山東、天津、大連等三省二市以及中石化、中海油、神華等5個企業(yè)集團組成的《規(guī)劃》編制工作領導小組,其中:

海洋局負責準備渤海環(huán)境保護總體目標和現(xiàn)狀分析;

建設部準備環(huán)渤海13個城市污水處理廠、垃圾填埋廠項目清單核實及目標可行性分析;

水利部準備灘涂開發(fā)、流域和水系分季入海徑流量和污染物量分析;

環(huán)保總局準備陸源工業(yè)點源排污量清單;

交通部、農(nóng)業(yè)部(漁業(yè))、林業(yè)局對溢油、面源、漁業(yè)生產(chǎn)及保護、生態(tài)建設和濕地保護進行問題分析;

中石化、中海油、神華集團等企業(yè)提交有關環(huán)境保護措施有效性分析報告。

從這一段論述中②參見國家海洋局官方網(wǎng)站相關報道,http://www.soa.gov. cn/hyjww/index.htm。,我們可以看到通過如此多組織部門精密合作而編制的規(guī)劃是全面而又科學的,更主要的是這些部門也是整個規(guī)劃實施的主要負責部門。如果這些部門能夠完全按照科層制管理的方式運作的話,那么,渤海環(huán)境治理就能夠獲得應有的效果。然而,《渤海碧海行動計劃》的事實已經(jīng)表明,在政策實施過程中涉及的部門越多、區(qū)域越多,沖突就越多,實施的效果就越差。對此,只要考察渤海環(huán)境治理中的兩個主要部門——環(huán)保部門和海洋部門之間的沖突就可以明了。圖1、圖2、表1和表2③筆者之所以在三省一市中選擇天津市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來展示,是因為在統(tǒng)計過程中筆者發(fā)現(xiàn)天津市的統(tǒng)計最能說明地方政府在環(huán)境治理中是如何敷衍的。表1中除了2003年的數(shù)據(jù)有小數(shù)外,其他年份都是整數(shù),而2003年的總數(shù)之和是100.1%,或許這可以說成是統(tǒng)計誤差。但是,為什么2003年的一、二類水的比例比前兩年高得不是一點點!《渤海碧海行動計劃》在2003年出了第一期公開的簡報。表2中是實施監(jiān)測的入海排污口數(shù)量,并不是天津市所有的入海排污口。顯示出了這兩個部門在同一問題上至少存在兩點沖突性差異:(1)用兩種標準來衡量同一事物,環(huán)保部門有統(tǒng)計的變量,海洋部門就沒有;(2)兩個部門只監(jiān)測對方負責領域,海洋部門關注陸源污染,而環(huán)保部門關心海洋本身的變化。

表1 環(huán)?？偩纸y(tǒng)計中天津市海域水質(zhì)狀況(%)

表2 國家海洋局統(tǒng)計中天津市實施監(jiān)測的入海排污口統(tǒng)計狀況

為什么在實行同樣的科層制管理的一個國家行政體系中各部門之間存在這么大的差異?這些部門之間的差異所引發(fā)的沖突的外在表現(xiàn)就是“五龍鬧海”、“九龍治水”、地方政府與中央政府之間的行動不一致,等等。筆者認為,如圖3所示④圖系參照了國家行政部門的職責范圍,以及參考了王浩主編的《中國水資源與可持續(xù)發(fā)展》第403頁的“全國水行政管理體系框架”。圖系中有很多關系沒有用線聯(lián)系起來,是因為等級相同部門之間的關系是一樣的,即建設部等部門與其他部門間的關系和農(nóng)業(yè)部與其他部門間的關系是一樣的。,本來高效率的科層制管理出現(xiàn)這種混亂局面,主要是兩個因素導致的:(1)在界限明晰的條塊分割中過于倚重于“塊”的作用。在跨界海域環(huán)境治理中將治理主體安放在地方政府及其各相關部門之上,必然會導致實踐中區(qū)域利益的強化而損害整體利益的狀況。(2)科層制組織中人的作用。科層制管理要求組織中的人在工作中不帶有任何人格化的因素,而僅僅奉行法律程序和公務原則,這顯然是科層制管理在中國這樣一個“倫理本位”的社會中遇到的最大癥結。這個癥結是導致科層制管理所有負面效益(官僚主義作風、形式主義盛行、遇事扯皮,等等)的根源。這些負面效應會導致科層制管理的效率極其低下。

圖3 當前渤海環(huán)境治理中各行政部門間的關系

高效的科層制管理必須同時滿足上面所提及的三個最基本、最重要的要素,任何一個要素的缺失或弱化,都會導致其他要素弱化,其結果就是科層制管理出現(xiàn)低效或無效。因此,下面的質(zhì)疑是很正常的,即在行政體系中位階并不高于環(huán)?？偩值膰液Ｑ缶症輫液Ｑ缶质菄临Y源部管理的監(jiān)督管理海域使用和海洋環(huán)境保護、依法維護海洋權益、組織海洋科技研究的行政機構。牽頭來實施《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》,是否會如當年的環(huán)?？偩忠粯痈揪蜔o法消除圖3展示的科層體系中所存在負面效應?

應對環(huán)境治理中的“市場失靈”,政府采取的主要措施是征收環(huán)境污染附加稅(庇古稅)和基于科斯定理的排污許可證制度。[11]但是,“中國同時存在著市場失靈和政策失靈”,[1](P1)尤其是作為治理政策執(zhí)行主體的地方政府的失靈現(xiàn)象普遍。[12]就環(huán)渤海環(huán)境治理而言,“渤海之所以產(chǎn)生如此嚴重的生態(tài)環(huán)境危機,既有區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中經(jīng)濟行為主體的破壞行為約束軟化這一制度原因,又有區(qū)域規(guī)劃和決策失誤引起的區(qū)域盲目發(fā)現(xiàn)這一經(jīng)濟動因?！覀冋J為,區(qū)域制度約束弱化和區(qū)域微觀經(jīng)濟運行主體在利益引誘下向社會轉移成本的非正當經(jīng)濟行為是構成渤海污染危機的主要原因?！盵13](P20)

因此,就政策失靈而言,制度環(huán)境和政策執(zhí)行主體對于政策效果的實現(xiàn)都是至關重要的?！恫澈－h(huán)境保護總體規(guī)劃》的實施面臨著導致《渤海碧海行動計劃》失敗的相同困境,這個困境不在于政策本身的內(nèi)容問題,而在于政策執(zhí)行的載體(執(zhí)行組織和具體執(zhí)行的人)?？茖又剖歉咝н€是低效運行,主要還是取決于科層制中的人。而在治人的問題上,中國傳統(tǒng)文化中所倡導的“德治”歷史證明有相當好的成效。所以,在堅持強化“正式規(guī)則”的同時,訴求于環(huán)境道德,[14]或許能為中國的環(huán)境治理走出制度化困境開辟一條新的道路。因為道德是治人,人治理好了,政策才能得到切實地執(zhí)行。

四、結論與討論

作為一項制度安排,與《渤海碧海行動計劃》相比,《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》只是在政策的內(nèi)容要素(如測量指標、責任部門)上有所轉變,在執(zhí)行與監(jiān)督等過程中卻是由相同的執(zhí)行主體遵循著相同的運行邏輯,即科層制的“條塊化”運行方式,那么,其實行結果必然體現(xiàn)為政策失靈。

亞里士多德指出:“凡是屬于最多數(shù)人的事物常常是最少受人照顧的事物,人們關懷著自己的所有,而忽視公共的事物;對于公共的一切,他至多只留心其中對他個人多少有些相關的部分?！盵15](P30)海洋環(huán)境因其不可分性、非競爭性和非排他性而是一種典型的公共物品,必須要求政府參與管理,而且政府也是目前管理上最有優(yōu)勢的社會組織。[16]多元中心主義、環(huán)境公民社會、社區(qū)治理等主張實質(zhì)尋求的都是一種“合作型環(huán)境治理”。[17][18]但是,這種多元主體的協(xié)商式合作型環(huán)境治理在管理和實際執(zhí)行中仍然是科層制的運作方式,只不過不再單純以政府部門之間的合作為主,而是強化公民社會的作用。擴大環(huán)境治理行為主體的范圍,但是沒有改變影響行為主體做出某種環(huán)境行為的客觀要素。尤其是跨界海域環(huán)境治理問題上,強調(diào)多元主體會更加強化區(qū)域社會的力量,這有可能使環(huán)境因為區(qū)域經(jīng)濟社會的差異而更加惡化。所以,環(huán)境政策失靈的根本原因不在于政策內(nèi)容本身,而在于政策執(zhí)行的載體及其運行邏輯,其中人的因素起著至關重要的作用。

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The Institutional Attribution for the Policy Failure in the Environmental Governance of Transboundary Waters

Tang Guojian
(School of Political Science and Law,Shandong Institute of Business and Technology,Yantai 264005,China)

The environmental governance of transboundary w aters invo lves many departments and re2 gions,and adop ts bureaucratic management to imp lement specific policies.Departmental and regional divi2 sion,well2defined responsibilities and red2tapism are fundamental elements for the efficientmanagement of bureaucratic organizations.However,in the p rocess of policy formulation and imp lementation,the policy failure results from bureaucratic style of wo rk,perfunctory buck2passing among different departments,the conflict of interest among local governments,and formalism among local executive agencies.One of the most impo rtant reasons is the asymmetry of departments and regions."The General Plan of Environmental Protection of Bohai Sea",imp lemented in the same institutional environment as that of"The Plan of Clean2 ing Bohai Sea",w illmeet w ith the similar p light of policy failure.

transboundary waters;environmental governance;bureaucracy;policy failure

book=27,ebook=1

C911

A

16722335X(2010)0420027205

責任編輯:王明舜

2010205228

2008年國家社會科學基金項目“環(huán)渤海環(huán)境治理失靈問題的整合研究”(08BSH032);2009年教育部人文社科青年項目“海洋發(fā)展、資源再分配與漁村的變遷”(09YJC840022)

唐國建(19782 ),男,廣西全州人,山東工商學院政法學院講師、河海大學社會學系博士生,主要從事環(huán)境社會學研究。①2008年環(huán)?？偩指臑榄h(huán)保部,但由于本文所討論的內(nèi)容都是2008年之前的,所以,文中仍然用“國家環(huán)?？偩帧边@個名稱。