美國容積率激勵(lì)技術(shù)的發(fā)展分析及啟示

戴 锏,金廣君(哈爾濱工業(yè)大學(xué)深圳研究生院,廣東深圳518055)

美國容積率激勵(lì)技術(shù)的發(fā)展分析及啟示

戴 锏,金廣君
(哈爾濱工業(yè)大學(xué)深圳研究生院,廣東深圳518055)

容積率激勵(lì)是一項(xiàng)用于平衡市場開發(fā)與空間資源保護(hù)的城市規(guī)劃實(shí)施管理技術(shù),借鑒美國容積率彈性管理技術(shù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),有助于拓展我國容積率管理改革的思路。按照時(shí)間脈絡(luò),可將美國容積率激勵(lì)技術(shù)的發(fā)展歷程劃分為三個(gè)階段:探索階段、融合階段與計(jì)劃形成階段。在此發(fā)展過程中容積率激勵(lì)技術(shù)逐漸呈現(xiàn)出系統(tǒng)化與開放化的特征,對(duì)我國容積率管理的制度改革具有一定啟示意義,包括總體設(shè)定下的預(yù)留彈性、單一控制中融入多元策略、靜態(tài)監(jiān)管結(jié)合動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

美國;容積率激勵(lì);彈性預(yù)留;多元策略;動(dòng)態(tài)監(jiān)控

一、美國容積率轉(zhuǎn)讓技術(shù)概述

容積率激勵(lì)技術(shù)是美國在傳統(tǒng)區(qū)劃控制基礎(chǔ)上發(fā)展出的改良手段,是指在政府公共資金、管理職能、法律權(quán)利有限情況下,以容積率作為利益誘因?qū)λ饺速Y本進(jìn)行激發(fā),借助于市場力量完成城市公共空間建設(shè)的彈性規(guī)劃調(diào)控技術(shù)。容積率激勵(lì)技術(shù)的運(yùn)作包括兩個(gè)選擇過程(圖1):一是政府對(duì)激勵(lì)規(guī)則的設(shè)定過程,政府根據(jù)具體的城市規(guī)劃目標(biāo)制定容積率的彈性調(diào)整范圍、激勵(lì)方法的運(yùn)作規(guī)則等;二是規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程,私人團(tuán)體根據(jù)政府制定的規(guī)劃目標(biāo)與激勵(lì)規(guī)則,選擇與本身需求相關(guān)的項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)。因而在兩個(gè)選擇過程中,實(shí)施的關(guān)鍵在于容積率激勵(lì)規(guī)則的制定,與激勵(lì)規(guī)則相關(guān)的容積率彈性調(diào)控技術(shù)包括四種:容積率紅利、容積率轉(zhuǎn)移、容積率轉(zhuǎn)讓、容積率儲(chǔ)存。

1.容積率紅利

容積率紅利(Floor A rea Ratio Bonus,FAR Bonus),也稱密度紅利(Density Bonus),是指政府通過放寬開發(fā)地塊法定容積率的最高上限值的方式,來吸引開發(fā)商提供某些特定的城市公共空間或設(shè)施。容積率紅利可以進(jìn)一步理解為,如果公眾希望獲得更多的城市公共空間,必須通過增加局部地段的開發(fā)強(qiáng)度來獲得,而獲得都市公共空間所帶來的綜合利益需大于這些額外強(qiáng)度所能引起的外部效應(yīng)。

圖1 容積率激勵(lì)技術(shù)運(yùn)作示意

2.容積率轉(zhuǎn)移

容積率轉(zhuǎn)移(FloorA rea Ratio Flow),是指在開發(fā)地塊內(nèi)只要總?cè)莘e率保持不變,開發(fā)商可以根據(jù)自身的開發(fā)需求進(jìn)行設(shè)計(jì)的調(diào)控技術(shù),容積率轉(zhuǎn)移技術(shù)可以為所有權(quán)人提供更大的設(shè)計(jì)自主權(quán),可以創(chuàng)造出不同特色的空間形態(tài)。這里“轉(zhuǎn)移”的含義在于容積率在空間上位置的改變,轉(zhuǎn)移過程中沒有開發(fā)容量的變化,也沒產(chǎn)權(quán)交易的發(fā)生。

3.容積率轉(zhuǎn)讓

容積率轉(zhuǎn)讓(FAR Transfer),是指某些需要保護(hù)、限制開發(fā)的資源用地上空的容積率轉(zhuǎn)移到鼓勵(lì)開發(fā)地區(qū)進(jìn)行集中開發(fā)的技術(shù)。容積率轉(zhuǎn)讓需要明確容積率限制建設(shè)區(qū)與可獲得額外容積率的高強(qiáng)度開發(fā)區(qū),其中限制建設(shè)區(qū)被稱為容積率送出區(qū)(Sending A rea);高強(qiáng)度開發(fā)地區(qū)被稱為容積率接收區(qū)(Receiving A rea)。由于容積率轉(zhuǎn)讓過程涉及到這兩個(gè)地區(qū)所有權(quán)人的產(chǎn)權(quán)交易,因而在美國,容積率轉(zhuǎn)讓也稱為開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓(TransferofDevelopm entR ight,TDR)。

4.容積率儲(chǔ)存

容積率儲(chǔ)存則將容積率作為一種特殊的不動(dòng)產(chǎn),以“虛擬貨幣”的方式由政府進(jìn)行儲(chǔ)存,再視開發(fā)需求進(jìn)行統(tǒng)一分配或轉(zhuǎn)讓。由于城市開發(fā)受到市場條件影響,有時(shí)政府雖有容積率的調(diào)整需求,但卻限于開發(fā)市場需求低迷,沒有開發(fā)商愿意接收容積率激勵(lì),美國州及地方政府以建立“容積銀行”或“開發(fā)權(quán)基金”的形式可以暫時(shí)將未使用的容積率進(jìn)行收集,再視市場情況進(jìn)行分配。這種方式雖然增加了容積率轉(zhuǎn)讓的交易機(jī)會(huì),但卻由于涉及大量個(gè)人產(chǎn)權(quán)而造成地塊零散布置,因此需要在城市或更高層面建立統(tǒng)籌機(jī)制,實(shí)現(xiàn)容積率的整體調(diào)控。

二、美國容積率激勵(lì)技術(shù)的發(fā)展歷程

容積率激勵(lì)技術(shù)最初產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代,發(fā)展至今已經(jīng)形成了較為完整的容積率激勵(lì)技術(shù)體系,整個(gè)發(fā)展過程大致上可劃分為三個(gè)階段:技術(shù)探索階段、技術(shù)融合階段、技術(shù)體系形成階段。

1.技術(shù)探索階段(1960—1970)

經(jīng)歷過20世紀(jì)初的快速工業(yè)化之后,美國各大城市中早已高樓林立,在密度環(huán)境下使用空間與創(chuàng)造空間成為一件高度復(fù)雜的問題,可能會(huì)涉及到征收、侵權(quán)、遮擋等法律問題,在這種情況下,容積率紅利技術(shù)產(chǎn)生,試圖利用容積率的經(jīng)濟(jì)屬性來換取公共活動(dòng)空間,最早在20世紀(jì)50年代末期出現(xiàn)于芝加哥,后來被應(yīng)用到紐約區(qū)劃改良條例中,成為通則式的容積率紅利規(guī)則。此激勵(lì)性規(guī)則在紐約區(qū)劃條例中推出之后,便很快風(fēng)靡全美,其他城市在借鑒過程中進(jìn)行部分修改,發(fā)展出多種形式的容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)劃,這一時(shí)期的獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容主要包括開放空間獎(jiǎng)勵(lì)、特定地區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)、公共設(shè)施獎(jiǎng)勵(lì)等幾種形式。

實(shí)施開放空間獎(jiǎng)勵(lì)技術(shù)的城市中最具代表性的是芝加哥與紐約。1957年,芝加哥市政府在首次將容積率指標(biāo)與容積率紅利技術(shù)要求寫入?yún)^(qū)劃條例中,并應(yīng)用于城市中心區(qū)的建筑體量控制。芝加哥政府發(fā)現(xiàn),利用容積率指標(biāo),可以徹底改變中心區(qū)內(nèi)呆板的建筑面貌,同時(shí)利用容積率紅利可以為地價(jià)超高、容積率已達(dá)16的中心區(qū)內(nèi)創(chuàng)造出供公眾活動(dòng)的廣場[1]。1961年,紐約市政府在借鑒芝加哥經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,將容積率與容積率紅利技術(shù)寫入?yún)^(qū)劃修訂條例中,規(guī)定開發(fā)商如果能在高密度的商業(yè)區(qū)或居住區(qū)內(nèi)增加一定比例的開放空間,如前院或側(cè)院加寬(Deep FrontandW ide Side Yard)、建設(shè)廣場(Plaza)、建設(shè)與開敞區(qū)域聯(lián)系的廣場(Plaza-connected Open A rea)、建設(shè)拱廊(A rcades)、地塊劃分的特別規(guī)定(Special Provisions),即可得到額外建筑面積的獎(jiǎng)勵(lì),獎(jiǎng)勵(lì)額度為2∶1[2]。紐約的經(jīng)驗(yàn)迅速推廣到全美,一度成為當(dāng)時(shí)最為流行的區(qū)劃改良技術(shù)。但幾年后,由于開發(fā)商僅是在“僵硬”地完成條例要求,并未真正考慮到公眾需求,導(dǎo)致由獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則建設(shè)出的廣場使用率偏低,且零散分布,破壞了購物街的街面延續(xù)性,還有些嚴(yán)重地阻斷的人行通道。

2.技術(shù)融合階段(1970—1980)

進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后,財(cái)政赤字、政治的保守化、能源危機(jī)等問題出現(xiàn),使得這一時(shí)期美國社會(huì)各種問題出現(xiàn),很多學(xué)者出版的書籍都以警示性詞語作為標(biāo)題,例如《美國的城市危機(jī)》(The U rban Crisis in Am erican)、《城市之病》(Sick Cities)、《與時(shí)間賽跑的城市》(Cities in a w ith Tim e)等[3]。雖然聯(lián)邦政府于1974年出臺(tái)了《住宅與社區(qū)發(fā)展法》(Housing and Comm unity Developm entA ct),通過發(fā)放補(bǔ)助金的方式來支持地方政府的公共設(shè)施建設(shè),但受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響,補(bǔ)助金被大幅度削減,城市建設(shè)從原有大規(guī)模的“推倒與鏟平”劇烈拆遷方式轉(zhuǎn)向小規(guī)模漸進(jìn)式階段,建設(shè)重點(diǎn)從物質(zhì)環(huán)境更新轉(zhuǎn)向社會(huì)與文化的重塑,空間的美學(xué)與文化價(jià)值受到重視,因而容積率激勵(lì)技術(shù)的應(yīng)用轉(zhuǎn)向歷史文化與環(huán)境保護(hù)中。這一時(shí)期制定了很多創(chuàng)新性的激勵(lì)規(guī)則,最具創(chuàng)新性的為新澤西州的會(huì)議法案3192。

新澤西是全美第一個(gè)在州層面內(nèi)推行容積率激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)法的州。20世紀(jì)70年代初,新澤西州政府的聯(lián)合推廣服務(wù)部(Cooperative Ex-tension Service)與羅杰斯大學(xué)的庫克學(xué)院(RutgersUniversity,Cook College)成立了研究小組,致力于容積率激勵(lì)制度如何在全州范圍內(nèi)實(shí)施的課題,并于1975年出臺(tái)立法草案——新澤西會(huì)議法案3192號(hào)——城市開發(fā)權(quán)法案(The M unicipal Developm entRightAct)。此法案極具創(chuàng)造性,包括:①New Jersey A ssemb ly B ill[S].No.3192,1975.將容積率激勵(lì)的目標(biāo)提升到整體空間資源層次,提出實(shí)施容積率激勵(lì)應(yīng)制定出詳細(xì)的轉(zhuǎn)移計(jì)劃(conversion schedu le),設(shè)定出保護(hù)區(qū)(Preservation Zone)與轉(zhuǎn)讓區(qū)(Transfer Zone)再進(jìn)行開發(fā)權(quán)的分派與密度轉(zhuǎn)移;提倡在全州范圍內(nèi)不同行政轄區(qū)范圍內(nèi)的政府合作,建立統(tǒng)一的開發(fā)權(quán)銀行。1975年的新澤西州城市開發(fā)權(quán)法案提出一個(gè)綱領(lǐng)性激勵(lì)計(jì)劃,這在之前是絕無僅有的,為容積率激勵(lì)技術(shù)在全美各城市的推行奠定了理論基礎(chǔ)。

3.技術(shù)體系階段(1980—至今)

從20世紀(jì)80年代開始,美國城市管理中“新式聯(lián)邦主義(New Federalism)”興起,聯(lián)邦政府將管理權(quán)利與責(zé)任回歸于州和地方政府,鼓勵(lì)州與地方政府去承擔(dān)更多的政策職責(zé)的計(jì)劃,但由于地方政府的資金有限,加上私人開發(fā)團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)越來越雄厚,城市建設(shè)幾乎完全由私人團(tuán)體來承擔(dān)。私人團(tuán)體的自由消費(fèi)屬性使空間結(jié)構(gòu)的分散性進(jìn)一步加強(qiáng),表現(xiàn)在空間上的不斷加強(qiáng)的蔓延趨勢。因而美國政府開始逐漸加強(qiáng)對(duì)土地利用的干預(yù),逐漸形成增長管理、區(qū)域主義、精明增長等規(guī)劃理念。在這些新型規(guī)劃理念的引導(dǎo)下,容積率激勵(lì)技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)空間可持續(xù)開發(fā)的政策工具,同時(shí)將實(shí)施范圍拓展到宏觀層面。

西雅圖的容積率激勵(lì)技術(shù)應(yīng)用最早在1963年,但效果并不理想。1985年,西雅圖政府推出城市中心區(qū)規(guī)劃,對(duì)中心區(qū)進(jìn)行重新分區(qū),并降低原有區(qū)劃的容積率限制,加入容積率激勵(lì)要求,以實(shí)現(xiàn)中心區(qū)的復(fù)興。容積率激勵(lì)規(guī)則被設(shè)定在七個(gè)分區(qū)中[4],雖然每個(gè)分區(qū)中容積率上限不同,但是基本的激勵(lì)規(guī)則相同,可劃分為三個(gè)部分(圖2):A—基礎(chǔ)容積率(Base FAR)控制、B—公共設(shè)施獎(jiǎng)勵(lì)、及其他獎(jiǎng)勵(lì)或TDR實(shí)施(C、D)[5]?；A(chǔ)容積率是在中心區(qū)土地使用法令中設(shè)定的,具有法定性,不容修改。B、C、D可供開發(fā)者自行選擇,只要在接收區(qū)最大容積率上限要求范圍內(nèi),容積率紅利和轉(zhuǎn)讓規(guī)則可以同時(shí)選擇,均可以獲得額外的樓地板面積。這些激勵(lì)規(guī)則為開發(fā)商在城市中心的建設(shè)創(chuàng)造了極大的開發(fā)自由,雖然為城市中心區(qū)的建設(shè)帶來活力,但也逐漸招致公眾的質(zhì)疑,最著名的是西雅圖的市民選擇規(guī)劃(Citizens A lternative Plan,CAP)。1989—1994年間,選擇性規(guī)劃規(guī)定每年新增辦公空間不得超過50萬平方英尺,1995—1999年間的規(guī)定是100萬平方英尺[6]。

圖2 西雅圖市的容積率激勵(lì)規(guī)則

相比較于西雅圖市的城市中心區(qū)范圍,美國新澤西松林地將容積率激勵(lì)技術(shù)的實(shí)施范圍擴(kuò)大到區(qū)域?qū)用妗?978年,新澤西松林地(Pineland)被美國國會(huì)確定為第一個(gè)國有資源儲(chǔ)備區(qū),隨后,在聯(lián)邦政府的授權(quán)下,新澤西州政府成立松林地委員會(huì)(Pineland Comm ission),其管轄權(quán)包括七個(gè)郡及其他53個(gè)市鎮(zhèn)。1979年,委員會(huì)出臺(tái)“松林地保護(hù)法案(Pineland Preservation A ct)”,提出覆蓋60個(gè)轄區(qū)的“松林地開發(fā)信用計(jì)劃(Pineland Developm entCredit Program)”[7]。在此計(jì)劃中,將松林地分為九個(gè)管理區(qū)(表1),其中保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、特殊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)為設(shè)置為容積率“送出區(qū)”,共計(jì)39.71萬英畝,區(qū)域增長區(qū)為容積率的“接收區(qū)”,共7.72萬英畝。兩區(qū)之間使用“松林地開發(fā)信用(Pineland Developm entC red it)”實(shí)現(xiàn)容積率的流通。開發(fā)信用的數(shù)量與生態(tài)資源的敏感度相關(guān),如在保護(hù)區(qū)(Preservation A rea D istrict),高地資源區(qū)中每39英畝等于一個(gè)開發(fā)信用,濕地資源區(qū)每39英畝只能兌換0.2個(gè)開發(fā)信用,而未開發(fā)權(quán)礦區(qū)則為每39英畝兌換兩個(gè)開發(fā)信用。而委員會(huì)規(guī)定容積率轉(zhuǎn)讓率為一份開發(fā)權(quán)(一份開發(fā)權(quán)等于一個(gè)住宅開發(fā)單元)可等于1/4個(gè)開發(fā)信用,也就是說在送出區(qū)如轉(zhuǎn)讓一個(gè)開發(fā)信用,在接收區(qū)可建設(shè)四個(gè)開發(fā)單元的住宅。截至2009年,通過PDC計(jì)劃的實(shí)施,送出區(qū)共分派了1726年P(guān)DC,而在接收區(qū)共接收了10 834個(gè)開發(fā)單元,使至少1.4萬英畝的生態(tài)資源用地與1.8萬英畝的農(nóng)田得到永久性的保護(hù)。

表1 新澤西松林地用地分類及TDR功能區(qū)設(shè)置[7]

三、現(xiàn)行容積率激勵(lì)計(jì)劃的主要特征

1.空間目標(biāo)層級(jí)化

經(jīng)過多年發(fā)展,容積率激勵(lì)技術(shù)應(yīng)用的空間范圍不斷擴(kuò)大,空間類型也不斷豐富,形成層級(jí)化的空間設(shè)計(jì)目標(biāo)。按照空間的實(shí)施范圍,可劃分為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層級(jí),容積率激勵(lì)計(jì)劃在這三個(gè)空間層次中所設(shè)定實(shí)現(xiàn)的空間建設(shè)目標(biāo)不同(表2)。在微觀層面,容積率激勵(lì)應(yīng)用范圍在單一地塊或街區(qū)之內(nèi)的幾個(gè)地塊之間,容積率的送出區(qū)與接收區(qū)以私人業(yè)主的開發(fā)地塊為基本單位,因而最終的激勵(lì)目標(biāo)主要在于滿足不同地塊之間私有業(yè)主的利益平衡,包括對(duì)私有業(yè)主的容積獎(jiǎng)勵(lì)來換取地塊內(nèi)的公共設(shè)施增加,或是對(duì)私有業(yè)主的利益補(bǔ)償來換取開放空間的預(yù)留。

表2 容積率激勵(lì)計(jì)劃的目標(biāo)分級(jí)

在中觀層面,容積率激勵(lì)的范圍擴(kuò)大到城市范圍內(nèi)的幾個(gè)街區(qū)之間,如丹佛市在1982年設(shè)定的跨越93個(gè)街區(qū)的中央商務(wù)區(qū)(區(qū)劃代號(hào)B -5區(qū))與跨15個(gè)街區(qū)的南部中心區(qū)(區(qū)劃代號(hào)B-7區(qū))為激勵(lì)區(qū)。容積率激勵(lì)的主要目的在于實(shí)現(xiàn)城市特定區(qū)內(nèi)空間特色的塑造,如舊工業(yè)區(qū)、舊居住區(qū)的更新、歷史文化區(qū)復(fù)興等。在宏觀層面,容積率激勵(lì)計(jì)劃的實(shí)施范圍擴(kuò)大到城鄉(xiāng)之間、城市與城市之間的區(qū)域?qū)用?容積率的送出區(qū)與接收區(qū)跨越幾個(gè)行政轄區(qū),激勵(lì)目標(biāo)以定位于空間資源的整體開發(fā)與保護(hù),通過宏觀層面的綜合調(diào)控,實(shí)現(xiàn)零散空間的整合、受到開發(fā)威脅的生態(tài)資源將原有零散分布的空間進(jìn)行整合,原有集中的空間進(jìn)行優(yōu)化。

2.激勵(lì)手段綜合化

在容積率激勵(lì)技術(shù)體系之下,容積率紅利、容積率轉(zhuǎn)移、容積率轉(zhuǎn)讓、容積率儲(chǔ)存四種激勵(lì)技術(shù)各有分工,應(yīng)用過程中也各有利弊。容積率紅利是激勵(lì)技術(shù)體系中的基本手段,可以為技術(shù)的應(yīng)用創(chuàng)造出市場需求,實(shí)現(xiàn)公共空間的建筑,但是實(shí)施過程中獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償?shù)牧繀s難以掌握。容積率轉(zhuǎn)移在開發(fā)地塊容積率一定前提下可以創(chuàng)造出多樣化的空間形態(tài),但是在不涉及產(chǎn)權(quán)前提下難以擴(kuò)大化。容積率轉(zhuǎn)讓通過所有權(quán)人之間的開發(fā)權(quán)交易,實(shí)現(xiàn)不同開發(fā)需求地段的利益平衡,但涉及到市場交易,對(duì)市場的開發(fā)需求難以掌握。容積率儲(chǔ)存有利于政府從宏觀上統(tǒng)籌與分配空間資源,但卻需要政府在先期投入大量的公共資金作為調(diào)控成本。因而美國各地方政府在制定容積率激勵(lì)計(jì)劃過程中,根據(jù)所設(shè)定的規(guī)劃目標(biāo)的差異,對(duì)四種技術(shù)的應(yīng)用進(jìn)行綜合選擇,使容積率可以在不同的空間層面流通,達(dá)到空間資源優(yōu)化配置的目的。例如,在美國馬里蘭州的Charles郡制定的容積率激勵(lì)計(jì)劃中,在區(qū)劃法的用地分區(qū)基礎(chǔ)上,對(duì)不同性質(zhì)的用地,分別設(shè)置了不同類型的容積率激勵(lì)技術(shù)(表3)。

表3 Charles郡區(qū)劃中實(shí)施的容積率激勵(lì)技術(shù)[8]

3.管理制度法治化

美國的政府相關(guān)部門對(duì)容積率激勵(lì)計(jì)劃的管理是通過“規(guī)劃+法律”雙重控制體系來實(shí)現(xiàn)的。在規(guī)劃層面,各地方政府借助于科學(xué)軟件評(píng)估地區(qū)建設(shè)需求、人口發(fā)展密度、公共設(shè)施水平等,根據(jù)評(píng)估結(jié)果擬定容積率激勵(lì)計(jì)劃的主要內(nèi)容;在法律層面,將綜合規(guī)劃制定的主體內(nèi)容轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化的開發(fā)條例,作為開發(fā)商的實(shí)施依據(jù)。如舊金山市在城市中心區(qū)規(guī)劃(San Francisco’sDow ntown Plan)中規(guī)定出歷史保護(hù)的容積率激勵(lì)計(jì)劃,但需要修改中心區(qū)劃條例(p lanning code)才能實(shí)現(xiàn)[9];加利福尼亞州與內(nèi)達(dá)華州之間的太浩湖環(huán)境保護(hù)計(jì)劃通過太浩湖的區(qū)域規(guī)劃來規(guī)定內(nèi)容,但通過太浩湖區(qū)域規(guī)劃法(Tahoe Regional Planning Agency Code)來實(shí)施。在這個(gè)剛?cè)岵?jì)的雙重控制體系之下,規(guī)劃控制是開發(fā)依據(jù),是地方經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)發(fā)展在空間上做出的綜合表達(dá);法規(guī)控制是行動(dòng)綱領(lǐng),是將動(dòng)態(tài)的規(guī)劃政策進(jìn)行固化與標(biāo)準(zhǔn)化的過程。在容積率激勵(lì)計(jì)劃的實(shí)施管理中,兩者分工不同,規(guī)劃通過起到導(dǎo)向性作用,制定容積率激勵(lì)計(jì)劃的主要內(nèi)容;而一旦容積率激勵(lì)計(jì)劃被通過區(qū)劃立法之后,所有相關(guān)規(guī)定將被法定化,違反區(qū)法則被視為違法。容積率激勵(lì)技術(shù)的本質(zhì)是運(yùn)用市場機(jī)制來完成規(guī)劃對(duì)公共空間建設(shè)的干預(yù),因而借助于市場力量更需要嚴(yán)格的法律制度作為保障。

四、對(duì)我國容積率管理的啟示

1.總體設(shè)定與彈性預(yù)留

我國規(guī)劃管理體系中對(duì)容積率的控制是基于宏觀與微觀兩個(gè)層面,但如果做到“控而不死,變而不亂”[10],則可以借鑒美國容積率激勵(lì)技術(shù)的實(shí)施經(jīng)驗(yàn),即宏觀層面上的總量控制,微觀層面的彈性引導(dǎo)。

在宏觀層面,容積率管理注重開發(fā)總量的把握,遵循微觀城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中的區(qū)位與地租理論,“是一種確保土地價(jià)值得到充分實(shí)現(xiàn)和公共設(shè)施得到有效利用的制度?！盵11]通常的理論模型是建立在一系列假設(shè)基礎(chǔ)上的靜態(tài)模型,在單一中心的城市,容積率的分布呈現(xiàn)出空間遞減規(guī)律,隨中心的距離增大而減小。但是城市發(fā)展是動(dòng)態(tài)的,城市中的開發(fā)建設(shè)也需要及時(shí)更新,因此對(duì)于基本的開發(fā)總量應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)放寬,為市場預(yù)留一定的修正與發(fā)揮的空間,才能更適合于指導(dǎo)微觀層面的利益調(diào)控。

到微觀層面,容積率的編制是在控規(guī)及法定圖則中實(shí)現(xiàn)的。為了更好地指導(dǎo)地塊開發(fā),減少外部性影響,協(xié)調(diào)利益沖突,容積率的管理原則應(yīng)更加注重市場應(yīng)變能力設(shè)置,增加微觀地塊控制基礎(chǔ)上的彈性協(xié)商。近幾年來,北京市提出了“街區(qū)控規(guī)”概念即是一種活絡(luò)管理的嘗試。主要內(nèi)容是以一個(gè)街區(qū)開發(fā)控制單元,只要保證平均容積率不變,街區(qū)內(nèi)各個(gè)地塊中的局部容積率可以互借,以適應(yīng)開發(fā)中的“不確定性與突發(fā)事件”。

2.單一控制融入多元策略

市場經(jīng)濟(jì)成熟的標(biāo)志之一是政府的角色轉(zhuǎn)變,從全職型政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?政府不再是建設(shè)者,無須對(duì)城市建設(shè)大包大攬,應(yīng)更多地借助于市場的力量,使政府具有更多的市場應(yīng)變能力。彼得斯認(rèn)為這種能力并不是指政府以固定的方式應(yīng)變,而是指政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境變化制定相應(yīng)的政策[12]。因而在容積率管理中,單一的控制方式顯然已經(jīng)不能有效地引導(dǎo)市場開發(fā),需要融入更為多元的操作手段。

容積率控制方法的改革,我國很多城市都在嘗試,如早在1992年,《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》中就提出了“受讓方在符合規(guī)劃設(shè)計(jì)條件外為公眾提供公共使用空間或設(shè)施的,經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)后,可給予適當(dāng)提高容積率的補(bǔ)償”的構(gòu)想[13];2003年上海市規(guī)定了在中心城內(nèi)提供一定開放空間的,可適當(dāng)增加容積率,但不得超過核定建筑面積的20%[14];2003年深圳市提出“已出讓的土地……因道路及其他配套設(shè)施建設(shè)而被占用了部分用地面積的地塊,圖則應(yīng)考慮該地塊的容積率補(bǔ)償”[15];這些創(chuàng)新構(gòu)想對(duì)容積率管理改革有一定的推動(dòng)作用,但仍缺少詳細(xì)流程與實(shí)施辦法,實(shí)用性不強(qiáng)。我國可以借鑒美國的實(shí)施經(jīng)驗(yàn),根據(jù)具體的開發(fā)情況實(shí)施容積率激勵(lì)技術(shù)。例如,在深圳市城市更新過程中,針對(duì)先期改造的25個(gè)城中村中容積率高居不下的問題,可以借鑒容積率轉(zhuǎn)讓原理,將城中村改造與其他地區(qū)開發(fā)捆綁,兩者共同平衡容積率,轉(zhuǎn)移矛盾、平衡利益,創(chuàng)造雙贏局面;同時(shí),在設(shè)計(jì)控制中還應(yīng)加入懲罰手段,在某些地點(diǎn)開發(fā)地段,當(dāng)開發(fā)商有違規(guī)行為時(shí),應(yīng)酌情降低容積率,或與某些公共設(shè)施建設(shè)結(jié)合,用以平衡容積率獎(jiǎng)勵(lì)的開發(fā)量。

3.靜態(tài)監(jiān)管結(jié)合動(dòng)態(tài)監(jiān)控

市場中的容積率理想值取決于兩方面內(nèi)容:一是總開發(fā)量,容積率越大,建設(shè)面積越大,獲得越多;二是消費(fèi)者的需求,一般情況下,容積率越高,環(huán)境質(zhì)量降低,消費(fèi)者的需求降低。開發(fā)商需要兩相權(quán)衡,尋求能夠獲得最大利潤的容積率。但外部性影響通常會(huì)降低開發(fā)商所能獲取的容積率最佳值,因此,在缺少監(jiān)督與監(jiān)管的情況下,很容易使容積率違法案件不斷上演,因此容積率管理中強(qiáng)大的監(jiān)督體系需要快速建立起來。2009年4月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、監(jiān)察部先后聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)用地容積率管理和監(jiān)督檢查的通知》、《關(guān)于對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)中違規(guī)變更規(guī)劃、調(diào)整容積率問題開展專項(xiàng)治理的通知》,要求嚴(yán)查房地產(chǎn)開發(fā)中用地性質(zhì)變更、調(diào)整容積率問題,遏制房地產(chǎn)領(lǐng)域腐敗問題,各地方城市與都紛紛下發(fā)了具體的容積率超標(biāo)管理規(guī)定,提出具體的整治措施。這些是容積率監(jiān)督體系的基礎(chǔ),屬于靜態(tài)監(jiān)管方法。在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)注重動(dòng)態(tài)監(jiān)控方法的融入。動(dòng)態(tài)監(jiān)控主要指的是借助于公眾的力量與高科技手段對(duì)容積率管理進(jìn)行適時(shí)監(jiān)督。只有借助公眾的力量,才能最終達(dá)到城市規(guī)劃的最終目標(biāo),也是我國政治體制改革進(jìn)程中的一部分[16]。政府可以將控規(guī)成果在網(wǎng)上進(jìn)行公示,由網(wǎng)民自愿參與監(jiān)督,將政府管理內(nèi)容透明化;同時(shí)可以通過一些現(xiàn)代化的科技手段,如GIS、Google Earth等方法實(shí)現(xiàn)定期的衛(wèi)星監(jiān)測與實(shí)地調(diào)查,對(duì)違法建設(shè)情況進(jìn)行整治。

五、結(jié) 語

改革開放前,我國延用蘇聯(lián)的規(guī)劃管理模式,使用“建筑密度”來代表城市建設(shè)容量。房地產(chǎn)開發(fā)興起后,容積率繼承了建筑密度的技術(shù)屬性,但由于經(jīng)濟(jì)體制的改變,容積率執(zhí)行的卻是“利益指標(biāo)”任務(wù)。在這種情況下,容積率管理中出現(xiàn)部分問題是在所難免的。正如仇保興指出:“在市場經(jīng)濟(jì)條件下,城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作面對(duì)著比以往更加錯(cuò)綜復(fù)雜的局面?！笨v觀美國的容積率激勵(lì)技術(shù)的發(fā)展過程,是在不斷改正問題與修正制度中完成的。目前,我國正面對(duì)著一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期,城市從二維功能劃分走向三維空間設(shè)計(jì),雖然現(xiàn)階段我國的容積率管理存在部分問題,但相信在不久的將來,我國的容積率管理也必然逐漸走向科學(xué)化、多元化、規(guī)范化。

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Developm en t Ana lysisand Its Insp ira tions from Am er ican FAR Incen tive Technology

DA IJian,JIN Guang-jun
(Shenzhen Graduate Schoo l,Harbin Institute of Techno logy,Shenzhen 518055,China)

FAR incen tive is them anagem ent techno logy of u rban p lanning im p lem en tation,which is used to balance the m arketdevelopm entand space resou rcesp reservation.D raw ing lessons from Am erican’s develop ing experiencesof FAR flexible techno logies,itw illhelp usexpand the reform thinkingway about FARm anagem ent in China.The developm entp rocessofA-m erican FAR incentive technologies can be divided into three periods:the exp loring period,them ergence period and the p rogram period.In this course,the system aticaland open techno logiesbring en lightenm entsof FAR control system reform in China.It is concluded that theoverall regu lationm ust reserve the flexibility,the unitary contro lmode should bem ergedw ithm u lti -strategy,and the static intendance cou ld be com binedw ith dynam icmonitoring.

Am erican;far incen tive;flexib le reservation;m ulti-strategy;dynam icmonito ring

X32

A

1009-1971(2010)04-0076-07

[責(zé)任編輯 張大勇]

2010-04-30

戴锏(1980-),女,遼寧鞍山人,博士研究生,從事城市設(shè)計(jì)研究;金廣君(1960-),男,黑龍江伊春人,常務(wù)副院長,教授,博士生導(dǎo)師,中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事,從事城市設(shè)計(jì)研究。