論給付行政中的誠實(shí)信用原則＊

侯續(xù)香

（中北大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,山西太原030051）

一、給付行政的相關(guān)原理

（一）給付行政的產(chǎn)生背景

給付行政這一概念的最初出現(xiàn)源于諸多因素,以下主要從政府和公民兩個(gè)視角來探討。

1、公民生存權(quán)保障的需要

第一次世界大戰(zhàn)后,由于資本主義經(jīng)濟(jì)矛盾的不斷深化,出現(xiàn)了很多個(gè)人所不能解決的問題,于是個(gè)人的生存必須依存于國家,因此國家基于對國民生存權(quán)的保護(hù),開始大量實(shí)施給付行政行為。而這種給付與以往自由主義國家對公民的給付有著質(zhì)和量的區(qū)別。

2、國家職能的轉(zhuǎn)變

國家的職能隨著時(shí)代的變化而變化。在19世紀(jì)末以前,由于奉行“夜警國家”的理念,國家的職能限于維持社會(huì)的安全和秩序,保護(hù)市民的自由和財(cái)產(chǎn)。到了20世紀(jì),開始奉行“社會(huì)國家”的理念,國家的職能轉(zhuǎn)向救濟(jì)社會(huì)的弱者,提供國民生存所需要的財(cái)物、服務(wù)或公共設(shè)施,采取確保國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的措施。給付行政正是源于國家職能的這一轉(zhuǎn)變而展開的行政。

給付行政在我國的提出主要源于在改革開放中出現(xiàn)的嚴(yán)重問題,如社會(huì)不均、兩極分化、公眾的上學(xué)難、房價(jià)高、看病貴等問題,新的一屆政府領(lǐng)導(dǎo)提出“以民為本、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念,給付行政也隨之開始系統(tǒng)構(gòu)建。

（二）給付行政的概念

最早詳細(xì)論述給付行政概念的是德國學(xué)者厄斯特·福斯多夫。他曾提出“生存照顧之給付理論”,認(rèn)為“任何一個(gè)國家為了維持國家穩(wěn)定,就必須提供人民生存之照顧”,“生存照顧乃現(xiàn)代行政之任務(wù)”,“政治權(quán)力的擁有者負(fù)有滿足人民生存照顧之義務(wù),亦即所謂之‘政治的生存負(fù)責(zé)’”制度,即服務(wù)行政。政府“生存照顧義務(wù)之履行,必有行政給付,物質(zhì)收益、優(yōu)良社會(huì)環(huán)境之給付”。[1]（P92-96）現(xiàn)在法國、日本等大陸法系國家對給付行政已有較成熟的理論和制度。

我們國家對給付行政的研究較晚,曾有學(xué)者如應(yīng)松年教授較早提出政府的行政服務(wù)功能,但引起廣大學(xué)者們注意是兩次會(huì)議。其一是2007年中國人民大學(xué)比較行政法研究所舉辦的“給付行政法學(xué)術(shù)研討會(huì)”。其二是2009年8月23日全國行政法學(xué)年會(huì)。本次會(huì)議中給付行政作為年會(huì)主題之一,學(xué)者們進(jìn)行了探討。關(guān)于給付行政的概念有多種解釋。本文所采用的觀點(diǎn)是：給付行政是“指通過公共設(shè)施、公共企業(yè)等進(jìn)行的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化性服務(wù)的提供,通過社會(huì)保障、公共扶助等進(jìn)行的生活保護(hù)、保障,以及資金的交付、助成等,即通過授益性活動(dòng),積極地提高、增進(jìn)國民福利的公行政活動(dòng),其種類有供給行政、社會(huì)保障行政以及資助行政”。[2]（P29-30）

二、誠實(shí)信用原則的概念及在我國行政法中的適用現(xiàn)狀

（一）誠實(shí)信用原則的概念

誠實(shí)信用原則,其基本含義在于行使權(quán)利,履行義務(wù),應(yīng)以誠實(shí)信用的方法。這一原則原為民法上債務(wù)履行的一項(xiàng)原則,進(jìn)而擴(kuò)充至私法的領(lǐng)域,后適用于行政法領(lǐng)域。

（二）誠實(shí)信用原則在我國行政法中的適用現(xiàn)狀

在我國,關(guān)于誠實(shí)信用原則的立法主要有：1、2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第59條的規(guī)定。依據(jù)該規(guī)定,行政相對人基于對行政的信賴產(chǎn)生的利益受到司法保護(hù),行政相對人可以對信賴?yán)嫣崞鹦姓V訟。2、2004年《行政許可法》第8條、第69條規(guī)定。其內(nèi)容主要是對行政主體撤銷、撤回、廢止行政許可的限制性規(guī)定以及撤銷補(bǔ)償規(guī)定。3、2004年國務(wù)院出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。該綱要首先確立了依法行政的基本原則,然后在依法行政的具體要求內(nèi)容中規(guī)定了對政府誠實(shí)信用的具有要求。內(nèi)容是“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí),非因法定事由并經(jīng)法定程序,行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定,因國家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行,并對行政管理相對人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償”。

三、給付行政中適用誠實(shí)信用原則的必要性和可行性

給付行政是一種行政理念,也是一種基于現(xiàn)代社會(huì)政府以追求社會(huì)公平為目標(biāo),以造福民眾、服務(wù)社會(huì)為目標(biāo)的行政形態(tài)。[3]在給付行政領(lǐng)域中,首先需解決的問題是其適用的原理或原則問題。在支配給付行政的原則中,誠實(shí)信用原則是一項(xiàng)重要原則。[4]（P124）

（一）給付行政的授益性決定了適用誠實(shí)信用原則的必要性

行政行為以對行政相對人的利益影響分為授益性行政行為和侵益性行政行為。給付行政中的絕大多數(shù)行為都是授益性行政行為,如政府公共設(shè)施的供給,最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)津貼等社會(huì)保障制度的實(shí)行,對參與和推行公益性事業(yè)的私人提供的資金或其他利益的資助性活動(dòng)等皆屬授益性行政行為。給付行政的這種授益性決定了無論是在給付方還是在受給方,都需遵守誠實(shí)信用原則。從受給方即行政相對人一方而言,只有行政主體誠實(shí)信用地履行給付義務(wù),其受給權(quán)利才能充分實(shí)現(xiàn)。如公民依據(jù)憲法取得的喪失勞動(dòng)能力時(shí)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利,這一權(quán)利只有行政主體以最高的效率作出承諾并踐行,才能取得最好的效果,而這一要求又與政府的誠實(shí)信用程度有密切關(guān)系。從給付方行政主體一方而言,如果對于授益性行政不能依法誠信作出的話,將會(huì)在廣大民眾中降低甚至喪失信任,而得不到公民信任與支持的政府是難以實(shí)現(xiàn)其職能的。

（二）誠實(shí)信用原則的適用與給付行政的目標(biāo)相契合

作為私法原則的誠實(shí)信用原則被適用于我國行政領(lǐng)域的主要目的在于重構(gòu)行政主體和行政相對人之間的關(guān)系,以政府和國民之間的誠信來改變以往長期形成的行政主體高高在上的執(zhí)法者形象、民畏官的民眾心理,以期在政府與公民之間形成平等地位,真正實(shí)現(xiàn)民主制度。從給付行政的產(chǎn)生背景及其手段和方式我們可以看出其目的主要在于促進(jìn)民生的不斷拓展和改善,真正實(shí)現(xiàn)民眾現(xiàn)有利益和根本利益的有機(jī)統(tǒng)一。因此誠信原則的遵守適用有益于在政府和公民之間形成一種和諧的關(guān)系,節(jié)約成本,提高行政效率,通過政府行為最終將最大程度地實(shí)現(xiàn)最廣泛的人權(quán)。

（三）誠實(shí)信用原則適用于給付行政的可行性

如上所述,我國現(xiàn)在對誠實(shí)信用原則的適用已在一些單行法中予以確認(rèn)和體現(xiàn),且這些單行法主要見于授益性行政行為的立法。這些舉措足以證明誠實(shí)信用原則在行政執(zhí)法實(shí)踐中并不僅僅屬于理念和概念層面的內(nèi)容,而是可以通過具體的操作制度予以實(shí)現(xiàn)的。因此,在以后給付行政的立法及執(zhí)法中是完全可以適用誠實(shí)信用原則的。

四、給付行政中誠實(shí)信用原則的具體要求

（一）對行政主體的要求

首先,政府作出的給付決定和給付行為應(yīng)出于真實(shí)的目和意圖,意思表示真實(shí)準(zhǔn)確。其次,行為一旦作出,應(yīng)具有確定性,非經(jīng)法定的事由并經(jīng)法定的程序,不得隨意改變、撤銷和廢止。再次,給付行為作出后,行政主體一定要實(shí)現(xiàn)其內(nèi)容,言而有信。最后,當(dāng)因法定事由需要改變、撤銷、廢止已生效的給付行政行為時(shí),應(yīng)進(jìn)行利益的權(quán)衡,只有變更、撤銷和廢止給付行政行為后所產(chǎn)生的利益確實(shí)大于行政相對人因此受損的利益時(shí),才可以進(jìn)行。但由此給行政相對人帶來的損失應(yīng)給予賠償或補(bǔ)償。

（二）對行政相對人的要求

給付行政的是否完善與一國的發(fā)展階段有著密切的聯(lián)系,資源的有限性決定了給付的有限性,而且對一方的給付有時(shí)候會(huì)影響到他方受給權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)角度上,公民或組織的生存應(yīng)首先由自己來承擔(dān),只有由于不能歸責(zé)于自己的原因而致使自己無力解決或無法更好地解決時(shí),才應(yīng)由國家來給付,且給付的范圍應(yīng)受到限制,禁止過剩給付。[5]這就要求在給付行政下,所有公民首先應(yīng)盡最大努力和最大誠信來承擔(dān)自己生存的責(zé)任。其次當(dāng)作為行政主體給付行為的相對人時(shí)也應(yīng)盡到誠實(shí)信用義務(wù)。如向行政主體提供真實(shí)的材料和信息,不采用欺詐、脅迫、賄賂的手段等。

五、給付行政中適用誠實(shí)信用原則的具體制度

給付行政中誠實(shí)信用原則的貫徹實(shí)施需要從政府和公民兩方面來努力,而其中關(guān)鍵是政府誠信原則的遵守則更需要制度保障。只有政府的誠信行為才能提升公眾對行政機(jī)關(guān)的信任感,最終有利于政府信用的建構(gòu)。另外,給付行政中政府誠實(shí)信用原則的背棄帶來的后果相對于公民來說更嚴(yán)重。因此本文主要分析給付行政中政府誠信原則的遵守需要的配套制度。

（一）誠信觀念的積極培植

人的行為總是受其觀念的支配,因此政府的誠信必須依靠其組成人員所具有的誠信觀念。誠信觀念的如何培植卻是一個(gè)復(fù)雜的問題,可以通過理論、實(shí)踐案例的學(xué)習(xí),也可通過誠信與否的獎(jiǎng)懲制度來逐步培植。

（二）制定體現(xiàn)誠實(shí)信用原則要求的行政程序法律規(guī)范

行政程序?qū)τ诒Ｕ闲袨槟康牡膶?shí)現(xiàn)有其獨(dú)特的作用和價(jià)值,因此在給付行政的構(gòu)建中應(yīng)制定體現(xiàn)誠信原則的具體程序。目前我國尚無全國統(tǒng)一的行政程序法,因此只能在單行法的制定中規(guī)定相關(guān)的程序,待條件成熟后再制定統(tǒng)一的行政程序法?；诮o付行政的目標(biāo),實(shí)現(xiàn)誠實(shí)信用原則的主要程序應(yīng)包括：如實(shí)告知制度（以便行政相對人知悉對己不利理由）、公平聽證制度（以便行政相對人為自己陳述申辯）、期間制度（以便提高行政效率）、回避制度（以便給付公正的實(shí)現(xiàn)）、精確的信息公開制度（以便行政相對人受給權(quán)實(shí)現(xiàn)）等等。另外,這些程序制度必須協(xié)調(diào)配套實(shí)施,否則將會(huì)造成矛盾和尷尬的后果。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行行政問責(zé)制度

行政問責(zé)制度是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的、并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。嚴(yán)格執(zhí)行行政問責(zé)制度,對提高政府的公信力和依法完成政府的給付職能至關(guān)重要。

（四）完善對給付行為的監(jiān)督制度

給付行政中不僅有具體行政行為,而且有抽象行政行為,因此誠實(shí)信用原則也應(yīng)適用于抽象行政行為。而我國目前對行政行為的監(jiān)督制度較為有力的行政復(fù)議和行政訴訟受其受案范圍的局限性無法對其獨(dú)立審查,因此誠信原則的貫徹實(shí)施在抽象行政行為中還處于不力狀態(tài)。所以應(yīng)擴(kuò)大現(xiàn)行的行政復(fù)議的受案范圍,并增加新的審查結(jié)果的形式等。

（五）完善行政賠償和補(bǔ)償制度

當(dāng)政府在給付行政中違反誠實(shí)信用原則對行政相對人合法的權(quán)益造成損失時(shí),應(yīng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任和行政補(bǔ)償責(zé)任,這是政府誠實(shí)守信的一個(gè)基準(zhǔn)制度。我國目前尚無統(tǒng)一的補(bǔ)償法,在涉及到補(bǔ)償?shù)膶?shí)務(wù)中執(zhí)法混亂,政府與公民之間矛盾頗深,因此為了形成和諧的政府與公民之間的關(guān)系,必須盡快制定行政補(bǔ)償法。

關(guān)于行政賠償我國目前已有《中華人民共和國國家賠償法》,但行政相對人據(jù)此獲得的行政賠償范圍過窄,賠償?shù)臈l件、標(biāo)準(zhǔn)、額度等也不夠明確,致使很多賠償案件不能滿意解決,公民怨聲載道,長期如此,必將有損政府的誠信形象,因此需要盡快完善現(xiàn)有的行政賠償制度。

六、結(jié)語

從以上分析我們可以看出,誠實(shí)信用原則的適用對給付行政的構(gòu)建具有重要意義,且通過具體制度的實(shí)施,也將會(huì)在一定程度上保障這一原則的貫徹和實(shí)施。但本文關(guān)于給付行政及誠實(shí)信用原則適用的探討仍處于粗淺層次,誠實(shí)信用原則實(shí)施的具體制度在每個(gè)環(huán)節(jié)上還需要我們不斷地努力探討和摸索。

[1]漢斯·J.沃爾夫.行政法[M].北京：商務(wù)印書館,2007.

[2]（日）南博方著,楊建順,周作彩譯.日本行政法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,1988.

[3]何崢嶸.給付行政的發(fā)展與行政法理論制度的回應(yīng)[J].學(xué)術(shù)論壇,2007,（11）：161-166.

[4]楊健順.比較行政法——給付行政的法原理及實(shí)證性研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2009.

[5]戴建華.論給付行政中法律保留原則的適用[J].法制論壇, 2009,（6）：85-90.